姬飛霞，石 鄭

(1.中國人民大學(xué) 社會與人口學(xué)院，北京 100872；2.北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875)

一、引言

人口老齡化是社會發(fā)展的必然趨勢，也是人類文明進步的體現(xiàn)。根據(jù)《北京市老齡事業(yè)發(fā)展報告（2019）》，截至2019 年底，北京市60 歲及以上戶籍老年人口比例超過26%，絕對規(guī)模達到368 萬人，老年撫養(yǎng)系數(shù)為44.3%。為應(yīng)對人口老齡化帶來的嚴峻挑戰(zhàn)，北京市早在1994 年就提出要把養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施作為新建住宅的配套服務(wù)設(shè)施。隨后二十年的老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃均把“加快和加強養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)”作為重要的發(fā)展任務(wù)。除此之外，北京市還出臺了多部政策文件，指導(dǎo)和規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運營，如《北京市養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)管理辦法》《北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專項規(guī)劃》《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實施方案》等。然而，在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)量快速增加、種類逐步齊備、功能日趨完善的同時，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配置錯位的問題也越來越突出。一方面，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施總量不足，一床難求，另一方面，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空置率高。實際上，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施總量不足與空置率并存的矛盾現(xiàn)象與空間因素緊密相關(guān)[1]。

空間性既是各種社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)的結(jié)果也是手段，是洞察人類社會的重要緯度[2]。在社會科學(xué)的發(fā)展史上，空間分析占有非常重要的地位[3]。近年來，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開放共享、網(wǎng)絡(luò)爬蟲方法的推廣以及以位置服務(wù)（Location Based Service，LBS）和興趣點（Point of Interest，POI）等表征人類社會經(jīng)濟活動的城市大數(shù)據(jù)的快速普及，空間分析獲得強勁的發(fā)展，推動了公共政策和規(guī)劃管理的空間化趨勢[4]。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施作為重要的公共服務(wù)資源，其空間分布受到學(xué)界廣泛的關(guān)注。而北京作為首都，其養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間格局一直備受國內(nèi)外關(guān)注。北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布呈現(xiàn)什么樣的特征，哪些因素影響?zhàn)B老服務(wù)設(shè)施空間配置以及如何優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間配置?本文擬梳理既有研究文獻，嘗試回答上述問題，進而為我國城市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局提供經(jīng)驗支持與理論依據(jù)。

概而論之，北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施分為機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施包括養(yǎng)老院、敬老院和福利院等，該類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施能夠為老年人提供日常生活照料、醫(yī)療護理等多項服務(wù)。居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，又稱社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，常見的日間照料中心、老年活動中心和養(yǎng)老驛站等統(tǒng)屬于居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，該類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施主要依托社區(qū)為居家老年人提供生活照料、健康輔導(dǎo)等多項服務(wù)。總體上，既有研究的分析對象以機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施為主，涉及居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的研究較少，研究內(nèi)容包括養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局的特征事實、影響機制和優(yōu)化路徑三個方面。

二、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局的特征事實

養(yǎng)老服務(wù)資源在向老年人輸送的過程中，其轉(zhuǎn)換效率和服務(wù)效果在很大程度上取決于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施合理的空間布局[5]，既有研究主要從均衡性、公平性和可達性三個方面評價養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局是否合理。

(一)空間均衡視角

陳云松等[6]強調(diào)空間濡染機制是相當(dāng)多社會問題中必不可少的一環(huán)。此處所講的濡染機制也就是地理學(xué)第一定律，即任何事物都相關(guān)，空間鄰近的事物關(guān)聯(lián)更緊密[7]。Anselin[8]指出“相鄰空間單元的經(jīng)濟現(xiàn)象具有地理上或經(jīng)濟上的空間相關(guān)性和依賴性，導(dǎo)致各單元之間的互動存在空間聚集特征，進而形成經(jīng)濟現(xiàn)象的空間趨同”?？臻g均衡視角主要評價養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布是否存在聚集和趨同現(xiàn)象。根據(jù)公共服務(wù)均等化的要求，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施應(yīng)該均勻地分布在整個空間范圍內(nèi)，居住在不同區(qū)域的老年人都能享受平等的養(yǎng)老服務(wù)。若出現(xiàn)空間依賴、聚集和趨同，則表明養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布不均衡。

總體上，北京市機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在空間上呈現(xiàn)一定程度的正向聚集性和分布不均衡性，中心城區(qū)及遠郊區(qū)緊缺而城區(qū)邊緣地區(qū)數(shù)量較多[9]。中心城區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施集中分布在海淀區(qū)西部和西北部，朝陽區(qū)東北部和南部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)。而東城區(qū)和西城區(qū)的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施分布較少[10]。

北京市居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間均衡性受到分析單元的影響，以區(qū)級作為分析單元發(fā)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在空間分布上不均衡，中心城區(qū)較密集，郊區(qū)較稀疏。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道為分析單元發(fā)現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布相對均衡[11]，但具體到首都核心功能區(qū)，不同街道的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間覆蓋度不均衡，轄區(qū)交接處缺口較大[12]。

不同屬性的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局存在差異，公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布相對均衡，民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布不均衡，主要聚集在中心城區(qū)[9]。席晶和程楊[13]將機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的發(fā)展分為四個階段，即萌芽期（1953—1959 年）、停滯期（1960—1977 年）、增長期（1978—1995 年）和繁榮期（1996—2012 年），除停滯期外，其他三個階段養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布呈現(xiàn)不同的特征：萌芽期養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)量少，以公辦為主，在空間呈跳躍式點狀分布；增長期公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在空間呈面狀散開，各區(qū)內(nèi)設(shè)施分布更趨均衡，呈現(xiàn)出按街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局的特點；繁榮期大量新建民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施主要分布在中心城區(qū)及近郊區(qū)，這種緊密型布局強化了中心城區(qū)和郊區(qū)的資源差距。具體到中心城區(qū)，昌平區(qū)和海淀區(qū)西北部是養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的主要聚集區(qū)，大量民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施聚集在此[10]。不同性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布還存在明顯的城鄉(xiāng)差異，民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布較為集中，多分布在城鎮(zhèn)地區(qū)，而公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布較為均衡，城市和農(nóng)村地區(qū)均有覆蓋[14]。

此外，北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在規(guī)模、服務(wù)和價格等方面也存在空間分異。從設(shè)施規(guī)?？?，雖然小型養(yǎng)老設(shè)施遍布全市，但在中心城區(qū)較為聚集，中型養(yǎng)老設(shè)施主要分布在城區(qū)及近郊[9]，城市功能拓展區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施平均規(guī)模最大，約為首都功能核心區(qū)的三倍[15]。從服務(wù)類型看，軟服務(wù)（文體娛樂、心理慰藉和法律援助等）在空間分布上呈現(xiàn)聚集模式，中心城區(qū)服務(wù)能力較強，郊區(qū)服務(wù)能力較弱，硬服務(wù)（上門送餐、短期托養(yǎng)和日間照料等）整體較弱且不存在空間相關(guān)關(guān)系[11]。從設(shè)施價格看，距離中心城區(qū)越便捷的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施價格越高，服務(wù)價格較低的養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量較多且分布較分散，服務(wù)價格較高的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)量較少且聚集在五環(huán)內(nèi)，具體到中心城區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施各價位分布較均衡[9]。

(二)空間公平視角

公共設(shè)施的空間公平是城市規(guī)劃的重要組成部分，是城市地理學(xué)研究的重點，形成了多種定義，具體可以歸納為四類：第一類是基于空間平等的公平；第二類是基于公眾需求、帶有補償性質(zhì)的公平；第三類是基于使用者要求的公平；第四類是基于市場準則的公平[16]。后兩者又稱“偽公平”，通常所說的公共設(shè)施的空間公平主要是第二類，即基于不同公眾需求考慮的設(shè)施布局的合理程度，著眼點在于要減小因階級（或階層）分異所導(dǎo)致的設(shè)施分布不公平狀況[17]。具體到養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間公平，既有研究主要分析了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與老年人口在空間上的匹配性，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布的“不公平性”正是由于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給與老年人需求不匹配導(dǎo)致的[18]。

僅考察養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施數(shù)量，北京市中心城區(qū)優(yōu)于郊區(qū)，但老年人數(shù)量在空間呈現(xiàn)中心聚集[9]，因而從空間公平的角度看，郊區(qū)反而優(yōu)于中心城區(qū)。具體來看，首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)擁有的老年人比例分別為21.0%、45.1%、37.6%和11.9%，對應(yīng)的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)床位數(shù)比例分別為4.8%、37.6%、40.3%和17.3%[15]。具體到中心城區(qū)，存在明顯的設(shè)施空間配置錯位。進入21 世紀后，人口老齡化程度最高的區(qū)域從首都功能核心區(qū)向豐臺區(qū)西北部、石景山區(qū)南部轉(zhuǎn)移，而養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施主要聚集在人口老齡化程度相對較低的海淀區(qū)和朝陽區(qū)[10]。東城區(qū)千名老年人設(shè)施數(shù)和老年人均設(shè)施建筑面積均低于西城區(qū)，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施缺口突出，難以就地承載轄區(qū)內(nèi)老年人養(yǎng)老服務(wù)需求[12]。不同屬性的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間公平性也存在差異，民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施在西北、東南和南部近郊區(qū)處于較高水平，而公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施則在北部和山區(qū)地帶相對豐富[1]。

(三)空間可達視角

可達性是刻畫人類活動以最小付出獲得最多資源的有效指標[19]，具體包括兩個方面：一是空間可達性，即從一個地方到達另一個地方的便捷程度[20]；二是非空間可達性，側(cè)重非地理要素的影響，如經(jīng)濟可達性、信息可達性和社會文化可達性等[4]。其中，空間可達性是既有研究重點[21]。

北京市機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)空間可達性因分析方法和考慮因素的不同而存在差異。首先，只考慮時間和距離，最短路徑分析結(jié)果顯示：中心城區(qū)的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間可達性優(yōu)于郊區(qū)，中心城區(qū)大部分區(qū)域30 分鐘內(nèi)可到達最近的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，而郊區(qū)需要2 個小時?？臻g可達性隨著到主要街道距離的增加而降低，東北和東南地區(qū)的可達性優(yōu)于西北和西南地區(qū)。如果除了時間和距離外，納入老年人均養(yǎng)老資源，則出現(xiàn)相反的模式，郊區(qū)的老年人均床位數(shù)高于中心城區(qū)，西北和西南地區(qū)的資源高于東北和東南地區(qū)。其次，考慮時間、距離和老年人均資源，兩步移動搜索法（Two-Step Floating Catchment Area，2SFCA）分析的結(jié)果顯示，中心城區(qū)的可達性相對較差，但優(yōu)于西北和西郊，西北到西南地區(qū)的空間可達性最差[22]。再次，考慮距離對設(shè)施與老年人空間聯(lián)系的衰減作用，將距離衰減函數(shù)引入2SFCA，發(fā)現(xiàn)從東北往西南方向的斜線可以將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間可達性分為明顯的兩個區(qū)域，西北地區(qū)的可達性明顯優(yōu)于東南地區(qū)，在西北地區(qū)內(nèi)部，遠郊優(yōu)于近郊，在東南地區(qū)內(nèi)部，近郊優(yōu)于遠郊。最后，考慮不同規(guī)模養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施服務(wù)半徑的差別，將可變有效服務(wù)半徑引入2SFCA 后發(fā)現(xiàn)，中心城區(qū)和郊區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間可達性變化迥異，表現(xiàn)為中心城區(qū)的空間可達性有所降低，而郊區(qū)的空間可達性有所提高。規(guī)模較大的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的服務(wù)范圍相對較大，導(dǎo)致其鄰近區(qū)域的可達性降低，因此按照養(yǎng)老設(shè)施規(guī)模設(shè)定有效服務(wù)半徑的評價方法更符合老年人對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的使用行為[23-24]?？傮w上，北京市各街道養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的可達性情況較差，未達到北京市規(guī)劃要求（每千名老人可達床位數(shù)≥40）[25]。

與機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施相比，老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的可達性更敏感，因為使用居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的老年人通常不在設(shè)施中居住，每天往返于家與設(shè)施之間，出行距離的遠近、交通的便利程度和花費時間的長短都會對老年人利用設(shè)施的意愿產(chǎn)生重要影響[26]。然而，有關(guān)北京市居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的研究尚處在起步階段，僅有1 篇論文分析了海淀區(qū)和朝陽區(qū)養(yǎng)老驛站的空間可達性。該研究從步行可達和車行可達兩個方面分析了養(yǎng)老驛站的空間可達性：第一，養(yǎng)老驛站的主要服務(wù)對象是居住在附近的老年人，按照500～1 000 米的出行半徑計算，仍有一半以上居民點在老年人適宜步行距離之外，需要新建大量養(yǎng)老驛站；第二，假定現(xiàn)有養(yǎng)老驛站均提供接送服務(wù)，除了海淀區(qū)少數(shù)區(qū)域，海淀區(qū)和朝陽區(qū)絕大部分區(qū)域均在30 分鐘車行可達范圍之內(nèi)[27]。

三、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局的影響機制

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間位置選擇受到目標客源分布、土地可獲得性以及相關(guān)政策的影響，多種因素共同作用形成了現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布狀況。這些因素可以大致分為市場因素和政策因素兩個方面，即養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局是市場機制和政策機制共同塑造的結(jié)果。

(一)市場機制的影響

市場機制對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布格局的影響來源于需求側(cè)和供給側(cè)兩個方面。

需求側(cè)是指老年人口因素，即養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的目標客源。老年人口因素很大程度上決定了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃部署，但并非唯一因素。從市場角度講，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間分布取決于空間區(qū)域內(nèi)老年人口的規(guī)模與強度（密度），既有研究也證實了這一點。盡管人口老齡化程度是影響?zhàn)B老服務(wù)資源供給的重要因素，但既有研究發(fā)現(xiàn)人口老齡化對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局的影響并不顯著或者是負向作用[1，10]，這說明并非人口老齡化水平越高的地方養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施越豐富。

人口因素對不同屬性的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的影響機制存在差異。公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與區(qū)域人口密度設(shè)施呈倒“U”的關(guān)系，表明其隨著人口密度而變化，但也會隨著行政區(qū)劃密集性而靈活調(diào)整。民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與區(qū)域內(nèi)人口密度正相關(guān)，表明其更可能布局在人口密度高的地方。就老年人口密度而言，只有民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與其存在顯著關(guān)系，公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施對該指標不敏感[1]。

供給側(cè)的影響來源于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)成本，主要指土地的價格及可獲得性。研究發(fā)現(xiàn)首都功能核心區(qū)因建設(shè)用地不足，導(dǎo)致現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)模相對較小。土地成本的影響在不同性質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間布局方面尤為明顯。民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施大多利潤微薄，難以在地價昂貴的中心城區(qū)通過市場渠道獲得廉價的土地，因此中心城區(qū)民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施非常有限[14]。

(二)政策機制的影響

政策機制對養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局的影響來自兩方面：一方面，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模和空間格局會受到相關(guān)政策的影響；另一方面，相關(guān)政策也導(dǎo)致公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和民辦養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的空間分異[13]。

既有研究發(fā)現(xiàn)，政策因素導(dǎo)致不同區(qū)域的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的數(shù)量和規(guī)模存在差異。北京市早期的發(fā)展規(guī)劃政策將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施作為新建住宅配套的公共服務(wù)設(shè)施，這并不適用于以危房改造為主的首都功能核心區(qū)，而城市發(fā)展新區(qū)隨著大量住宅區(qū)的開發(fā)建設(shè)，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)得到較好的保障。此外，依據(jù)北京市的城市發(fā)展規(guī)劃、人口疏解和產(chǎn)業(yè)布局等政策導(dǎo)向，首都功能核心區(qū)人口向城市發(fā)展新區(qū)疏散，老年人口相應(yīng)減少，遲滯了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。而城市發(fā)展新區(qū)承擔(dān)了市中心的疏散人口，老年人口相對增加，建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的積極性提高[15]。

公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間分異是不同功能定位和相應(yīng)政策機制作用的結(jié)果。公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)主要依靠行政力量統(tǒng)一推動，秉承公平優(yōu)先的原則，主要根據(jù)行政區(qū)劃進行布局，大多數(shù)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)都覆蓋，因此空間分布相對均勻和分散，均衡性、公平性和可達性都優(yōu)于民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。而民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的發(fā)展主要依靠社會力量，成本和收益是其關(guān)注重點，土地可獲取性、養(yǎng)老需求等因素均對選址產(chǎn)生影響，導(dǎo)致民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局較為集中。

四、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局的優(yōu)化路徑

機構(gòu)養(yǎng)老資源配置受到空間、制度、家庭等多重因素影響[28-29]，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局既要突出重點，又要樹立系統(tǒng)性思維。通過優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間布局提高養(yǎng)老服務(wù)資源的配置效率和服務(wù)質(zhì)量既是政府規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域亟待解決的問題，也是學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域持續(xù)關(guān)注的熱點。既有研究通過分析北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間格局及其影響機制，提出了相應(yīng)的優(yōu)化路徑，具體概括為以下三個方面：

(一)加強政策引導(dǎo)，均衡空間分布

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施作為準公共物品難以通過純粹的市場機制實現(xiàn)空間合理配置。首先，政府要發(fā)揮指引作用，通過養(yǎng)老以及配套的土地、財稅和人才等政策設(shè)計，合理引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間分布?？茖W(xué)確定城市中心區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的比例，對養(yǎng)老機構(gòu)的選址進行必要管控，化解一床難求與空置率高的矛盾[30]。其次，政府應(yīng)規(guī)劃完整統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)體系，使機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施和居家養(yǎng)老設(shè)施，公辦養(yǎng)老設(shè)施和民辦養(yǎng)老設(shè)施緊密結(jié)合，相互補充。最后，政府要注重政策的可操作性，從設(shè)施的功能定位、要素配置和土地利用等層面進行更為細致的規(guī)劃和布局。

(二)內(nèi)部提質(zhì)增效，優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給總量不足和空置率高的矛盾主要在于設(shè)施空間布局失衡。北京市老年人口主要集中在首都功能核心區(qū)和城市功能拓展區(qū)，與養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局不匹配。因此養(yǎng)老設(shè)施空間布局應(yīng)該采取區(qū)域差異化配置原則，針對城市不同區(qū)域以多種途徑加以優(yōu)化提升[31-32]。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供需矛盾尖銳的中心城區(qū)新增設(shè)施難度較大，應(yīng)鼓勵企業(yè)等社會力量利用既有建筑通過更新、改造等方式建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施，對現(xiàn)狀利用率低或不達標的老舊設(shè)施進行改造，增設(shè)無障礙電梯（樓梯）、老年日托所等軟硬件設(shè)施[33]，開展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)[34-35]，以更多樣化的手段滿足養(yǎng)老需求服務(wù)，實現(xiàn)中心城區(qū)減量規(guī)劃及公共服務(wù)質(zhì)量全面提高的目標。養(yǎng)老設(shè)施空置率高的城市發(fā)展新區(qū)，要鼓勵養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施與其他設(shè)施兼容建設(shè)，合并相關(guān)功能，增強空間開放性[36]，努力提升服務(wù)水平和服務(wù)能力，以吸引老年人入住。

(三)打破行政壁壘，實現(xiàn)資源共享

盡管北京市部分轄區(qū)養(yǎng)老設(shè)施總量充足，但轄區(qū)內(nèi)分布不均衡。首先，轄區(qū)中心設(shè)施分布密集，公平性和可達性相對較高，而轄區(qū)交界處尤其是農(nóng)村恰好相反，屬于養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施覆蓋盲區(qū)。因此除了加強設(shè)施布局的查漏補缺，實現(xiàn)設(shè)施全覆蓋外，重要的是要打破轄區(qū)管理壁壘，使老年人能跨社區(qū)、跨街道甚至跨區(qū)就近享用養(yǎng)老服務(wù)資源。城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)在滿足當(dāng)?shù)貦C構(gòu)養(yǎng)老需求基礎(chǔ)上，還應(yīng)承接城市中心區(qū)的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)需求[37]。其次，應(yīng)弱化公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的差異，公辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施有利于均衡資源配置，而民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施能夠豐富市場供給，兩者優(yōu)勢互補。政府應(yīng)公平對待公辦和民辦養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，兼顧公平與效率，進一步優(yōu)化養(yǎng)老資源的空間分布。最后，在京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略大背景下，探索三地協(xié)同養(yǎng)老，解決北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局不合理的問題，也是值得期待的方面[38]。

五、結(jié)論與討論

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施是多元化養(yǎng)老服務(wù)體系的重要內(nèi)容，也是城市基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分。北京作為首都和標桿性城市，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間狀況受到政府和學(xué)界的高度關(guān)注。本文梳理了從空間布局的角度分析北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的既有研究成果，發(fā)現(xiàn)研究內(nèi)容主要包括設(shè)施空間布局的特征事實、影響機制和優(yōu)化路徑。既有研究主要先從空間均衡性、公平性和可達性三個方面分析養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間分布特征，再從市場機制和政策機制解釋空間格局形成的原因，繼而給出了相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

縱觀既有研究發(fā)現(xiàn)存在以下不足，為進一步研究提供了拓展空間：第一，既有研究雖然從多個視角分析了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的空間聚集現(xiàn)象，但深入探究空間聚集是否合理及其影響機制的研究較少。第二，地理信息的數(shù)據(jù)質(zhì)量對空間結(jié)果至關(guān)重要，但既有研究的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要來源于網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，不同來源數(shù)據(jù)之間養(yǎng)老設(shè)施的數(shù)量相差較大，更何況價格、規(guī)模和性質(zhì)等具體信息。雖然北京市已經(jīng)開展了包含地理位置信息的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施普查數(shù)據(jù)，但鮮有研究使用該數(shù)據(jù)。第三，研究方法以空間描述分析和空間探索分析居多，空間建模應(yīng)用較少?？臻g模型通過納入財政收入、交通成本等因素，能將養(yǎng)老設(shè)施的空間布局嵌入到廣泛的社會情境之中[39]。第四，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合是新時代提升養(yǎng)老服務(wù)體系質(zhì)量的關(guān)鍵舉措[40]，也是影響?zhàn)B老機構(gòu)服務(wù)效率的重要因素[41]。當(dāng)前醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)占全部養(yǎng)老機構(gòu)的90%，但針對醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)的研究仍然偏少[42]，尚未有效識別醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老機構(gòu)的空間布局特征。第五，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局受到多維因素的影響，既有研究更多關(guān)注老年人數(shù)量因素，而忽略老年人機構(gòu)偏好因素。老年人機構(gòu)偏好受到服務(wù)質(zhì)量[43]、價格因素[44]、配套設(shè)施（老年花園[45]、醫(yī)療護理[46]等）、設(shè)施容量[47]及居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量[48]的影響，如何滿足老年人機構(gòu)偏好和差異化需求[49]，實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)供需均衡需要進一步研究。

需要說明的是，評價養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局是否合理依賴于研究所使用的數(shù)據(jù)（參數(shù)）、方法和視角，數(shù)據(jù)來源的可靠性、研究方法的有效性和分析視角的科學(xué)性均決定于要回答的研究問題，應(yīng)盡量使用多源數(shù)據(jù)，采用不同方法，從多個角度進行綜合分析。進一步地，可考慮將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施空間布局的動態(tài)監(jiān)測結(jié)果作為政策評估依據(jù)，更好地應(yīng)用在養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施規(guī)劃的制定、實施和管理中。