孫承宗，陸金權(quán)

（1.楚雄州種子管理站，云南楚雄 675000；2.云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，云南昆明 650224）

全面依法治國是黨中央提出“四個全面”戰(zhàn)略布局的主要內(nèi)容，依法行政、依法執(zhí)法是全面依法治國的前提和保障。隨著機(jī)構(gòu)改革后農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)增加和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全要求日益提高，農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作責(zé)任和壓力也隨之增加，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作面臨執(zhí)法面廣、任務(wù)繁重、專業(yè)性強(qiáng)、風(fēng)險點(diǎn)多、責(zé)任艱巨的壓力。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律法規(guī)（不含地方性法規(guī)和省級以下政府規(guī)章）共197部（其中農(nóng)業(yè)法律20部、行政法規(guī)32部、部門規(guī)章145部），涉及種子、農(nóng)藥、肥料、獸藥、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、動植物檢疫、防疫、生豬屠宰、漁業(yè)、耕地保護(hù)、農(nóng)村資產(chǎn)管理、宅基地等20多個領(lǐng)域，關(guān)系百姓生產(chǎn)生活方方面面。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部一直高度重視農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作和執(zhí)法案件辦理質(zhì)量，省、市、縣各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門也不斷加強(qiáng)對行政執(zhí)法案件辦理的監(jiān)督指導(dǎo)，但由于全國的農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作普遍存在起步較晚、執(zhí)法人員多數(shù)是由農(nóng)技人員轉(zhuǎn)崗，法律素養(yǎng)普遍不高等原因，一些農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案卷離“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處罰恰當(dāng)、手續(xù)完備、程序合法”的要求還有差距。開展農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案卷評查，找出存在問題已然成為監(jiān)督和提高案件辦理質(zhì)量和水平的重要手段。

一、農(nóng)業(yè)行政處罰案件常見問題

（一）對象認(rèn)定不準(zhǔn)

最常見的情形，就是把有字號的個體工商戶的經(jīng)營者作為“當(dāng)事人”。如《營業(yè)執(zhí)照》上名稱為“大豐農(nóng)資經(jīng)營部”，經(jīng)營者為“張三”，就把“張三”作為“當(dāng)事人”。依據(jù)2015年1月30日最發(fā)布的高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋（法釋〔2015〕5號）第五十九條 “在訴訟中，個體工商戶以營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者為當(dāng)事人。有字號的，以營業(yè)執(zhí)照上登記的字號為當(dāng)事人，但應(yīng)同時注明該字號經(jīng)營者的基本信息”的規(guī)定。顯然，對有字號的個體工商戶（絕大多數(shù)的農(nóng)資經(jīng)營個體工商戶都有字號），不宜再將經(jīng)營者作為當(dāng)事人。

（二）案件定性錯誤

如果一個案件定性都錯誤了，那就存在重大問題了。但在近年的案卷評查中，這樣的情況依然不少，比如：把“xx經(jīng)營過期農(nóng)藥產(chǎn)品案”定性為“xx經(jīng)營劣質(zhì)農(nóng)藥產(chǎn)品案”。根據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第四十五條“有下列情形之一的，認(rèn)定為劣質(zhì)農(nóng)藥：

一是不符合農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；

二是混有導(dǎo)致藥害等有害成分。

超過農(nóng)藥質(zhì)量保證期的農(nóng)藥，按照劣質(zhì)農(nóng)藥處理。

任何農(nóng)藥只有符合以上兩種情形之一的，才能認(rèn)定其為劣質(zhì)農(nóng)藥。過期農(nóng)藥如果未經(jīng)有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)檢測且符合以上情形之一，是不能把它定性為劣質(zhì)農(nóng)藥的，只是在處理（處罰）方式上，按照劣質(zhì)農(nóng)藥處理而已。

（三）適用法律錯誤

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案件的核心就是確定當(dāng)事人違反的禁止性條款，然后依據(jù)處罰條款進(jìn)行依法處理。引用法律錯誤，最常見的情形就是將處罰條款作為當(dāng)事人違反的禁性條款來引用。比如當(dāng)事人經(jīng)營劣質(zhì)農(nóng)藥的行為，實(shí)際是經(jīng)營者沒有做到對其經(jīng)營的農(nóng)藥的有效性負(fù)責(zé)，違反的是《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》第五條第一款“農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)、經(jīng)營的農(nóng)藥的安全性、有效性負(fù)責(zé)……”，然而有的案件將其違反條款引用成《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》的五十六條“農(nóng)藥經(jīng)營者經(jīng)營劣質(zhì)農(nóng)藥的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門責(zé)令停止經(jīng)營，沒收違法所得、違法經(jīng)營的農(nóng)藥和用于違法經(jīng)營的工具與設(shè)備等，違法經(jīng)營的農(nóng)藥貨值金額不足1萬元的，并處2000元以上2萬元以下罰款……”，其實(shí)這條只是對當(dāng)事人經(jīng)營劣質(zhì)農(nóng)藥的行為進(jìn)行如何處罰的具體規(guī)定，而不是其違反的禁止性條款。

（四）行政程序違法

常見的是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核才能做出處罰決定的案件沒有履行法制審核程序。2017年1月1日，云南省人民政府發(fā)布并實(shí)施《云南省重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》，要求作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照，對公民處5000元以上罰款，對法人或者其他組織處10萬元以上罰款，或者沒收違法所得、沒收非法財物價值達(dá)到上述金額等的事項(xiàng)（統(tǒng)稱重大行政執(zhí)法決定）的處罰決定前，必須由作出處罰決定的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)對其合法性、適當(dāng)性進(jìn)行審核。重大行政執(zhí)法決定未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出。不少執(zhí)法人員不清楚或者根本就不知道有這個辦法存在，所以2017年以前，云南省農(nóng)業(yè)行政處罰案件程序方面最常見的問題就是沒有進(jìn)行法制審核就作出了重大執(zhí)法決定，存在執(zhí)法程序缺失。

（五）行政處罰錯位

比較突出的是將“責(zé)令整改”作為行政處罰的種類和內(nèi)容。如某《處罰決定書》中寫到“本機(jī)關(guān)作出如下處罰決定：一、責(zé)令整改；二、沒收違法所得XX元，并處罰款XX元……”。這里就將“責(zé)令整改”錯誤的作為對當(dāng)事人的一種行政處罰。造成這一情況的主要原因，筆者認(rèn)為還是執(zhí)法人員對《行政處罰法》理解不透和對涉農(nóng)的專業(yè)法把握不準(zhǔn)。種子、農(nóng)藥等的涉農(nóng)法律法規(guī)的罰則里，多數(shù)條款要求“由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門責(zé)令整改，沒收違法所得、違法產(chǎn)品、并處罰款”，但值得注意：一是這里的“責(zé)令整改”是指責(zé)令當(dāng)事人整改違法行為，如責(zé)令停止經(jīng)營假劣種子、農(nóng)藥等，與“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”不是同一個概念，應(yīng)理解為前者是防止違法行為繼續(xù)發(fā)生而做出的行政命令，是當(dāng)事人應(yīng)盡的基本義務(wù)，任何人都不應(yīng)該對這樣的行政命令有異議，而后者是對違法行為發(fā)生后的行政處罰，當(dāng)事人如果對此有異議，是可以進(jìn)行行政復(fù)議或者提起行政訴訟的；二是《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰的種類里，根本就沒有“責(zé)令整改”這一種。

（六）調(diào)查取證不足

1.調(diào)查取證的程序及方式不規(guī)范。執(zhí)法人員在調(diào)查取證中，要注意獲取證據(jù)是否符合法定形式及程序，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件，執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。有的執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)相對人賬簿、貨物往來憑證有問題時，因某些原因不能提取原件時，只是進(jìn)行了復(fù)印，未在該復(fù)印件上載明“與原件相同”及讓相對人簽字等情形；有的對相對人的陳述及所承認(rèn)的事實(shí)，檢查人員未用書面形式加以固定并讓陳述人核閱簽字，有的則對相對人的陳述或供認(rèn)描述不清，還有的在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，不請示行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)先行登記保存，或登記保存超過七日不做出處理決定等。

2.保存證據(jù)的意識不強(qiáng)。在實(shí)際工作中，執(zhí)法人員往往缺乏保存有效證據(jù)的意識，表現(xiàn)為在處理違法案件中，對一些進(jìn)行了處罰，也按規(guī)定要求足額繳納了罰款后，就將該案的一些證據(jù)遺棄，沒有很好的與案件其他材料一起入卷保存，一旦相對人在法定期限內(nèi)提出行政復(fù)議或行政訴訟，身為被申請人或被告的執(zhí)法部門，將會陷入非常被動的局面。

3.調(diào)查取證的內(nèi)容不完整。執(zhí)法人員在調(diào)查取證中對應(yīng)收集的書證、物證等證據(jù)不完整如照片不清、特征不明、關(guān)聯(lián)不強(qiáng)、對象不知、收集不全；有些調(diào)查記錄、詢問筆錄過于簡單，不能全面反映違法案件的基本情況，提取部分證據(jù)不能證明全部違法事實(shí)。

4.調(diào)查取證的針對性不強(qiáng)。在調(diào)查取證中，執(zhí)法人員擅長于使用詢問筆錄這一單一的證據(jù)類型，對證明力度較強(qiáng)的原始證據(jù)材料的收集、運(yùn)用缺乏認(rèn)識，對于其他種類的證據(jù)如視聽資料、現(xiàn)場勘驗(yàn)等證據(jù)，尚不能熟練掌握和運(yùn)用。做出具體行政行為所依據(jù)的調(diào)查詢問、陳述、申辯筆錄以及有關(guān)物證、書證與違法行為的直接關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。提取的證據(jù)缺乏有效性，難以證明違法事實(shí)的存在。

5.對證據(jù)的認(rèn)定不準(zhǔn)。①違法生產(chǎn)經(jīng)營獸藥、飼料的定性證據(jù)。一是注意檢查是否有證或超范圍經(jīng)營；二是要有證據(jù)證實(shí)其行為是“生產(chǎn)經(jīng)營行為”，現(xiàn)實(shí)辦案中會遇到當(dāng)事人用于“生產(chǎn)經(jīng)營”的獸藥、飼料等農(nóng)資產(chǎn)品狡辨為是用于自用的，所以必須取得其“生產(chǎn)經(jīng)營”的證據(jù)（如骨粉）。②不規(guī)范經(jīng)營的定性證據(jù)。如購進(jìn)（銷售）的原始票據(jù)或記錄：一是要查看有無票據(jù)或銷售（使用）的記錄，流向表、出庫單等；二是注意核對所取得的票據(jù)和貨物是否一致，是否存在當(dāng)事人記錄寫錯，破損、遺失，或故意使用兩套票據(jù)等。③其他違法行為的定性取證。如出租柜臺、出借經(jīng)營許可證，這里不再多談。

6.缺當(dāng)事人基本情況。當(dāng)事人基本情況關(guān)系到其組織形式：公民、法人還是其他組織，是公司法人還是非公司法人；關(guān)系到能否獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。當(dāng)事人的住所和現(xiàn)居所，關(guān)系到如何送達(dá)法律文書方為有效。再如，自然人違法時的年齡和精神狀況，關(guān)系到承擔(dān)行政法律責(zé)任能力，是否應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰等。

7.缺違法行為人與當(dāng)事人的一致性。

8.缺案件來源證據(jù)。如《行政處罰決定書》稱根據(jù)群眾舉報查處該案，可案卷中無舉報記錄。

9.缺作案時間、地點(diǎn)的證據(jù)。發(fā)案時間、發(fā)案地點(diǎn)與違法行為的發(fā)生時間、發(fā)生地并不一定相同。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上行政機(jī)關(guān)管轄；自違法行為發(fā)生之日起兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。另外，法律、法規(guī)和規(guī)章都有生效日期、修改日期和失效日期的問題，直接關(guān)系到個案的選擇適用。

10.缺違法事實(shí)。

11.缺物證及影像資料。

12.缺違法物品數(shù)量描述。

13.缺貨值和違法所得證據(jù)。

14.缺非法財物證據(jù)。有的案卷調(diào)查材料，對該調(diào)查核實(shí)的內(nèi)容沒有調(diào)查清楚，證據(jù)證明力、說服力不足；有的筆錄對與案件無關(guān)的情況記錄不少，沒有做到言簡意賅；《現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）筆錄》和《詢問筆錄》相互印證不足，證據(jù)的關(guān)聯(lián)性不夠。

（七）其他相關(guān)問題

如卷宗封面內(nèi)容不完整、不規(guī)范，卷內(nèi)材料的頁碼編寫、裝訂順序不規(guī)范，內(nèi)部程序文書領(lǐng)導(dǎo)簽批意見不明確（如《立案審批表》等文書里領(lǐng)導(dǎo)簽批為“擬同意”等）、文書內(nèi)容不規(guī)范（如處罰決定書還用“涉嫌”等）等問題。

二、原因分析

案件存在以上問題，直接原因是案件經(jīng)辦人員及審核把關(guān)人員對農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序和相關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)理解不到位，對新的行政處罰案件辦理要求學(xué)習(xí)理解不及時，法律素養(yǎng)不足，執(zhí)法辦案能力和水平不高，工作不深不細(xì)所致?？陀^原因一是云南省農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作起步較晚，涉農(nóng)行政執(zhí)法案件辦理經(jīng)驗(yàn)不足；二是農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員基本都是從原來的農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員轉(zhuǎn)崗，法律素養(yǎng)底子?。蝗菆?zhí)法改革不徹底，不少執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員既承擔(dān)著行政執(zhí)法職能，也承擔(dān)著行業(yè)管理和技術(shù)指導(dǎo)職能，不僅工作任務(wù)重、工作壓力大，還存在既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員的情況，不同程度影響了執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定性和辦案工作的專一性。

三、結(jié) 語

深化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法改革，嚴(yán)格按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》將農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的執(zhí)法職能與行政許可、行業(yè)管理、技術(shù)推廣等工作剝離開來，組建一支業(yè)務(wù)技能嫻熟、執(zhí)法行為規(guī)范的專業(yè)化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊(duì)伍，并加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員的培訓(xùn)管理。嚴(yán)格遵循《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》和《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》，統(tǒng)一使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新版執(zhí)法文書，確保執(zhí)法程序合法、執(zhí)法文書規(guī)范。不斷持續(xù)抓好農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案件卷宗的評查和問題反饋工作，全面保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門有法可依，有法必依。