王明成，楊婉茹

成都理工大學(xué)：a.法學(xué)院；b.馬克思主義學(xué)院，四川 成都610059

引言

2019 年5 月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見》指出，要把城市基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘[1]。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)和鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿社會(huì)治理和基層建設(shè)的一條紅線。社區(qū)作為城市的基本單元，不僅是基層治理的著力點(diǎn)，也是基層黨建工作的重要陣地。所以,探索基層黨建如何引領(lǐng)城市社區(qū)治理，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，尤為重要。

1 文獻(xiàn)回顧

目前，學(xué)界對(duì)基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)可能性、實(shí)現(xiàn)路徑、存在問題進(jìn)行了廣泛的探討和研究。

1.1 基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)可能性

從社區(qū)面臨的新問題出發(fā)，梁妍慧指出，傳統(tǒng)的城市基層管理體制難以適應(yīng)城市化進(jìn)程中城市公共事務(wù)和社會(huì)問題日益增多的情況[2]，迫切需要以基層黨組織建設(shè)為突破口，完善基層管理機(jī)制。因此，社區(qū)新問題的出現(xiàn)為基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理提供了切入點(diǎn)和建設(shè)平臺(tái)。從基層黨組織自身建設(shè)需要出發(fā)，陳亮認(rèn)為，“對(duì)黨建的戰(zhàn)略把握關(guān)鍵在于能夠?qū)Ⅻh的建設(shè)與國家、社會(huì)建設(shè)發(fā)展的戰(zhàn)略需求緊密結(jié)合”[3]。社區(qū)的組織結(jié)構(gòu)、利益群體、群眾需求、基層民主等變化對(duì)黨組織提出了新要求，社區(qū)黨組織需要通過功能轉(zhuǎn)型對(duì)此作出回應(yīng)[4]，社區(qū)治理拓展了基層黨組織的建設(shè)空間。由此可見，學(xué)界從基層黨組織和社區(qū)治理問題出發(fā)探討二者的相互作用關(guān)系，進(jìn)而從應(yīng)然角度論證了黨建引領(lǐng)的現(xiàn)實(shí)可能性，但缺乏對(duì)城市治理實(shí)踐中黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的有效性分析。

1.2 基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)路徑研究

一方面是從理論研究視角進(jìn)行分析。劉鑫認(rèn)為，應(yīng)該發(fā)揮黨建的紐帶作用，構(gòu)建黨建復(fù)合引領(lǐng)的社區(qū)治理機(jī)制[5]。把服務(wù)群眾作為基本路徑，實(shí)現(xiàn)基層黨建與創(chuàng)新社會(huì)治理的有機(jī)結(jié)合和良性互動(dòng)[6]。王德福認(rèn)為，應(yīng)通過催化機(jī)制與優(yōu)化協(xié)作實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)社區(qū)治理現(xiàn)代化[7]，將黨的要素嵌入社區(qū)治理主體，黨建資源下沉到基層，以實(shí)現(xiàn)黨建聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，為社區(qū)治理提供運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制[8]。另一方面是從實(shí)證研究視角進(jìn)行分析。如北京市實(shí)施并總結(jié)的以賦權(quán)、下沉、增效為實(shí)現(xiàn)路徑的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的模式[9]；上海市寶山區(qū)以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)為載體、村黨組織為核心、居村委為主導(dǎo)、城鄉(xiāng)居民為主體、有效凝聚精準(zhǔn)服務(wù)為特點(diǎn)的智能化治理系統(tǒng)“社區(qū)通”模式[10]。目前，理論界從基層黨組織自身建設(shè)與創(chuàng)新、基層黨建與社區(qū)治理的內(nèi)在邏輯和耦合互動(dòng)等視角分析的黨建引領(lǐng)路徑，多為原則性、方向性的宏觀路徑，不僅對(duì)城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的引領(lǐng)路徑?jīng)]有明確的區(qū)分，也缺乏黨建引領(lǐng)機(jī)制理論框架下實(shí)現(xiàn)路徑的具體規(guī)劃；然而，實(shí)務(wù)界分析典型案例的經(jīng)驗(yàn)啟示較為局限，引領(lǐng)路徑多為治理模式的簡(jiǎn)單總結(jié)，可供推廣借鑒的意義較小。

1.3 基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理存在的問題

一方面是基層黨建自身存在不足。有學(xué)者認(rèn)為,基層黨建自身建設(shè)思維框架局限，缺乏科學(xué)規(guī)范的建設(shè)制度，在引領(lǐng)城市社區(qū)治理中存在著黨建視野不寬、理念不新、黨組織服務(wù)能力不強(qiáng)等突出問題[11],導(dǎo)致基層黨組織在社區(qū)治理中邊緣化。另一方面是社區(qū)治理能力不強(qiáng)。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前城市社區(qū)治理理念、模式、技術(shù)手段存在局限，管理層自身專業(yè)性不強(qiáng)，缺乏群眾參與[12]。在既有的研究中，學(xué)者探討了基層黨建與社區(qū)治理二者自身存在的問題，但對(duì)基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的困境還缺乏全面、系統(tǒng)的分析。

毫無疑問，既有研究對(duì)于黨的方針政策落實(shí)到基層社區(qū)和實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理現(xiàn)代化具有十分重要的意義,但對(duì)基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的制約因素和引領(lǐng)經(jīng)驗(yàn)的分析不夠深入，尚未將實(shí)踐路徑升華為可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。因此，基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的困境和路徑是既有研究的薄弱環(huán)節(jié)。

2 現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)：基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的困境

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[13]。由于城市社區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程滯后于城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，基層黨組織自身建設(shè)存在局限，黨建工作與治理工作分化，導(dǎo)致基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理也面臨一些困境。

2.1 功能定位困境

功能定位困境是指基層黨組織建設(shè)形式化嚴(yán)重，在社區(qū)治理中的定位不夠清晰，弱化了基層黨組織的政治功能和組織能力。功能定位困境的出現(xiàn)主要有兩方面的原因：一方面，基層黨組織管理社區(qū)過于形式化，政治站位不高，在一定程度上削弱了基層黨組織的政治功能。為加強(qiáng)基層黨組織的政治功能，提升政治意識(shí)，基層黨建工作和黨建活動(dòng)應(yīng)受到重視。但是，基層黨組織生活與機(jī)構(gòu)設(shè)置較為落后，沒有從根本上解決管理形式化的問題，不能有效發(fā)揮基層黨組織的政治核心功能。另一方面，基層政府、社區(qū)黨組織和居委會(huì)等多元治理主體之間的權(quán)責(zé)劃分模糊，導(dǎo)致基層黨組織在社區(qū)治理中的功能定位不清晰，組織能力在部分交叉管理領(lǐng)域受限。部分基層黨組織的工作重心僅僅是接受上級(jí)黨組織的部署安排，開展的活動(dòng)也多為完成任務(wù)，沒有向下兼顧到社區(qū)居民的需求。社區(qū)居民對(duì)基層黨組織的認(rèn)識(shí)也存在偏差，他們認(rèn)為黨建工作只局限于黨內(nèi)相關(guān)事務(wù)，對(duì)基層黨建的引領(lǐng)能力缺乏信心。這不利于基層黨建開展組織工作，一定程度上制約了基層黨組織的組織能力?；鶎狱h建的引領(lǐng)能力以組織能力和領(lǐng)導(dǎo)能力為基礎(chǔ)，只有確立了基層黨組織在社區(qū)治理中的核心地位，發(fā)揮其政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，將黨建經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用于城市社區(qū)治理，才能破解功能定位困境。

2.2 資源整合困境

資源整合困境是指基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理所需的資源缺乏，治理資源的整合機(jī)制不合理，不能滿足社區(qū)治理的需要，弱化了基層黨建的引領(lǐng)能力。社區(qū)治理資源由人力資源、精神資源、物質(zhì)資源等社會(huì)資源組成，是基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的載體，基層黨建引領(lǐng)的城市社區(qū)治理依賴于這種治理資源。資源整合困境的出現(xiàn)主要有三個(gè)方面的原因。第一，治理主體對(duì)社區(qū)治理資源的認(rèn)識(shí)片面化。多數(shù)城市社區(qū)挖掘社區(qū)治理資源的形式為組織社區(qū)活動(dòng)、張貼宣傳海報(bào)等，缺乏對(duì)社區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)相關(guān)資源的挖掘，難以將精神資源、物質(zhì)資源與人力資源三者結(jié)合。第二，缺乏專業(yè)的社區(qū)人員。城市社區(qū)的管理人員專業(yè)知識(shí)缺乏，治理主體的能力有限，不能滿足社區(qū)治理高層次的需要。由于城市社區(qū)治理事務(wù)較為復(fù)雜、瑣碎，其付出和所得難以平衡，盡管很多城市開始探索多元主體共治，但是除街道辦事處和居民委員會(huì)之外，很少有治理主體能在實(shí)踐中發(fā)揮其治理功能，難以實(shí)現(xiàn)共建共治。第三，治理資源供需不平衡。社區(qū)治理資源的整合主要依靠政府整體布局，政府對(duì)社區(qū)的實(shí)際需要了解甚少，不能為社區(qū)治理提供有效的治理資源，加劇了資源整合的形式化。因此，破解資源整合困境，完善治理資源的分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)居民與治理資源有效對(duì)接，需要提高社區(qū)工作者的專業(yè)素養(yǎng)和治理主體的治理能力。

2.3 機(jī)制滯后困境

機(jī)制滯后困境是指社區(qū)缺乏科學(xué)規(guī)范的治理機(jī)制，傳統(tǒng)的治理機(jī)制趨于簡(jiǎn)單的行政管理，缺乏創(chuàng)新性，難以確?；鶎狱h建引領(lǐng)的科學(xué)性。滯后的治理機(jī)制導(dǎo)致社區(qū)治理功能不足，基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理亟需創(chuàng)新治理機(jī)制。機(jī)制滯后困境的出現(xiàn)主要有以下三個(gè)方面的原因。第一，當(dāng)前的社區(qū)治理理念缺乏服務(wù)意識(shí)。治理方式多為簡(jiǎn)單的自上而下的安排任務(wù)，社區(qū)居民處于被動(dòng)接受的局面。管理式的治理方式忽視了服務(wù)的重要性，服務(wù)能力較低，不能滿足居民對(duì)美好生活向往的需求。第二，滯后的治理機(jī)制不能適應(yīng)城市社區(qū)智能化的發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)前社區(qū)的治理理念還停留于解決社區(qū)矛盾糾紛、舉辦社區(qū)活動(dòng)等層面，對(duì)社區(qū)智能化發(fā)展的思考不夠，制約了城市社區(qū)的發(fā)展。第三，傳統(tǒng)的社區(qū)治理機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)社區(qū)的精細(xì)化治理。離城市經(jīng)濟(jì)中心較遠(yuǎn)的社區(qū)，多為老年人居住，社區(qū)居民的自治能力較低，對(duì)基層黨組織、居民委員會(huì)、街道辦事處等社區(qū)治理主體的需求較大；城市經(jīng)濟(jì)中心附近的社區(qū)，現(xiàn)代化程度高，社區(qū)居民的自治能力較高，對(duì)基層黨組織、居民委員會(huì)、街道辦事處等社區(qū)治理主體的需求相對(duì)較小。這就要求依據(jù)社區(qū)對(duì)治理主體的需求程度，提供多元化的治理方式。因此，基層黨組織不僅要完善自身的黨建體制機(jī)制架構(gòu)，也要?jiǎng)?chuàng)新治理機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)治理效能最大化。

2.4 居民參與困境

居民參與困境是指居民因自身對(duì)社區(qū)治理的認(rèn)識(shí)不足和自身能力局限，對(duì)參與社區(qū)治理的積極性不高，主觀能動(dòng)性較弱，導(dǎo)致基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理缺乏群眾基礎(chǔ)。社區(qū)居民是基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的中心，應(yīng)該在社區(qū)治理中居于主體性地位。居民參與困境的出現(xiàn)主要有兩個(gè)方面的原因：一方面，居民對(duì)社區(qū)治理的認(rèn)識(shí)多元化。城市人口流動(dòng)較大，同一社區(qū)的居民大多數(shù)來自不同地方，對(duì)社區(qū)的歸屬感因生活習(xí)俗、價(jià)值理念而存在差異，對(duì)社區(qū)治理的認(rèn)識(shí)水平和和重視程度也參差不齊，難以集廣大社區(qū)居民之力提升社區(qū)治理水平。另一方面，居民之間缺乏情感和信任。良好的認(rèn)同感是社區(qū)居民共同參與社區(qū)事務(wù)建設(shè)的基礎(chǔ)，當(dāng)前的情況則是居民雖然生活在同一個(gè)社區(qū)，但是彼此缺乏了解，難以建立認(rèn)同和信任，進(jìn)而降低了對(duì)社區(qū)建設(shè)的關(guān)注度，不能積極參與社區(qū)治理。破解居民參與困境，一方面需要居民達(dá)成共識(shí)，認(rèn)識(shí)到社區(qū)治理的重要意義和自身參與治理的重要性；另一方面要加強(qiáng)居民之間的互動(dòng)聯(lián)系，建立良好的鄰里關(guān)系。只有提高居民的參與能力，加大居民的參與度，基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理才有落腳點(diǎn)。

以上四個(gè)困境是基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理實(shí)踐中存在的普遍性問題。總之，基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理已經(jīng)有相關(guān)的制度政策，有較為系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，但在實(shí)踐探索中受困境制約，引領(lǐng)成效欠佳。因此，基層黨建如何突破困境，引領(lǐng)城市社區(qū)實(shí)現(xiàn)治理能力和治理水平現(xiàn)代化，是當(dāng)前黨建工作的著力點(diǎn)。

3 實(shí)踐探索：成都市“一核多元、賦能基層”的社區(qū)發(fā)展治理模式

2017 年9 月，成都市設(shè)立了社區(qū)發(fā)展治理委員會(huì)，提出要在黨建引領(lǐng)下統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作，經(jīng)過3 年時(shí)間的探索，初步形成了“一核多元、賦能基層”的社區(qū)發(fā)展治理模式。該模式的主要內(nèi)容可以概括為：一核多元明確黨建引領(lǐng)、賦能基層整合治理資源、精細(xì)化治理落實(shí)新機(jī)制、三治融合提升居民參與能力。

3.1 以“一核多元”明確黨建引領(lǐng)的功能定位

黨的十九屆四中全會(huì)提出，基層黨建要發(fā)揮引領(lǐng)作用，突出基層黨組織在社區(qū)治理中的政治引領(lǐng)和戰(zhàn)斗堡壘作用。成都市在基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的實(shí)踐中突出基層黨組織的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持多元主體共建共治，形成了“一核多元”的治理體系：“一核”是指具有完善的組織能力并具有戰(zhàn)斗堡壘作用的基層黨組織，“多元”是指基層黨組織引領(lǐng)下的多元治理主體?！耙缓硕嘣敝卫眢w系對(duì)于破解功能定位困境主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面的作用。

（1）突出黨組織的政治優(yōu)勢(shì)，提升了基層黨建的政治引領(lǐng)能力。政治功能是黨建引領(lǐng)的核心功能。成都市在全市推行社區(qū)黨支部書記與居委會(huì)主任“一肩挑”，厘清治理主體各自權(quán)責(zé)，將政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，從組織形式上確保了基層黨組織在城市社區(qū)治理中的引領(lǐng)地位。一方面，成都市積極構(gòu)建城市大黨建工作格局，優(yōu)化組織設(shè)置模式，完善區(qū)域組織架構(gòu)，建立了街道“大黨工委”102 個(gè)，社區(qū)“大黨委”1271 個(gè)[14]，夯實(shí)了基層黨組織的根基，實(shí)現(xiàn)了基層黨建政治引領(lǐng)的橫向有效聯(lián)動(dòng)。另一方面，成都市健全四級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。市委總攬全局，強(qiáng)化區(qū)（市）縣黨委、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）黨（工）委、社區(qū)黨組織的聯(lián)動(dòng)作用，分級(jí)建立聯(lián)席會(huì)議制度，吸納駐區(qū)單位、“兩新”組織（新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織）等黨組織負(fù)責(zé)人為街道社區(qū)兼職委員，實(shí)現(xiàn)了基層黨建政治引領(lǐng)的縱向有效聯(lián)動(dòng)力[15]。

（2）突出黨組織的組織優(yōu)勢(shì)，提升了基層黨建引領(lǐng)的組織力。黨建工作與治理工作相輔相成，組織建設(shè)依托于社區(qū)各方力量。首先，成都市不僅建立黨員積分制度，通過積分量化工作內(nèi)容，提高黨員在社區(qū)治理中的責(zé)任意識(shí)，還將基層黨組織深入各社區(qū)，擴(kuò)大黨建引領(lǐng)范圍，增強(qiáng)了黨組織在基層的組織力。其次，成都市推行“蓉城先鋒、黨員示范行動(dòng)”和“互聯(lián)網(wǎng)＋雙報(bào)道”黨員志愿服務(wù)，壯大社區(qū)黨員隊(duì)伍，擴(kuò)大了黨組織在基層的覆蓋面。同時(shí)，成都市也依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，通過建立“微黨校”，加強(qiáng)黨員學(xué)習(xí)，提高了黨員的素質(zhì)，進(jìn)而增強(qiáng)了黨組織在基層的引領(lǐng)能力。

3.2 以“賦能基層”有效整合社區(qū)資源

2017 年印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確提出了要“推動(dòng)人財(cái)物和責(zé)權(quán)利對(duì)稱下沉到城鄉(xiāng)社區(qū)”[16]。成都市將社區(qū)減負(fù)、治理重心下移，貫穿于黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理實(shí)踐的全過程，形成了“賦能基層”的治理方式。授權(quán)賦能是指通過賦予主體權(quán)力、能力和能量來激發(fā)社會(huì)主體的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，強(qiáng)化社會(huì)主體的有效參與并以此來實(shí)現(xiàn)社會(huì)的多向協(xié)同治理[17]。賦能基層則是賦予基層治理主體責(zé)權(quán)利，以期基層治理主體更好地發(fā)揮主觀能動(dòng)性，提升基層治理主體的治理能力?！百x能基層”對(duì)于破解資源整合困境的意義主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。

（1）以解決資源整合過度形式化問題為目標(biāo)，通過下沉政府資源整合權(quán)，賦能社區(qū)居民委員會(huì)和黨支部委員會(huì)，提升社區(qū)“兩委”的資源整合能力，實(shí)現(xiàn)治理資源供需匹配。一方面，成都市以去行政化為社區(qū)減負(fù)原則，精簡(jiǎn)社區(qū)服務(wù)事項(xiàng)，建立社區(qū)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，明確社區(qū)“兩委”在社區(qū)治理中的權(quán)責(zé)，提高了社區(qū)“兩委”的工作效率和專業(yè)化程度。另一方面，成都市以社區(qū)居民的需求為導(dǎo)向，堅(jiān)持簡(jiǎn)政放權(quán)的政府工作原則，倡導(dǎo)社區(qū)自治，提高了資源整合的靈活性。成都市金堂社區(qū)不僅通過“街道—社區(qū)—小區(qū)—居民”四級(jí)對(duì)話渠道了解居民需求，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源提供與社區(qū)居民需求的有效對(duì)接，搭建服務(wù)平臺(tái)，而且整合黨支部人財(cái)物資源，融合社區(qū)內(nèi)民間經(jīng)濟(jì)資源，探索資源共享發(fā)展模式，為基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理提供資源保障[18]。

（2）以居民的需求為中心，通過下沉治理資源，賦能人才隊(duì)伍，夯實(shí)城市社區(qū)治理的資源基礎(chǔ)。一方面，成都市在全市實(shí)行網(wǎng)格化管理，以“區(qū)—街道—社區(qū)—網(wǎng)格”四級(jí)管理架構(gòu)為支撐，下沉人力、財(cái)力、物力等資源至社區(qū)網(wǎng)格，為城市社區(qū)提供了充足有效的治理資源。另一方面，成都市積極探索多元主體共治，引入社區(qū)單位、“兩新”組織和業(yè)主委員會(huì)參與社區(qū)治理，在全市建立了25 個(gè)社區(qū)社會(huì)組織扶持培育基地[19]。成都市通過資源共享，建設(shè)社區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)體，創(chuàng)造社區(qū)內(nèi)的商業(yè)機(jī)會(huì)，激發(fā)社區(qū)自身的經(jīng)濟(jì)建設(shè)機(jī)能，增加了治理資源。成都市還通過基層黨組織協(xié)調(diào)多方社會(huì)力量的利益訴求，整合多元社會(huì)治理主體，擴(kuò)大了城市社區(qū)治理的人才隊(duì)伍。同時(shí)，成都市積極引入專業(yè)人才參與社區(qū)治理，完善社區(qū)從業(yè)人員的培訓(xùn)機(jī)制，加大對(duì)社區(qū)從業(yè)人員的職業(yè)技能培訓(xùn)，為城市社區(qū)治理提供了專業(yè)化的人才隊(duì)伍[20]。

3.3 以精細(xì)化原則探索創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，城市治理要注重科學(xué)化、精細(xì)化、智能化。城市社區(qū)治理的精細(xì)化體現(xiàn)為治理手段的多元化，即依據(jù)社區(qū)的現(xiàn)狀，以問題為導(dǎo)向，實(shí)施合理的治理方式。成都市在基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的實(shí)踐中堅(jiān)持治理與發(fā)展并重，通過精細(xì)化的社區(qū)治理方式，構(gòu)建城市社區(qū)發(fā)展治理新機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)治理水平現(xiàn)代化。精細(xì)化治理對(duì)于破解機(jī)制滯后困境具有一定的意義，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

（1）通過增強(qiáng)治理主體的服務(wù)意識(shí)，提高治理主體的服務(wù)能力，確保治理機(jī)制的科學(xué)性。一方面，成都市著眼于提高基層黨組織為人民服務(wù)的能力，以服務(wù)居民為基點(diǎn)，建立基層社區(qū)提案分揀、信息公開機(jī)制，提高了基層黨組織在社區(qū)居民日常生活中的融入度。如成都市金牛區(qū)啟動(dòng)的“百千萬”工程，創(chuàng)新了社區(qū)服務(wù)[21]。另一方面,成都市從居民的需求出發(fā)，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+”基層社區(qū)提案平臺(tái)，站在服務(wù)對(duì)象的視角思考問題和謀劃工作，讓居民從不理解、不支持轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)對(duì)接、參與治理。如成都市高新區(qū)通過變“管理”為“治理”的方式，把服務(wù)意識(shí)融入社區(qū)治理，提高了社區(qū)的服務(wù)水平[22]。

（2）堅(jiān)持發(fā)展與治理并重，將精細(xì)化治理作為實(shí)施城市社區(qū)發(fā)展治理新機(jī)制的著力點(diǎn)，探索多元的治理方式和治理手段，推進(jìn)城市社區(qū)治理機(jī)制現(xiàn)代化。一方面，成都市作為特大城市，社區(qū)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，包括城市老舊小區(qū)、安置小區(qū)和現(xiàn)代化水平較高的小區(qū)，每種類型的小區(qū)面臨的治理問題不同，成都市以精細(xì)化治理解決社區(qū)的異質(zhì)化問題，鼓勵(lì)各社區(qū)依據(jù)自身特色開展社區(qū)建設(shè)工作。另一方面，成都市在城市社區(qū)治理的實(shí)踐中，深究問題的本質(zhì)，具有長遠(yuǎn)清晰的治理目標(biāo)，不僅通過外部因素解決當(dāng)前社區(qū)面臨的問題，還從社區(qū)內(nèi)部著手激發(fā)城市社區(qū)的內(nèi)部創(chuàng)造力，從根本上解決治理問題，提升了治理高度。

（3）依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，探索智慧社區(qū)建設(shè)，確保治理方式與時(shí)俱進(jìn)，提升了城市社區(qū)治理智能化水平。一方面，成都市不斷完善城市社區(qū)治理機(jī)制，探索智慧社區(qū)的建設(shè)，將服務(wù)成都市智慧社區(qū)建設(shè)的“天府市民云”APP 下沉到社區(qū)，建立網(wǎng)上服務(wù)窗口，極大便利了社區(qū)居民。另一方面，成都市以社區(qū)為單位，搭建社區(qū)協(xié)商共治智慧平臺(tái)，開展社區(qū)信息化建設(shè)。如成都市新鴻社區(qū)建立“新鴻e 家”智慧平臺(tái)，逐步探索多元調(diào)解、訴源治理、法律服務(wù)等平臺(tái)治理功能，推進(jìn)了社區(qū)治理智能化進(jìn)程[23]。

3.4 以“三治融合”提高居民參與水平

健全自治、法治、德治相結(jié)合的社會(huì)治理模式，是黨的十九大作出的重大部署。成都市在基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的實(shí)踐中以自治為基礎(chǔ)、法治為保障、德治為支撐，探索構(gòu)建“三治融合”的城市社區(qū)治理體系?！叭稳诤稀敝卫眢w系對(duì)于破解居民參與困境主要有三個(gè)方面的作用。

（1）通過下沉治理權(quán)力，提高居民在社區(qū)事務(wù)中的管理軟權(quán)力，提升了居民的參與意愿，有助于居民形成社區(qū)共同體意識(shí)。成都市推動(dòng)城市社區(qū)自治組織全覆蓋，通過業(yè)主在多元治理主體交流平臺(tái)投票的方式，促進(jìn)居民參與社區(qū)治理，激發(fā)了居民在社區(qū)治理中的主人翁意識(shí)，調(diào)動(dòng)了居民的積極性。如成都市武侯區(qū)推行的“234 院落居民自治”社區(qū)工作準(zhǔn)則，搭建“社區(qū)+院落”的兩級(jí)居民自治平臺(tái)，創(chuàng)新實(shí)踐“組織細(xì)胞化”“管理民主化”“服務(wù)自主化”的“三化”院落居民自治模式，落實(shí)“有人辦事、有錢辦事、有能力辦事和有地方辦事”的“四有”居民自治保障舉措，完善居民參與機(jī)制，提升了居民參與水平，夯實(shí)了基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的群眾基礎(chǔ)[24]。

（2）通過完善社區(qū)法治機(jī)制，增強(qiáng)居民的法治意識(shí)，讓居民學(xué)會(huì)遵法、守法、用法，進(jìn)而提高居民參與社區(qū)治理的能力。良好的法治水平是基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的基礎(chǔ)。成都市通過培育居民依法治理的意識(shí)，加強(qiáng)法律知識(shí)教育，建立系統(tǒng)的法律服務(wù)平臺(tái)，提高了居民依法治理的能力。如成都市武侯區(qū)以法治教育為突破口，建立社區(qū)法治教育基地，通過“公共法律+公共教育”整合全區(qū)公共法律服務(wù)以及公共教育資源，探索更為規(guī)范化、系統(tǒng)化、常態(tài)化的社區(qū)法治教育模式，不僅提升了居民的法治能力，也增加了居民之間的交流互動(dòng)[25]。

（3）以德治為支撐，通過引導(dǎo)居民崇德向善，實(shí)現(xiàn)德治的“軟約束”，促進(jìn)居民自我管理、自我教育，完善了居民參與社區(qū)治理的方式。成都市共塑社區(qū)特色文化，強(qiáng)化居民對(duì)社區(qū)的歸屬感，夯實(shí)了社區(qū)治理的道德根基。如成都市龍泉驛社區(qū)借力社區(qū)文化隊(duì)，引導(dǎo)社會(huì)企業(yè)參與小區(qū)的公益項(xiàng)目，深入開展小區(qū)樓棟“微”治理，打造“德、法、孝、禮”文化廣場(chǎng)，將優(yōu)秀傳統(tǒng)文化融入居民生活，建立社區(qū)德治公約，增強(qiáng)了社區(qū)居民對(duì)德治的認(rèn)同[26]。

4 工作經(jīng)驗(yàn)：成都市基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的啟示

成都市“一核多元、賦能基層”的社區(qū)發(fā)展治理模式適應(yīng)了成都市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需要，有效破解了基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的困境，是社會(huì)治理政策制度在基層的有效探索。成都市在社區(qū)治理實(shí)踐中探索形成的黨建引領(lǐng)經(jīng)驗(yàn)，為其他城市的社區(qū)治理提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

4.1 確立以人民為中心的黨建引領(lǐng)目標(biāo)，提升社區(qū)服務(wù)水平

群眾路線是基層黨建工作的基本路線，基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理應(yīng)該以人民為中心，把人民的獲得感、幸福感、安全感放在首位。一是要下移治理重心。城市社區(qū)治理應(yīng)該將服務(wù)和資源下沉，增強(qiáng)城市社區(qū)居民的向心力，調(diào)動(dòng)他們的積極性，為開展城市社區(qū)的治理工作夯實(shí)群眾基礎(chǔ)。因此，基層黨建工作應(yīng)該滲入社區(qū)工作站、業(yè)主委員會(huì)、居民監(jiān)督委員會(huì)等基層組織，引領(lǐng)基層組織更好地為人民服務(wù)。二是要提升治理主體的服務(wù)水平。居民委員會(huì)是基層黨建工作由領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)向服務(wù)的落腳點(diǎn)，基層黨組織要建立與基層黨建意旨相符的服務(wù)指標(biāo)體系，廣泛采納民意，改進(jìn)社區(qū)服務(wù)體系，提升居民委員會(huì)的服務(wù)水平。社區(qū)居民作為監(jiān)督者，要確保服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制的有效實(shí)施。三是要符合頂層設(shè)計(jì)。城市社區(qū)治理工作在圍繞基層黨建這個(gè)“軸心”開展的同時(shí)，要重視與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組織的溝通和學(xué)習(xí)，確保城市社區(qū)治理工作與國家要求的社會(huì)治理工作相符合，增強(qiáng)市、區(qū)、街道、社區(qū)四個(gè)層面的互動(dòng)聯(lián)系，完善各級(jí)黨委的溝通管理機(jī)制。

4.2 建立黨建引領(lǐng)的互動(dòng)工作平臺(tái)，提升治理效能

基層黨組織是聯(lián)系多元治理主體的樞紐。為了整合多元主體的治理能力，要建立以基層黨組織為核心的互動(dòng)工作平臺(tái)。這有助于簡(jiǎn)化管理流程，提高效率，為社區(qū)居民提供高效便捷的服務(wù)?；鶎狱h組織在建立工作平臺(tái)時(shí)要充分考慮到社區(qū)居民的需求，以居民的需求為導(dǎo)向，不斷提升居民對(duì)互動(dòng)工作平臺(tái)的滿意度。一是要建立社區(qū)“兩委”工作平臺(tái)。社區(qū)“兩委”是社區(qū)的重要治理主體，二者的工作存在重疊和交叉，社區(qū)“兩委”應(yīng)該加強(qiáng)工作經(jīng)驗(yàn)交流，提升工作效率。二是要建立社區(qū)“兩委”和社會(huì)組織的橫向互動(dòng)平臺(tái)。橫向互動(dòng)平臺(tái)通過明確社區(qū)治理主體各自權(quán)責(zé)，細(xì)化分工，調(diào)動(dòng)治理主體的積極性，提高治理效率，有助于基層黨建集中引領(lǐng)、統(tǒng)一監(jiān)督，進(jìn)而提升基層黨組織的組織力。三是要建立多元治理主體與社區(qū)居民互動(dòng)的縱向工作平臺(tái)?？v向工作平臺(tái)是居民與治理主體溝通互動(dòng)的重要紐帶，通過縱向治理平臺(tái)，治理主體能有效了解居民的服務(wù)需求，為居民提供精準(zhǔn)的服務(wù)。此外，在建立互動(dòng)工作平臺(tái)的同時(shí)，還應(yīng)該圍繞居民的滿意程度、社區(qū)治理能力和黨建引領(lǐng)能力三個(gè)維度，完善工作平臺(tái)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不斷探索高質(zhì)量的平臺(tái)管理模式。

4.3 發(fā)揮基層黨組織的組織優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化黨建引領(lǐng)的領(lǐng)域

在基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理的實(shí)踐中，發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)就是要增強(qiáng)基層黨組織在社區(qū)中的組織能力。這要求加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，深刻把握基層黨建在社區(qū)重點(diǎn)治理領(lǐng)域的核心地位和作用，實(shí)現(xiàn)黨建的全方位引領(lǐng)。一是要加強(qiáng)黨建的政治引領(lǐng)。落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想在社區(qū)的學(xué)習(xí)，提升基層黨員干部的政治素養(yǎng)，確保社區(qū)治理的目標(biāo)與國家治理方向高度統(tǒng)一。引導(dǎo)多元治理主體在堅(jiān)定的政治立場(chǎng)下開展工作，確保治理工作符合黨的方針政策。二是要加強(qiáng)黨建的文化引領(lǐng)。以加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育為基礎(chǔ)，引導(dǎo)居民形成良好的參與意識(shí)，培育居民自我管理、自我教育的能力，增強(qiáng)他們的綜合素質(zhì)和參與能力，進(jìn)而提高社區(qū)的精神文明建設(shè)水平。三是要強(qiáng)化黨建的社區(qū)秩序引領(lǐng)?；鶎狱h組織要協(xié)調(diào)處理好社區(qū)各項(xiàng)復(fù)雜事務(wù)，協(xié)調(diào)不同利益主體的需求關(guān)系，維護(hù)社區(qū)居民的利益訴求及其權(quán)益?；鶎狱h組織還應(yīng)重視法治建設(shè)，成立法治宣傳小組，提高居民的法治意識(shí)。此外，對(duì)于社區(qū)內(nèi)發(fā)生的突發(fā)公共事件，基層黨組織也要建立有效的應(yīng)對(duì)機(jī)制，確保危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠及時(shí)有序處理。

4.4 堅(jiān)持發(fā)展與治理并重，確保黨建引領(lǐng)的科學(xué)性

堅(jiān)持發(fā)展與治理并重是基層黨建工作科學(xué)性的體現(xiàn)。能夠激發(fā)黨群的創(chuàng)造性和積極性，是基層黨建工作從傳統(tǒng)管理模式向科學(xué)引領(lǐng)模式轉(zhuǎn)變的著力點(diǎn)，也是更好地滿足居民美好生活需要的實(shí)現(xiàn)路徑。一是基層黨組織應(yīng)該把握基本的社會(huì)發(fā)展規(guī)律。當(dāng)前，社會(huì)結(jié)構(gòu)多元，社會(huì)更新加速，只有與時(shí)俱進(jìn)，用發(fā)展的眼光看待治理工作，社區(qū)治理才具有時(shí)代性，才能實(shí)現(xiàn)治理能力與治理水平現(xiàn)代化。二是做好黨內(nèi)思想建設(shè)，提高基層黨建工作的培養(yǎng)能力，動(dòng)員黨員的積極性。實(shí)施社區(qū)發(fā)展治理，既要擴(kuò)大基層黨組織的覆蓋面，也要引入第三方優(yōu)質(zhì)社會(huì)資源，為社區(qū)治理注入新鮮力量。三是加強(qiáng)城市社區(qū)智能化建設(shè)。智能化的社區(qū)是治理能力和治理水平現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，應(yīng)該在基層黨建的引領(lǐng)下，依托科學(xué)技術(shù)，借鑒有效經(jīng)驗(yàn)，探索智能化建設(shè)新路徑，促進(jìn)城市社區(qū)智能化發(fā)展。

4.5 完善社區(qū)治理制度，確保黨建引領(lǐng)長效化

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要把我國的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能?？茖W(xué)、系統(tǒng)的城市社區(qū)治理制度不僅是城市社區(qū)治理水平的基礎(chǔ)與保障，也是提升基層黨建引領(lǐng)能力的關(guān)鍵。因此，要完善相關(guān)的治理制度和黨建引領(lǐng)機(jī)制，為基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理實(shí)踐提供基本的框架、原則和路徑，將社區(qū)治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社區(qū)的治理效能，確?；鶎狱h建引領(lǐng)長效化。一是要提供足夠的治理資源。充足的人、財(cái)、物資源是基層黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的重要保障，基層黨組織應(yīng)該優(yōu)先完善治理資源方面的制度，為黨建引領(lǐng)提供充分的資源支持，確保黨建引領(lǐng)工作長期穩(wěn)定開展。二是要強(qiáng)化政治支撐，落實(shí)基層從嚴(yán)治黨?；鶎狱h組織要完善黨員隊(duì)伍建設(shè)，提升黨員教育質(zhì)量，建立科學(xué)的黨員管理制度。三是要建立科學(xué)、規(guī)范的社區(qū)治理機(jī)制。城市社區(qū)治理水平是治理機(jī)制的體現(xiàn)，完善、科學(xué)的社區(qū)治理機(jī)制是城市社區(qū)治理水平和治理能力現(xiàn)代化的制度保障，要以制度建設(shè)促進(jìn)治理水平的提升。

5 結(jié)語

基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理是符合中國國情的特色基層治理模式，是提升基層社會(huì)治理能力和完善治理體系的重要路徑。一方面，基層黨建與城市社區(qū)治理在目標(biāo)、內(nèi)容、主體等方面有交叉之處，為黨建引領(lǐng)提供了切入點(diǎn)；另一方面，基層黨建工作與治理工作相悖，在引領(lǐng)實(shí)踐中面臨一些困境。成都市的“一核多元、賦能基層”的基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)表明，基層黨建引領(lǐng)城市社區(qū)治理要突出黨組織的制度優(yōu)勢(shì)，將基層黨建經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用于城市社區(qū)治理實(shí)踐，不僅可以提升基層黨建的引領(lǐng)能力和城市社區(qū)的治理水平，而且能夠促進(jìn)基層治理能力與治理水平現(xiàn)代化。