王旻靜

摘要：2006年隨著國務院《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》出臺，各省市也相繼出臺了地方性移民扶持管理辦法，規(guī)范了水庫移民扶持政策和標準，水庫移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大地改善，移民群眾的生產(chǎn)生活水平顯著提升。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，移民村的發(fā)展直接關(guān)系到地方的長治久安和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。本文以江蘇省TSQ水庫移民項目為例，通過對水庫移民扶持項目在財政資金投入、規(guī)范管理、可持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)扶持等方面存在的突出問題進行梳理，對完善水庫移民項目管理和提高財政資金使用效益提出針對性建議，旨在為實現(xiàn)移民增收、基礎(chǔ)設(shè)施完善與生態(tài)保護并重的發(fā)展格局提供參考。

關(guān)鍵詞：財政資金;水庫移民;鄉(xiāng)村振興;扶持政策;案例研究

近年來，水庫移民工作緊扣鄉(xiāng)村振興發(fā)展主題，以“富民強村”為主線，不斷探索創(chuàng)新扶持模式，規(guī)范項目管理程序，積極推進扶持政策落實，有力推動了庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。水庫移民的生產(chǎn)生活通過政策、財政資金等大力扶持已逐步趨向完善，但同時也看到在財政資金分配、使用、管理上還需要進一步細化、規(guī)范，應以庫區(qū)人民提高可持續(xù)發(fā)展能力為扶持方向，不斷提高升財政資金效益的持續(xù)性發(fā)揮。財政部出臺的《大中型水庫移民后期扶持基金項目資金管理辦法》，明確了財政部門與水利部門工作職責，對水庫移民扶持資金支出范圍進行明確界定，規(guī)定了財政資金下達支出時限，提出了全過程預算績效管理機制，進一步強化了水庫移民扶持資金使用管理應遵循科學規(guī)范、公開透明、統(tǒng)籌兼顧、突出重點，績效管理、強化監(jiān)督的原則。

一、TSQ水庫移民后期扶持現(xiàn)狀

（一）移民村基本情況

江蘇省崔賀莊水庫地處TSQ伊莊鎮(zhèn)境內(nèi)，是TSQ唯一一座中型水庫。水庫于1972年12月開工興建，1975年5月建成，集水面積25.41km2，1991年徐洪河將廢黃河截斷，崔賀莊水庫在汛期尚需承擔廢黃河分洪任務。崔賀莊水庫搬遷安置移民涉及1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個行政村19個自然村，其中移民安置村4個，土地安置村2個，崔賀莊水庫移民分布在伊莊鎮(zhèn)洪山村、馬集村、曉莊村、牛樓村。經(jīng)上級核定，崔賀莊水庫納入后期扶持的移民人口為4976人，其中原遷人口2815人，移民后代2161人。

（二）移民政策落實情況

自2006年落實水庫移民后期扶持政策以來，TSQ移民人均年收入由2000年人均1160元，2020年增至人均年收入20800元，2020年度移民人均可支配收入較上年增加1865.62元，增幅為10.32%;2020年度人均生活消費支出9917.65元，較上年增加62.38元，增幅為0.36%。2020年度移民收支水平有所提高，收入增幅高于支出增幅。TSQ結(jié)合本地實際分類施策，圍繞促進移民群眾綜合發(fā)展設(shè)置規(guī)劃，截至2020年底，中央及地方累計投入TSQ水庫移民財政扶持資金20036.82萬元。水庫移民后期扶持項目的實施，解決了庫區(qū)和安置區(qū)出行難、灌溉難、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題，改善了村莊人居環(huán)境，為移民生產(chǎn)生活提供了便利，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在庫區(qū)移民享受到政策扶持紅利的同時，移民村、安置村仍存在對已建成基礎(chǔ)設(shè)施、綠化工程管理養(yǎng)護不到位、移民收入水平低等制約性問題，提高財政資金持續(xù)性效益才能確保庫區(qū)移民生活富足，樂業(yè)宜居。

二、水庫移民后期扶持資金投入與政策落實中存在的問題

（一）水庫移民項目整體財政資金投入不足

為了更好地使用財政資金與政策，各地水庫移民管理部門會依據(jù)前一規(guī)劃周期財政資金規(guī)模，因地制宜設(shè)計移民村五年發(fā)展規(guī)劃，從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到產(chǎn)業(yè)扶持，從項目設(shè)定到資金測算形成一套完整的可行性規(guī)劃方案，為庫區(qū)發(fā)展提供有力支撐。十三五期間TSQ規(guī)劃估算項目投入資金21534.0萬元，其中移民直補資金約782.7萬元，移民增收致富項目建設(shè)5000萬元，“美麗庫區(qū)，幸福家園”建設(shè)15001.3萬元，移民村小項目建設(shè)約750萬元。在實際操作中，“十三五”期間中央及省按照因素分配法累計下達后期扶持資金約9720.37萬元，其中發(fā)放直補資金741.54萬元，后期扶持項目資金8978.83萬元。水庫移民后期扶持項目實施資金只占到規(guī)劃方案投入資金的45%，遠遠不能滿足庫區(qū)發(fā)展需要?？梢钥闯觥笆濉逼陂g實際下達財政資金和規(guī)劃設(shè)計預期目標不匹配，以致已規(guī)劃水庫移民項目無法成規(guī)模、成體系的運轉(zhuǎn)實施，庫區(qū)移民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法整體推進，發(fā)展無法得到充分滿足。

（二）水庫移民后期扶持項目規(guī)范化管理有待提高

1.移民機構(gòu)對享受資金直補的移民管理存在弊端

水庫后期扶持方式采取直接補貼與項目扶持相結(jié)合的辦法，而每人每年600元直接補貼是用于原遷移民生產(chǎn)生活補助最直接的方式，以“一折通”形式直接發(fā)放到個人。享受直補資金的移民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口、死亡或者其他不符合直補條件的情況，其補助資金從下年度停止發(fā)放，停發(fā)的部分用于項目扶持。直補資金管理重要環(huán)節(jié)在于人員信息的動態(tài)管理，發(fā)放前要以村為單位統(tǒng)計上報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)核實、移民機構(gòu)審核、村公示程序完成下年度發(fā)放水庫移民直補資金人口動態(tài)核定。在實際操作中由于村級年度人員信息歸集整理不細致、未能按照時間節(jié)點報送等原因，造成直補資金部分信息變動人員因身份信息未核驗發(fā)不出去、已死亡人員直補資金還在發(fā)放等問題。

2.移民建設(shè)項目未嚴格履行操作規(guī)程

為了規(guī)范水庫移民扶持項目建設(shè)與管理，提高建設(shè)質(zhì)量和管理效益，江蘇省于2019年修訂了《江蘇省水庫移民扶持項目管理辦法》，對項目規(guī)劃、建設(shè)管理、監(jiān)督檢查等內(nèi)容細化明晰。水庫移民項目建設(shè)能夠基本按照前期編制初設(shè)和實施方案要求開展，在建設(shè)中嚴格執(zhí)行項目法人制、招投標制、合同制、監(jiān)理制、竣工驗收制，項目實施能夠按照基本建設(shè)程序有序開展。但移民機構(gòu)在年度根據(jù)規(guī)劃布局制訂水庫移民后期扶持資金建設(shè)項目方案中，對移民群體意見重視不足，工程建設(shè)過程中監(jiān)督程序不夠公開透明，導致移民對實施項目工程存在不積極、不支持情緒。另外，在建設(shè)項目合同管理方面出現(xiàn)簽訂時間不嚴謹、項目竣工驗收存在不及時、賬務處理不規(guī)范等問題。

（三）水庫移民項目扶持投資方向亟待拓展

近年來，省市移民機構(gòu)對庫區(qū)扶持政策以“美麗家園幸福庫區(qū)”建設(shè)及移民村產(chǎn)業(yè)扶持為主導，兼顧農(nóng)田水利、公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以生態(tài)優(yōu)先環(huán)境保護為前提，加大移民群眾的受益面。在實際政策執(zhí)行中，由于產(chǎn)業(yè)扶持需要結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)業(yè)整體發(fā)展方向，符合當?shù)卮迕駞⑴c意愿，存在產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出周期長，不確定風險因素較多等困難，因此增加了扶持難度。另外當?shù)匾泼駲C構(gòu)受項目申報、進度等考核性指標制約，往往在水庫移民項目選擇上還是以村居環(huán)境改造和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等可控性強的項目為主。根據(jù)TSQ“十三五”期間完成實施情況可以看出，財政資金投資直接涉及產(chǎn)業(yè)扶持、農(nóng)產(chǎn)品標準化、品牌化運作較少，雖然當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)已調(diào)整并優(yōu)化，大部分村民種植水果和食用菌，但由于經(jīng)營分散，推廣宣傳不足，消費群體也不穩(wěn)定，難以從大量的農(nóng)產(chǎn)品種類中脫穎而出，獲得較高收益。

（四）水庫移民財政資金持續(xù)性效益不強

“十三五”期間，水庫移民項目完成后期扶持項目13個、后期扶持結(jié)余資金項目2個、建設(shè)“美麗庫區(qū)幸福家園”4個。通過對水庫移民財政資金投入項目整體績效評價，發(fā)現(xiàn)存在以下四個方面的問題：一是項目建設(shè)“重投入輕核算”。移民機構(gòu)成立的建設(shè)管理處只注重項目建設(shè)，對已開工的建設(shè)類項目財務核算把關(guān)不嚴。因設(shè)計、現(xiàn)場施工條件等原因建設(shè)項目有變更的，未完全按照《江蘇省基本建設(shè)財務管理辦法》履行變更及報備手續(xù)，項目變更認定的手續(xù)不完備會造成在建工程價款結(jié)算出現(xiàn)不實等問題。二是建設(shè)項目完工后，工程項目移交不徹底。在履行移交手續(xù)時存在只交未移的現(xiàn)象，移民機構(gòu)在和移民村辦理交接手續(xù)時只落實了使用權(quán)的交付，未辦理竣工建設(shè)項目交付使用資產(chǎn)移交手續(xù)，也就是移民村并未將接收的公共基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)納入集體經(jīng)濟組織賬務。三是產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不明必然造成管理維護責任不清的現(xiàn)象。僅就TSQ“十三五”期間對移民村扶持財政資金投入8978.83萬元情況核實，移民村未對已移交使用資產(chǎn)辦理入賬手續(xù)，由此間接造成已投入使用的公廁、生產(chǎn)道路、渠涵、體育器材、路燈等公共基礎(chǔ)設(shè)施無管護資金維持運轉(zhuǎn)。村莊整體人居環(huán)境改造完成后，綠地、花壇、小景觀等因缺少后期管護以致雜草叢生，村居臟亂差現(xiàn)象回頭。四是部分移民建設(shè)項目資產(chǎn)閑置。由于當?shù)厝狈τ行б龑?，村民對新建市場、衛(wèi)生室等功能性設(shè)施認可度不高，以致利用率低下，造成資源閑置浪費。因此可以看出在水庫移民扶持項目績效考核方面，相關(guān)部門在績效考核時將重點工作放在了立項、資金撥付等環(huán)節(jié)，缺乏項目后續(xù)跟蹤。有效的績效跟蹤是分析評價項目資金使用效益的重要手段，財政部門、水利部門應充分利用績效評價結(jié)果，作為水庫移民項目財政資金預算安排使用決策依據(jù)。

三、完善水庫移民項目管理，提升財政資金投入使用效益的對策建議

（一）整合各類財政資金，加大庫區(qū)項目扶持力度

隨著水庫移民安置和后期扶持政策的全面落實，移民生產(chǎn)生活條件不斷改善，飲水安全、主干道硬化等問題已基本解決，庫區(qū)和移民安置區(qū)總體穩(wěn)定，但以長遠發(fā)展的眼光來看，在基礎(chǔ)設(shè)施方面仍有許多問題亟待解決，這就需要積極探索項目實施區(qū)域的資源整合，將移民政策與涉農(nóng)政策有效銜接，引導多渠道財政資金向移民村投入。通過優(yōu)化整合區(qū)域供水、污水處理、集中居住、垃圾處理、道路戶戶通、高標準糧田建設(shè)等財政專項資金，完善并提升移民村基本設(shè)施建設(shè)。集中水庫移民扶持資金與零散項目資金進行“跨村”“跨地”“跨年”整合，積極推動水庫移民項目規(guī)劃方案落地，切實提高項目扶持效益。

（二）強化項目與資金規(guī)范化管理

移民項目規(guī)范操作，是確保財政資金安全，保障移民扶持政策順利實施的基礎(chǔ)。一是加強對移民項目資金的規(guī)范化管理，嚴格按照國庫集中支付管理規(guī)定，有效實施專賬管理、?？顚Ｓ?、專門流程、專項要求等“四?！惫ぷ饕?進一步規(guī)范項目前期立項、驗收、資金監(jiān)管等環(huán)節(jié)，確保項目實施符合庫區(qū)移民意志，資金撥付程序規(guī)范、及時，使移民項目成效顯著、移民受益期持久。二是對移民人口信息實施有效動態(tài)管理，積極銜接鎮(zhèn)村工作人員，以月度、季度為單位及時完善移民人員信息報送，利用網(wǎng)絡(luò)等便捷手段多層次開展人員信息核查。年度人口復核工作提前至每年四季度完成，嚴格按照“一人一卡（折）、直補到人”原則，保證直補資金及時足額發(fā)放。

（三）提升資源整合效益，拓展產(chǎn)業(yè)扶持新途徑

鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點。依托十三屆園博會主園區(qū)的地理位置優(yōu)勢，積極融入湖城一體的發(fā)展戰(zhàn)略，以“庫區(qū)移民牌”為特色，打造“山水湖林田”為一體的呂梁風景區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)。一是打造有地域特色的休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)，融入鄉(xiāng)土和人文風情，凝練主題加大宣傳力度，吸引充足的客源。二是增加游客消費體驗感項目和配套設(shè)施，構(gòu)建創(chuàng)意農(nóng)業(yè)體驗區(qū)，以當?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)業(yè)為基底，搭建水果主題采摘等體驗項目，將游客流量轉(zhuǎn)變?yōu)橄M量，增加移民收入，使特色游群體留得住、玩得興、忘不掉，帶動鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。三是運用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，通過微商、電商等渠道推廣當?shù)靥厣l(xiāng)村游項目及農(nóng)產(chǎn)品，打出移民村的品牌，提高村集體和村民的收入水平。

（四）提升財政性資金投入效益的持久性

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進，結(jié)合鄉(xiāng)村生態(tài)宜居的整體要求，移民村應建成生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。這就需要水庫移民相關(guān)各實施主體在財政性資金預算分配、項目規(guī)劃布局、立項論證、開工建設(shè)、監(jiān)理驗收、績效跟蹤、歸集核算、管養(yǎng)一體等多方面各司其職，明確責任。一是提高對績效評價的認識，保證績效目標設(shè)定與績效跟蹤切實有效，通過績效考核結(jié)果，合理編制水庫移民項目發(fā)展規(guī)劃和資金預算。二是在資金分配上向產(chǎn)業(yè)扶持傾斜，建成項目要以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為重點，突出綠色生態(tài)環(huán)保，提升移民村集體經(jīng)濟增長水平。三是在發(fā)展成熟的龍頭產(chǎn)業(yè)積極探索資產(chǎn)收益扶持的新路徑，將水庫移民項目建設(shè)的生產(chǎn)設(shè)施入股合作社，收益按比例分成作為移民分紅收入。四是嚴格落實基本建設(shè)財務管理程序，明確產(chǎn)權(quán)歸屬，辦理資產(chǎn)入賬手續(xù)。以移民村現(xiàn)有明晰的產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，建立公共基礎(chǔ)設(shè)施維修養(yǎng)護制度，配套日常運轉(zhuǎn)經(jīng)費，確保設(shè)施專人維護，有效運轉(zhuǎn)。五是積極引導村民通過參加技術(shù)培訓拓寬視野和知識面，增強村民務工競爭能力。只有提高村民的積極性，獲得村民支持，才能吸引更多外出務工人員回鄉(xiāng)發(fā)展，財政性資金投入才能持久發(fā)揮效益，移民村才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

四、結(jié)束語

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的大背景下，水庫移民發(fā)展也迎來了新的機遇與挑戰(zhàn)。面對當前發(fā)展中存在的制約性問題，堅持貫徹以人為本的理念，結(jié)合地域優(yōu)勢，突出特色產(chǎn)業(yè)，最大限度地發(fā)揮水庫移民扶持政策與財政性資金效益最大化，移民村發(fā)展與管理緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，實現(xiàn)美麗庫區(qū)幸福家園的總體目標。

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