胡朝軍 李軼 張家庚

(馬鞍山市煙草專賣局鋼城分局，安徽 馬鞍山 2362086)

一、引言

2019年3月，國家煙草專賣局根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》印發(fā)了實(shí)施意見，要求各級(jí)煙草專賣局聚焦煙草專賣行政執(zhí)法的源頭、過程、結(jié)果等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度（以下簡稱“三項(xiàng)制度”），促進(jìn)規(guī)范公正、文明執(zhí)法，防范專賣執(zhí)法系統(tǒng)性法律風(fēng)險(xiǎn)，營造更加公開透明、規(guī)范有序、公平高效的法治環(huán)境。作為一項(xiàng)專門針對(duì)行政執(zhí)法領(lǐng)域的制度，“三項(xiàng)制度”不僅直接關(guān)系煙草行政執(zhí)法的水平和質(zhì)量，對(duì)于法治國家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)同樣具有基礎(chǔ)性、整體性影響，其重大意義不言而喻。

二、煙草行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”存在問題及原因分析

自2017年4月“三項(xiàng)制度”在A省試點(diǎn)工作啟動(dòng)以來，A省下發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家局煙草專賣重大執(zhí)法行為法制審核辦法、行政執(zhí)法公示辦法、行政執(zhí)法全過程記錄辦法（試行）的通知》，行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的推進(jìn)取得了初步的成效，但通過對(duì)近兩年來G分局行政執(zhí)法情況調(diào)研，發(fā)現(xiàn)還存著工作開展不平衡、范圍不明確、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、程序不規(guī)范等問題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）行政執(zhí)法公示方面存在的問題：

一是信息公示的范圍有限?，F(xiàn)有的公示僅僅局限在實(shí)施的依據(jù)、實(shí)施的結(jié)果以及監(jiān)督檢查記錄等，而且在行政處罰方面，由于一般案件可能牽涉到跨地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)案件，多數(shù)縣級(jí)局對(duì)公示此類內(nèi)容存在顧慮。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)做決策的過程直接決定了行政許可的結(jié)果，只公開結(jié)果而不公開過程，難以得到公眾的信服。二是信息公示的內(nèi)容不完善。在行政執(zhí)法公示的方式上多是采用主動(dòng)公開的方式。這種公開方式在一定程度上反映了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)公開的自主性，但同時(shí)也會(huì)發(fā)生對(duì)于信息披露內(nèi)容的主觀取舍，存在“選擇性公開”的問題，無法“全景式”呈現(xiàn)執(zhí)法信息，限制了公示的效果。三是信息公示的時(shí)間隨意。有些行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不重視行政執(zhí)法公示的重要性，沒有真正把公示工作認(rèn)真抓起來。這種思維影響了很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，加上群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)存在著一種自古以來的敬畏感，使得一些行政機(jī)關(guān)對(duì)公示的時(shí)間沒有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，存在拖沓情況，該公示的不公示或不及時(shí)公示。

（二）行政執(zhí)法全過程記錄方面存在的問題：

一是思想認(rèn)識(shí)不到位。由于缺乏相應(yīng)的制度規(guī)范，法規(guī)和專賣部門對(duì)執(zhí)法全過程范圍的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。部分行政執(zhí)法人員對(duì)執(zhí)法記錄儀的重要性認(rèn)識(shí)不足，片面地認(rèn)為執(zhí)法記錄儀是對(duì)執(zhí)法人員的監(jiān)督，主觀上對(duì)使用執(zhí)法記錄儀有一定的排斥心理。二是執(zhí)法設(shè)備配備不足。有些基層單位部門執(zhí)法設(shè)備配備不足，如：執(zhí)法記錄儀沒有按照人手一臺(tái)進(jìn)行配備、未建立單獨(dú)的詢問室、存儲(chǔ)設(shè)備不能滿足實(shí)際工作需要等，導(dǎo)致有些基層單位無法正常開展執(zhí)法記錄工作。三是執(zhí)法設(shè)備使用不夠規(guī)范。在實(shí)際行政執(zhí)法中，有些辦案人員對(duì)案件的重要關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)未拍攝，如：亮證執(zhí)法、物品登記保存、簽字確認(rèn)等。甚至?xí)霈F(xiàn)補(bǔ)拍或?qū)?zhí)法視頻進(jìn)行剪輯等問題，導(dǎo)致拍攝的音像記錄與原有的案件無法對(duì)應(yīng)。四是文字記錄標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一或不規(guī)范。雖然國家局下發(fā)了行政處罰、行政許可的文書填寫樣式表格，但在實(shí)際的案卷制作中仍然存在填寫標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、內(nèi)容不規(guī)范的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政執(zhí)法全過程文字記錄不完整，不全面，不能反映整個(gè)行政執(zhí)法的全過程。

（三）重大執(zhí)法決定法治審核方面存在的問題：

一是法制機(jī)構(gòu)人員編制不足。雖然A省各縣區(qū)局都成立了法規(guī)部門，但法律專業(yè)人才并沒有被任用到法治專業(yè)的崗位上，造成了專業(yè)“錯(cuò)配”現(xiàn)象，沒能發(fā)揮法律專業(yè)人才該有的作用。二是對(duì)法制審查的重要性認(rèn)識(shí)不足。與處罰前告知、聽證、催告等法定程序不同，重大執(zhí)法決定法制審核的性質(zhì)應(yīng)為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督程序，不屬于行政執(zhí)法行為必須遵循的外部法定程序。導(dǎo)致有些單位法規(guī)部門對(duì)法制審查流流于形式，沒有真正起到法制審查應(yīng)負(fù)的責(zé)任和作用。三是法制審查機(jī)制建立不完善。有很多縣區(qū)局未制定重大執(zhí)法決定法制審核制度，對(duì)法制審查的內(nèi)容、時(shí)限等不明確。同時(shí)多數(shù)縣級(jí)局法規(guī)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門合署辦公，工作量較大，難以投入過多的時(shí)間和精力從事法規(guī)工作。

三、推行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”方面的主要做法

G分局在推行“三項(xiàng)制度”工作中，聚焦“執(zhí)法公示、全過程記錄、法制審核”三個(gè)重點(diǎn)，緊扣執(zhí)法實(shí)踐，打造特色亮點(diǎn)，在前期試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，不斷深化“三項(xiàng)制度”建設(shè)和運(yùn)行。從“怎樣完善制度”和“制度怎樣運(yùn)行”兩個(gè)層面入手，全面梳理煙草行政執(zhí)法活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)，細(xì)化每一個(gè)執(zhí)法步驟的具體內(nèi)容、辦理流程、手續(xù)與要求，結(jié)合專賣執(zhí)法實(shí)踐進(jìn)行了富有成效的探索和創(chuàng)新。

（一）制定《關(guān)于全面推進(jìn)“三項(xiàng)制度”工作的實(shí)施意見》，按照部署啟動(dòng)、制定制度、推行實(shí)施、總結(jié)深化，分階段、有重點(diǎn)推進(jìn)。厘清工作目標(biāo)、工作任務(wù)、實(shí)施步驟和完成時(shí)限;踐行考核問責(zé)機(jī)制，納入基層執(zhí)法部門的年度考核，切實(shí)發(fā)揮考核指揮棒的作用。

（二）圍繞“公示什么、何時(shí)公示、怎么公示”等內(nèi)容，按照“公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，結(jié)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，對(duì)執(zhí)法信息公示制度進(jìn)行優(yōu)化完善，建立《煙草專賣行政執(zhí)法公示制度》、《煙草行政執(zhí)法公示清單》，明確事前、事中、事后三個(gè)階段公開方式、時(shí)限、內(nèi)容等。

（三）圍繞“記錄什么、如何記錄、怎樣監(jiān)管”等內(nèi)容，對(duì)煙草行政執(zhí)法應(yīng)該記錄的事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，建立《煙草行政執(zhí)法全過程記錄制度》、《煙草專賣行政執(zhí)法音像記錄清單》、《煙草專賣行政執(zhí)法文字、系統(tǒng)記錄清單》，對(duì)立案、調(diào)查取證、審查決定、送達(dá)執(zhí)行、歸檔保存等執(zhí)法過程進(jìn)行客觀、真實(shí)的記錄，保證行政執(zhí)法活動(dòng)全過程留痕和可回溯管理。

（四）圍繞“審核什么、誰來審核、怎么審核”等關(guān)鍵內(nèi)容，建立《煙草專賣重大執(zhí)法決定法制審核制度》、《重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單》，落實(shí)審核責(zé)任、明確審核范圍，嚴(yán)格審核程序，保證了法制審查有標(biāo)準(zhǔn)、有章法、有重點(diǎn)，依法保障行政相對(duì)人和當(dāng)事人切身利益。編制《煙草法制審核要點(diǎn)》，針對(duì)不同行政執(zhí)法行為不僅要求審核執(zhí)法主體、管轄權(quán)限、執(zhí)法程序、事實(shí)認(rèn)定和法律適用等合法性，也要求審核其合理性，同時(shí)還對(duì)行政執(zhí)法文書的制作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行審核，提高法制審核含金量。

（五）將制度標(biāo)準(zhǔn)與流程深度融合，結(jié)合工作實(shí)際，逐步建立并優(yōu)化與“三項(xiàng)制度”相關(guān)的《信息公示流程圖》、《行政執(zhí)法過程流程圖》、《法制審查流程圖》，明確各執(zhí)法環(huán)節(jié)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，便于基層執(zhí)法部門操作。同時(shí)，對(duì)執(zhí)法的全過程拍攝標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的執(zhí)法教學(xué)視頻，開展規(guī)范執(zhí)法培訓(xùn)，有效防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（六）結(jié)合國家煙草專賣局?jǐn)?shù)字專賣信息系統(tǒng)，根據(jù)2015年《國家煙草專賣局關(guān)于印發(fā)煙草專賣行政處罰文書（試行）的通知》、2017年《國家煙草專賣局辦公室關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范煙草專賣許可證行政許可文書使用和管理的通知》，在行政處罰方面，按照簡易案件、一般案件、無主案件三種類型，在行政許可方面，按照新辦、延續(xù)、變更、停業(yè)、歇業(yè)、補(bǔ)辦、恢復(fù)七種類型，對(duì)執(zhí)法文書進(jìn)行補(bǔ)充和完善，形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的煙草專賣行政處罰和行政許可文書模板，明確各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)記錄的內(nèi)容、方式、載體等事項(xiàng)，確保執(zhí)法文書和案卷完整準(zhǔn)確。

四、深入推進(jìn)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的對(duì)策與思考

深入推進(jìn)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，要堅(jiān)持以創(chuàng)新為動(dòng)力、以問題為導(dǎo)向，通過鞏固制度成果，深化創(chuàng)新措施，全面推廣和落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，全方位提升行政執(zhí)法水平。

（一）提高認(rèn)識(shí)，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念。一是加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員“三項(xiàng)制度”標(biāo)準(zhǔn)的培訓(xùn)宣貫，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的執(zhí)法觀念，進(jìn)一步提高執(zhí)法人員對(duì)實(shí)施“三項(xiàng)制度”必要性、長期性的認(rèn)識(shí)。二是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要高度重視“三項(xiàng)制度”工作，切實(shí)把“三項(xiàng)制度”作為依法行政工作的重點(diǎn)，使實(shí)施“三項(xiàng)制度”、推進(jìn)依法行政真正成為執(zhí)法人員的自覺行為。

（二）深入研究，探索新方法。一是鼓勵(lì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在推進(jìn)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”工作中積極探索創(chuàng)新，摸索適合本單位執(zhí)法領(lǐng)域的新模式、新方法，不斷充實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的內(nèi)涵。二是加強(qiáng)協(xié)作交流，取長補(bǔ)短，推進(jìn)“三項(xiàng)制度”落地。

（三）適時(shí)總結(jié)，完善制度標(biāo)準(zhǔn)。一是進(jìn)一步擴(kuò)充行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的制度體系，在已有的配套文件基礎(chǔ)上，建立健全并逐步完善行政執(zhí)法配套制度，在操作性和實(shí)用性上下功夫，促進(jìn)“三項(xiàng)制度”進(jìn)一步落實(shí)。二是建立意見反饋機(jī)制，收集在推行行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”過程中出現(xiàn)的問題和困難，監(jiān)測各項(xiàng)制度配套文件實(shí)施情況，并在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)，啟動(dòng)檢查、評(píng)估、修訂程序，及時(shí)調(diào)整規(guī)定中不合理的部分，確保制度鮮活性。三是認(rèn)真總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)歸納整理在實(shí)施過程中涌現(xiàn)出的創(chuàng)新做法和優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣的制度機(jī)制，加強(qiáng)宣傳推廣，促進(jìn)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”在縣級(jí)局落地運(yùn)行。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督，確保取得實(shí)效。一是對(duì)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”實(shí)行長效監(jiān)督，成立工作小組有計(jì)劃地開展督導(dǎo)調(diào)研活動(dòng)，深入執(zhí)法一線，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，答疑解惑，對(duì)隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，隨時(shí)整改。二是進(jìn)一步健全處罰案件、行政許可案件承辦的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，完善行政案卷評(píng)查制度，完善依法行政評(píng)議考核制度，建立健全執(zhí)法監(jiān)督、過錯(cuò)問責(zé)配套制度，積極構(gòu)建全方位、多渠道的監(jiān)督平臺(tái)，不斷推進(jìn)和完善行政執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范行政執(zhí)法行為，降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，真正做到執(zhí)法責(zé)任明確化，執(zhí)法程序規(guī)范化、執(zhí)法結(jié)果公開化。三是將行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”的實(shí)施情況作為推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要指標(biāo)，并納入年度法治政府建設(shè)考核體系，將行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”推進(jìn)情況與年度績效考核掛鉤。

五、小結(jié)

加強(qiáng)服務(wù)型行政執(zhí)法配套制度建設(shè)是新時(shí)期煙草專賣執(zhí)法工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是煙草商業(yè)企業(yè)在新形勢、新要求下的重要舉措，成功與否直接影響著煙草的可持續(xù)發(fā)展，其必將貫穿于“企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”總體要求的始末。