林藝聰

(浙江警察學院 國際學院，浙江 杭州 310053)

國際高考移民是近十余年來我國高等教育和國際移民領域滋生的一種新現象。2021年1月1日，《教育部關于規(guī)范我高等學校接受國際學生有關工作的通知》(教外函〔2020〕12號，以下簡稱《通知》)[1]開始施行，對國際學生進入我國高等院校本?？齐A段學習的申請資格進行調整，核心是通過規(guī)定取得外國國籍資格時間和明確在外國實際居留時限，進一步規(guī)范接受國際學生工作。這一文件，被認為是繼2009年《教育部關于規(guī)范我高等學校接受外國留學生有關工作的通知》(同時廢止)對中國公民移民外國后作為國際學生進入我國高等學校本?？齐A段學習的資格作出明確要求之后，針對新形勢下國際高考移民出臺的又一重大治理舉措。目前，對國際高考移民治理的關注以新聞媒體和教育界人士為主，交叉學科的研究尚未充分展開，尤其缺乏教育學、法學、移民學等跨學科的探討。本研究試在分析國際高考移民內涵、基本特征和內在動因的基礎上，圍繞治理措施中“國籍審查”的正當性、可行性和操作性展開論述，以期對協(xié)同開展國際高考移民治理，促進高等教育公平，優(yōu)化來華留學教育，推進國家治理體系和治理能力現代化有所助益。

一、規(guī)避性：國際高考移民的基本動因

(一)國際高考移民的內涵界定

國際高考移民，又稱跨國高考移民，系指中國大陸(內地)居民通過各種途徑獲得外國國籍，以國際學生身份參加國內高校的入學考核，從而避開國內高考選拔競爭，進入我國國內名牌大學讀書的現象。此處“國際學生”系指根據《中華人民共和國國籍法》規(guī)定不具有中國國籍且在中國學校接受教育的外國學生。通俗的理解是，本在中國大陸(內地)長大、讀書的中國學生，利用高校招生政策漏洞搖身變?yōu)椤皣H學生”，享受各種入學優(yōu)惠政策上中國的名牌大學。在學界，大多數學者將其稱為“國際高考移民”，有的則稱之為“跨國高考移民”。官方文件一般不直接稱其為國際高考移民，相關治理措施的目標指向，多是媒體和學者的解讀延拓(1)相關文獻可參見王韜：《法律視角下的“國際高考移民”治理對策》，復旦大學，2010年；夏泉，于保山：《“國際高考移民”現象透視》，《國家教育行政學院學報》2011年第10期；全林，熊丙奇：《“國際高考移民”的危害與對策》，《社會觀察》2007年第6期；金一超：《從接受外國留學生新政策看“跨國高考移”的治理》，《中國高等教育》2010年第10期，等。。廣義的國際高考移民，還包括中國大陸(內地)居民通過各種途徑獲得外國長期居留權，以華僑(定居國外的中國公民)身份參加國內高校的華僑生聯(lián)考，從而進入我國國內名牌大學讀書的現象。本研究聚焦通過變更國籍方式的國際高考移民治理，對通過變更居留權但不改變國籍的國際高考移民現象姑不論涉(2)主要原因是二者在政策依據、法理基礎、錄取方式等各具特性，為達致精準治理故有所取舍。當然，本文的探討對廣義國際高考移民問題的治理亦可鏡鑒。。

(二)國際高考移民的基本特征

概而言之，國際高考移民主要具有三方面特征：一是主體特定性。國際高考移民群體的主體是中國公民中的學齡期大陸(內地)居民，多在國內接受基礎教育。理論上，由于中國大陸(內地)居民、華僑、港澳臺居民和外國人入讀我國大陸名牌高校的途徑各不相同，各類群體均可能通過移民途徑改變入學渠道，選擇對自己最為有利的方式。但是，現實情境是中國大學的入學難度從中國大陸(內地)居民—華僑、港澳臺居民—外國人從內而外呈現難度遞減，所以選擇國際高考移民的主體幾乎均為中國大陸(內地)居民。二是行為跨國性。國際高考移民的表現形式是中國大陸(內地)居民通過各種途徑獲得外國國籍，這種跨越主權國家邊界的移民方式，與高考移民(本文專指流行于國內的跨省高考、異地高考移民，下同)[2]局限于一國疆域之內顯著不同。實踐中，一些學者將中國大陸(內地)居民通過獲取香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣地區(qū)居民身份進入國內名牌大學的現象亦稱之為國際高考移民，這盡管有助于一體研究此類高度相似的社會現象，但在學理上卻難以自洽，治理措施亦難精準。三是形式合法性。早期的國際高考移民由非法移民中介機構提供偽造變造的外國護照，或者通過行賄、購買、欺騙等手段獲取真實的外國護照，企圖弄虛作假蒙混過關。經過多年的持續(xù)治理，現在的國際高考移民則多合法通過“出境一移民一入境一留學”的路徑，憑借合法身份通過國際學生資格審查和入學考試考核，就讀國內名牌高校，成為人們眼中的“天之驕子”。個別學生在隨父母正常跨國移民過程中，其國籍狀況具備了國際高考移民的表征，其以國際學生的身份申請入學更具有形式合法性。

(三)國際高考移民的內在動因

國際高考移民現象與人所熟知、廣受詬病的高考移民既不盡相同，又相互承接，二者共同的主觀目的皆為了規(guī)避國內的高考選拔，在“千軍萬馬過獨木橋”中另辟蹊徑?？梢哉f，高考移民為國際高考移民提供了“理論”依據，國際高考移民則是高考移民的發(fā)展趨勢[3]。

基于發(fā)生學的視角，具有“中國特色”的國際高考移民現象始自何時已不可考，但出現規(guī)避行為的原因可主要歸結為三個方面。第一，教育資源的稀缺性。我國高等教育毛入學率不斷提升，由2015年的40.0%提升至2019年的51.6%，在學總人數達到4 002萬，已建成世界規(guī)模最大的高等教育體系，進入高等教育普及化階段[4]。但是高等教育資源尤其是優(yōu)質高等教育仍然不夠均衡、不夠充分，不能滿足受教育者對高等教育的需求，每年有一半左右高中畢業(yè)生無法進入高等學校學習，“985”“211”“雙一流”大學更是“一位難求”。第二，規(guī)避對象的可乘性。任何制度轉型的過程，都不可避免地存在一定的制度漏洞。在多軌并行的高等學校入學渠道中，國際學生只要通過漢語水平考試，提供高中成績和相關證書，同時持有外國護照即可入學，僅有少數幾所高校以自主命題考試的方式錄取國際學生，所出的考題也都是基礎性的，主要考察漢語能力，對專業(yè)能力幾乎不作要求，存在設計上的制度漏洞和實施中的制度漏洞(如盲目追求國際學生規(guī)模和教育國際化指標)，勢必讓“有心之人”有機可乘。第三，規(guī)避意識的泛在性。在社會心理學家勒龐看來，群體心理累積的開始當然來自于個人經驗，但是當累積到一定程度時，某種觀念就開始與個人經驗無關了。在中國，找漏洞和鉆空子的國民性在很大程度上已經成為集體無意識的一部分代代相傳[5]。可以推斷，國際高考移民現象只是在2004年出現“國際高考移民第一案”以后才進入坊間引起廣泛討論，事實上此前已經或多或少隱性存在。

二、正當性：針對國際高考移民的治理

(一)國際高考移民治理的基本脈絡

伴隨著全球化進程，跨國移民現象在世界范圍內迅速擴散，成為繼商品和資本之后的“全球化第三大浪潮”，全球移民數量已占世界人口的3.5%。展開新世紀的全球圖景，世界已然進入“移民的時代”[6]，各種移民現象層出不窮，對移民自身、移民原居國、移民接納國三方的影響日漸深重。在中國，面對國際高考移民的滋生蔓延，有識之士不斷呼吁政府加強治理，抵御國際高考移民的“暗流”沖擊，警惕國際高考移民成為“軟肋”，蠶食教育公平[7]。2020年“兩會”期間，有政協(xié)委員提交了《關于規(guī)范外國留學生招生政策防范國際高考移民的建議》的提案，系統(tǒng)闡述了國際高考移民的發(fā)展特點和對策建議[8]。立法機關和教育主管部門高度重視社會各界對國際高考移民的關注，不斷采取措施開展系統(tǒng)治理。在法律層面，立法機關先后出臺、修正《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國出境入境管理法》等法律，對維護我國高等教育公平作出原則規(guī)定。在規(guī)章層面，2000年教育部、外交部、公安部出臺《高等學校接受外國留學生管理規(guī)定》(教育部令第9號，已廢止)，并于2017年更新為《學校招收和培養(yǎng)國際學生管理辦法》(教育部令第4號)，對高等學校接受國際學生申請進入我國高等學校本?？齐A段學習作出規(guī)范。在規(guī)范性文件層面，2009年教育部針對性出臺《關于規(guī)范我高等學校接受外國留學生有關工作的通知》(已廢止)，對中國公民移民外國后作為外國留學生進入我國高等學校本?？齐A段學習的資格作出明確要求；2020年為適應新的形勢，修訂出臺《通知》，進一步嚴格國際學生進入我國高等學校本?？齐A段學習的申請資格，并于2021年1月1日起開始施行，社會反響良好，治理成效初顯。

(二)國際高考移民治理的正當基礎

治理是20世紀末興起的新政治概念，被廣泛應用于全球治理、國家治理、地方治理等各個方面。從統(tǒng)治走向治理，是人類政治發(fā)展的必然趨勢[9]。相關部門多年來依法針對國際高考移民的治理，代表的是公權力對這一問題化社會現象的介入和干預，立足點在于對國際高考移民私人性與公共性張力的廣泛共識。國際高考移民主要目的在于規(guī)避現行高考制度，其危害性體現在：一是危害高等教育公平。中華民族自古崇尚“不患寡而患不均”的樸素公平理念，平等權和受教育權是憲法保障的基本權利。國際高考移民牽動的是國人追求教育公平的敏感神經，向普通民眾傳遞的是名牌大學校門向“非富即貴”者敞開的負面信息。同樣面對高等教育機會，為了規(guī)避高考而選擇國際移民的學生家庭，通常需要有殷實的經濟基礎和一定的社會地位，動輒百萬的開支并非所有家庭都能承受。國際高考移民畢業(yè)后在國內找工作，又將以“海歸”的名義再次享受優(yōu)惠政策。因此，國際高考移民雖然與高考移民有所不同，但兩者對高等教育公平所產生的傷害如出一轍，長此以往不免造成社會撕裂。二是危害來華留學教育。關于來華留學教育事業(yè)的重要意義，學者普遍肯認其具有復合多元的功效：有助于開展“公共外交”[10]，傳播中國文化，提升國家軟實力，推動構建人類命運共同體；有助于吸引、培養(yǎng)國際優(yōu)秀人才，儲備管理人員和技術人才，“聚天下英才而用之”；有助于提升高校國際化辦學水平，推動“雙一流”建設；有助于深化國際理解教育，提升國內學生的跨文化和全球競爭力，探索“在地國際化”新路徑。如果任由國際高考移民泛濫，最終只會將諸多資質平平的中國學生“換個馬甲”變成外國留學生加以引進，而真正的外國潛在人才、文化交流使者、優(yōu)質人脈資源來華留學的渠道必將因此堵塞，教育對外開放的宏偉藍圖因之無所附麗。三是危害國家認同。習近平總書記指出，“中國形成了統(tǒng)一的多民族、擁有十三億多人口而又精神上文化上高度團結統(tǒng)一的國家，這在世界上是獨一無二的”[11]。盡管在全球化浪潮和跨國主義的影響下，中國傳統(tǒng)的國家觀正面臨著多元文化、多種身份的巨大挑戰(zhàn)，但經過香港修例風波和全球抗擊新冠肺炎疫情的洗禮，“只有穩(wěn)定的國民身份認同才最有助于國家的安寧、政體的安全和政府的有效治理”正在成為人們的共識[12]。“國籍”作為典型的政治符號之一，理應和國歌、國旗、國徽等各種屬于國家的專門標志一起用來構建、鞏固和彰顯國家認同。國際高考移民作為一種“國籍尋租”行為，和通過“海外生子”獲取出生地國國籍一樣，稀釋的是國民的歸屬感和認同感，危及的是民族國家的共同基礎。職是之故，國家介入國際高考移民治理，其目的在于克服市場、社會和公民自身的局限，追求的是公共利益的合理邊際，符合治理正當性的一般原理。

(三)國際高考移民治理的權力邊界

現代大學治理中，國家干預和大學自治是一對基本矛盾。改革開放40多年來，作為大學自治理念在中國語境下的演繹，落實和擴大高校辦學自主權，一直是我國高等教育改革的中心議題之一。盡管國際高考移民的問題化一再讓公眾對高校的自主招生權產生質疑[13]，但由教育主管部門直接規(guī)定國際學生申請資格的治理方式，不免觸及敏感，生發(fā)“越權”之憂。世界各國普遍保障大學自治權利，除在憲法上作出明文規(guī)定或者通過憲法解釋予以保障外，還通過法律、法規(guī)等規(guī)章制度保障其具體貫徹落實，并在司法審查時遵循謙抑原則。但這并不意味著國家一概不得干預大學內部事務。高校自身雖然精于學術有關的事務，但是其也很可能過于重視自身的利益，將校規(guī)的立足點局限于高校自身，而忽略師生基本權利的保護，或整個國家的利益。“高等教育越卷入社會的事務中就越有必要用政治觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭意義太重大、不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定”[14]。因此，在某些方面某些時候，國家干預大學自治是有其合理和合法性的，適度的干預仍為憲法所允許，立法機關可以用法律形式建構大學的基本框架，教育行政主管部門則可以實施相應管理行為。法律保留原則的“重要事項保留說”，將大學事務區(qū)分為4個層面：一是“特別重大的事項”，系指為了保證整個國家高等教育的一體性而確定的教育方式、學業(yè)標準等，應在最高國家權力機關保留范圍內；二是“特別重要的事項”，系指其它對于公共利益或者對于個人利益產生重大影響的事項，應當由法律保留；三是“次重要的事項”，系指修業(yè)年限、招生條件、考試規(guī)則、處分規(guī)則等，可作部分保留，即由國家確定最基本的原則和標準，學校在此范圍內，確定自己的標準；四是其它事項如機構設置、人員任用、學科、專業(yè)的設置、教學活動的安排、科研內容等，具有很強專業(yè)特點，應屬于學校自主權限范圍內的事項，可以交由學校確定[15]。在我國，《中華人民共和國教育法》第十七條規(guī)定，“學制體系內的學校和其他教育機構的設置、教育形式、修業(yè)年限、招生對象、培養(yǎng)目標等，由國務院或者由國務院授權教育行政部門規(guī)定”；《中華人民共和國高等教育法》第三十二條規(guī)定，“高等學校根據社會需求、辦學條件和國家核定的辦學規(guī)模，制定招生方案，自主調節(jié)系科招生比例”。兩者均是將招生條件作為“次重要的事項”，由國家立法機關確定最基本的原則和標準，并由國務院和教育主管部門規(guī)定基本的標準，學校則在此范圍內確定自己的標準，這就為教育主管部門開展國際高考移民治理劃定了合理邊界，提供了規(guī)范依據。如《通知》第三條第二款規(guī)定，高等學?？稍诒就ㄖ幕A上，制定本校的規(guī)定，對國際學生申請入學的身份資格作出進一步要求，即充分體現了教育主管部門和高等學校既各司其職又協(xié)同治理的理念。當然，如果能夠提升規(guī)范依據的法律位階則更為允當[16]。下一步可以考慮從規(guī)范性文件提升為部門規(guī)章，并由教育部、公安部、外交部聯(lián)合頒布。

三、可行性：基于國籍審查的治理路徑

國際高考移民現象產生的原因十分復雜，是經濟、社會、意識形態(tài)、國際關系等各類矛盾在高等教育領域中的集中反映。有學者指出，國際高考移民治理，最終不能單純依靠行政程序上的“封堵”對策，應當綜合治理、長短結合，營造更加公平的高等教育環(huán)境[17]。

(一)長遠之策：改革來華留學教育

一段時間以來，來華留學教育在網絡空間頗受微詞。來華留學“門檻”低、學校管理不到位、存在“超國民待遇”等話題熱度不減，改革來華留學教育的呼聲不斷，如要求盡快完成學業(yè)考試體系、標準、內容及操作模式的界定，加強中國政府獎學金、各地方各高校獎學金的監(jiān)督評價報告等。于此，對來華留學教育在國際高考移民治理中的作用，尚需澄清兩種認識。

第一，改革而不是取消。在我國，發(fā)展來華留學教育是一項具有重要現實意義和深遠戰(zhàn)略意義的工作，通過開展來華留學教育，不僅可以為有關國家培養(yǎng)有用的專業(yè)人才，促進和加強我國與世界各國人民之間的理解和友好交流，同時也有利于提高高校的國際交流水平，加強與世界高水平大學的國際交流與合作，促進學校在教學觀念和培養(yǎng)模式上與國際接軌，提高學校的國際競爭力，促進本國學生的跨文化和全球競爭力，從而擴大我國教育的國際影響，促進我國教育事業(yè)的改革和發(fā)展。來華留學教育對于我國深化對外開放、促進創(chuàng)新發(fā)展、服務外交大局、落實人才戰(zhàn)略的重要意義日漸凸顯。同時，發(fā)展留學事業(yè)是當今世界通行的國際慣例，發(fā)達國家普遍將其作為培養(yǎng)本國友好人士、擴大政治文化影響和追求經濟利益實現的重要渠道。因此，盡管對來華留學教育存在種種熱議，但取消來華留學教育的非理性聲音卻是微乎其微。堅定不移加強和改進來華留學教育，做強“留學中國”品牌，這是國際高考移民治理的基本前提。

第二，趨同而不是等同。堅持推進中外學生教育服務管理“趨同化”，是教育主管部門的一貫主張。如在畢業(yè)要求上，“來華留學生在學科專業(yè)上的培養(yǎng)目標和畢業(yè)要求與所在學校和專業(yè)的中國學生一致，符合相應教育層次、專業(yè)的教育教學標準或相關規(guī)范”[18]。在違法行為處理上，由于來華留學生的“非公民身份”和文化差異、語言障礙，一些地方執(zhí)法部門缺乏涉外案件處理經驗，沒有做到“相同情況相同處理，不同情況不同對待”，違背法律面前人人平等原則，公眾反應強烈。然而，在受教育權上，來華留學生并不享有與中國學生完全平等的法律地位。憲法理論的“權利性質說”認為，只要在權利性質上有適用可能的人權規(guī)定也都適用于外國人。憲法所維護的基本人權，就權利的性質而言，不僅以本國國民為對象，對在本國居住的外國人也應同等對待[19]。哈貝馬斯明確指出，外國人和本國人擁有同等地位去履行義務、獲得服務和受到權利保護；即使從經濟方面看，除了少數例外，也存在著同等的待遇[20]。對于這種少數例外，林來梵教授曾有過妥切而中肯的闡發(fā)，他指出：“(外國人)不完全享有勞動權、受教育權利等社會經濟權利。此外，按照國際上的傳統(tǒng)慣例，外國人也不完全享有政治權利”[21]。因此，改革來華留學教育要堅持“兼顧合理差別”的趨同化原則，完全等同既非可欲也非可能，這是國際高考移民治理的目標趨向。

(二)當下之舉：引入國籍審查要件

國際高考移民治理，既需要著眼長遠改革來華留學教育，又需要立足當下采取能夠立竿見影的舉措。2021年1月1日開始施行的《通知》，對國際學生進入我國高等學校學習的申請資格進行規(guī)范，聚焦國際高考移民群體的國籍取得情況和在外居留時限審查，核心是引入國籍審查要件。此一治理措施具有如下特性：

第一，合理性。所謂國籍，是指一個人屬于某一個國家國民或公民的法律資格，表明一個人同某一特定國家的固定法律關系[22]。國籍決定一個人是否具有本國國籍，并進而影響其享受的權利和履行的義務。根據當代國際法學界的通說，“外國人的入境從原則上講，這是一個國內管轄的事項，因此，一國可以選擇不準外國人入境，或者對其入境施加首先條件……正如可能期望的那樣，將外國人驅逐出境也屬于國家的自由決定權”[23]?！锻ㄖ穼H學生取得外國國籍的年限作為是否具備入學資格的分類標準，符合國家主權理論且不違反平等原則，具有合理性。

第二，針對性。經過一段時間的持續(xù)治理，國際高考移民規(guī)避高考的目的雖未改變，但手段已經轉向合法移民，除了在義務教育階段實施移民，近幾年又出現了部分學生父母雙方或一方為中國公民、本人出生即具有外國國籍，在中國境內接受基礎教育，以國際學生身份申請進入高等學校本?？齐A段學習的情況，受到社會關注。針對新問題，《通知》對父母雙方或一方為中國公民、本人出生即具有外國國籍的學生以國際學生身份進入高等學校本專科階段學習的，除符合學校的其他報名資格外，申請者還須滿足最近4年之內有在外國實際居住2年以上的記錄。同時，《通知》保持政策延續(xù)性，規(guī)定對移民并獲得外國國籍后申請作為國際學生進入我國高等學校本?？齐A段學習的，除符合學校的其他報名資格外，仍須持有有效的外國護照或國籍證明文件4年(含)以上，且最近4年之內有在外國實際居住2年以上的記錄。大陸(內地)、香港、澳門和臺灣居民在移民并獲得外國國籍后申請作為國際學生申請入學的，同等對待。

第三，比例性。有論者主張，應繼續(xù)升級國際學生的認證條件，進一步提高對國際學生取得外國國籍的時間和在國外生活時間的要求，以此作為強化國際高考移民治理的措施之一。但值得探究的是，這一時間要件的“度”在何處？進而言之，其極端臨界狀態(tài)，可能減損來華留學渠道直至關閉教育對外開放的大門。必須承認，《通知》規(guī)定的持有有效的外國護照或國籍證明文件4年(含)以上，且最近4年(截至入學年度的4月30日前)之內有在外國實際居住2年以上的記錄(一年中實際在外國居住滿9個月可按一年計算)已經比較嚴格。于此規(guī)定之下，意圖成為國際高考移民者，則需放棄義務教育階段的權利移民出國(至少初三階段就要出國，前往國有“移民監(jiān)”要求的還需更早)定居，進而加入外國國籍并放棄中國國籍，且在外國實際居住時間2年以上，這種移民成本、學費成本、陪讀成本等等已經十分巨大，足以遏制絕大多數國際高考移民。更何況，現實中還確實存在一些移民群體，其當初目的并非為了規(guī)避高考，過于嚴苛的取得外國國籍時間的要件將置其于“兩不靠”的尷尬境地，負面效應有待審慎評估。因此，《通知》引入的國籍審查要件作為“門檻”合乎比例原則，需要“加碼”的可留予相關高校裁量。

四、操作性：國籍審查方法的漸進完善

教育部《通知》第三條規(guī)定，“高等學校應當嚴格依法審查國際學生申請入學的國籍身份和報考資格，對于國籍身份存疑的，應主動向當地設區(qū)市以上公安機關出入境管理部門核查確認申請人的國籍身份情況。”教育部國際合作與交流司負責人在答記者問時進一步指出，如果高校在招收國際學生時不明確學生國籍，或學生本人不明晰自身國籍，高?；驅W生本人可根據《中華人民共和國國籍法》進行判斷，或向當地設區(qū)市以上公安機關出入境管理部門核查確認國籍身份情況。上述通知提供的國籍審查方法規(guī)定貌似周延，但執(zhí)行中依然存在不少新老問題，需要加強主體、規(guī)范和技術等方面的配套。

(一)明確國籍主管部門

當前業(yè)內和學界對國籍事務的主管部門是一家還是兩家抱有爭議。不少學者認為在現行法律框架下，國籍事務由公安部、外交部兩家共同主管，理由是《國籍法》第十五條規(guī)定“受理國籍申請的機關，在國內為當地市、縣公安局，在國外為中國外交代表機關和領事機關”，第十六條規(guī)定“加入、退出和恢復中國國籍的申請，由中華人民共和國公安部審批”，均未明確規(guī)定何者為國籍事務主管部門。竊以為，除了《國籍法》的上述規(guī)定，1995年頒布的《中華人民共和國警察法》第六條明確規(guī)定：公安機關的人民警察按照職責分工，依法履行…國籍管理…事務。2018年3月17日，十三屆全國人大一次會議表決通過《關于國務院機構改革方案的決定》[24]規(guī)定，國家移民管理局由公安部主管，主要職責是…國籍管理…等。而本次黨和國家機構改革的指導思想是“一件事情原則上由一個部門負責，一件事情原則上由一個部門統(tǒng)籌”。因此，不管從實定法還是法理上看，公安部盡管不是唯一負責國籍事務的部門，但卻是負責國籍事務統(tǒng)籌的唯一部門。明確了國籍事務的主管部門，有助于強化國籍事務的決策議事協(xié)調功能，推動國籍法的執(zhí)行更加適應國際高考移民治理提出的新要求，避免高校和公安機關出入境管理部門、駐外使領館等誤判誤認。

(二)統(tǒng)一國籍審查標準

任何法律的規(guī)定都無法事無巨細、一覽無遺，需要與下位的規(guī)范文件形成法制體系，但《國籍法》自1980年頒布以來至今未制訂相關實施細則，國內國外、不同部門、不同執(zhí)法者之間存在不同審查標準。如對《國籍法》第九條自動喪失國籍條款的理解，在實踐中大相徑庭，沒有配套文件解釋“定居”究竟是一種身份，還是一種事實？ 未成年人由父母代為申請辦理外國國籍是否屬于“自愿”？造成國籍審查結果不一[25]。由于“定居”解釋的缺失，國際高考移民群體中常見的父母雙方或一方為中國公民、本人出生在國外即具有外國國籍(《國籍法》第五條)的審查也經常出現爭議。最高人民檢察院《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(2019年)、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(2020年)規(guī)定，對外國人國籍的確認，以其入境時有效證件上所表明的國籍為準。實踐中經常遇到“機械執(zhí)法”。事實上，上述規(guī)定源自司法解釋，效力低于國籍法，且已經明確規(guī)定國籍不明的由公安機關或者外事部門協(xié)助查明。因此，如當事人同時持有外國和中國證件，或者當事人無任何國籍身份證明，應當優(yōu)先適用《國籍法》有關規(guī)定，由公安機關出入境管理部門進行國籍認定。根據國籍法理論，當事人同時具有的兩個以上的國籍中有一個是內國國籍，無論當事人的國籍是同時取得還是異時取得，國際上通常的做法是主張以內國國籍優(yōu)先，以內國法為該當事人的本國法[26]。如認定具有中國國籍，只要不是持用簽訂雙邊協(xié)定國家的護照和中國簽證入境的，一律按照中國公民對待。如認定屬非中國公民，且當事人持有兩本或者多本不同國家的護照，方以本次入境時持用的有效證件為準認定其國籍。建議盡快統(tǒng)一國籍審查標準，彌補《國籍法》只有18個條文的不足。

(三)完善國籍信息系統(tǒng)

國籍是所有法律主體的最基礎信息，直接決定持有人在法律上的權利、義務和責任。統(tǒng)一、聯(lián)動和大數據支撐的國籍管理信息系統(tǒng)是實現國家治理體系和治理能力現代化的必由路徑。德國2019年8月15日修訂的《國籍法》中就對個人數據的收集、存儲、變更、使用、移交，國籍法相關裁決的信息登記及相關數據使用，歸化入籍數據的統(tǒng)計調查等都做了具體規(guī)定。在我國，《出境入境管理法》第五條規(guī)定，國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺，實現有關管理部門信息共享?！吨腥A人民共和國外國人入境出境管理條例》第三條規(guī)定，公安部應當會同國務院有關部門建立外國人入境出境服務和管理信息平臺，實現有關信息的共享。在這次抗擊新冠疫情工作中，以“健康碼”為代表的新興數字治理技術對國籍身份管理提出迫切需求，要求主管部門面向社會提供全覆蓋、無死角、高精度的人員身份識別功能。目前，有關國籍數據信息體系的設計尚處于探索階段，其在國家數據發(fā)展戰(zhàn)略中的重要性尚未被充分挖掘。今后，通過構建以國籍數據信息為基礎的個人身份信息體系，貫穿終身并不斷更新與之關聯(lián)的社會模塊信息，形成全生命周期的閉環(huán)管理，可望有效提升國籍管理能力水平，扎實推進國際高考移民治理。放眼未來，在全球移民治理理念的指引下，推動國籍變更信息的國際共享，亦將有助于遏制國際高考移民現象。

國際高考移民作為新世紀一種具有中國特色的國際移民現象，主要生發(fā)于學齡期的中國大陸(內地)居民，其根本目的在于規(guī)避國內高考，寄望通過變更國籍，進而以國際學生身份進入國內知名大學學習。鑒于國際高考移民可能同時對高等教育公平、來華留學教育和國家認同造成一定危害，對國際高考移民的治理應當遵循改革來華留學教育、促進高等教育公平的進路，并通過全球治理和國際合作推進“安全、有序和正常移民”。然長遠之計畢竟難收立竿見影之效，當下教育主管部門引入國籍審查要件治理國際高考移民，既存在正當基礎，亦未超越合理限度，且具有可行性，不失為善治之舉，建議進一步加強協(xié)同治理提高治理效能。預計在相當長一段時間內，中國的國際高考移民現象可望得到有效遏制但無法根絕，各方宜合理引導社會預期。