何軍明

（廈門理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院，福建廈門，361000）

2014年5月，習(xí)近平總書記在中國(guó)國(guó)際友好大會(huì)暨中國(guó)人民對(duì)外友好協(xié)會(huì)成立60周年活動(dòng)講話中提出，要“更好推進(jìn)民間外交、城市外交、公共外交”，“要大力開展中國(guó)國(guó)際友好城市工作，促進(jìn)中外地方政府交流，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏”。［1］2020年8月，習(xí)近平總書記在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上的講話中指出，凡是愿意同我們合作的國(guó)家、地區(qū)和企業(yè)，包括美國(guó)的州、地方和企業(yè)，我們都要積極開展合作，形成全方位、多層次、多元化的開放合作格局。［2］新冠疫情進(jìn)一步加速了百年未有之大變局的進(jìn)程，當(dāng)今世界政治經(jīng)濟(jì)格局更加復(fù)雜多樣，國(guó)際關(guān)系的多元化、多層化的特點(diǎn)也更加凸顯，各國(guó)的地方正越來越多地涉及到對(duì)外事務(wù)當(dāng)中，并逐步體現(xiàn)出其在國(guó)際關(guān)系中的特殊作用。習(xí)近平總書記于2013年提出了共建“一帶一路”的偉大倡議，在當(dāng)前百年未有之大變局和共建“一帶一路”的背景下，需要進(jìn)一步深入研究地方政府對(duì)外交往的作用。

一、地方政府對(duì)外交往的理論

（一）國(guó)際關(guān)系行為體多元化的趨勢(shì)與理論

傳統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)主義認(rèn)為國(guó)家是代表主權(quán)的單一的實(shí)體，一國(guó)的外交政策必須由代表國(guó)家的中央政府專門執(zhí)行和控制，代表國(guó)家的中央政府是國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域中唯一的真正主體。［3］在傳統(tǒng)的外交觀念看來，唯有中央政府才有權(quán)開展外交活動(dòng)，唯有中央政府開展的對(duì)外事務(wù)才能稱之為外交，職業(yè)外交官壟斷外交事務(wù)，地方政府和其他的非國(guó)家行為體均不能開展外交活動(dòng)。［4］從全球國(guó)際關(guān)系的實(shí)踐看，國(guó)際關(guān)系行為體呈現(xiàn)不斷多元化的趨勢(shì)，外交也逐步經(jīng)歷著一個(gè)去中心化的過程。二戰(zhàn)之后，國(guó)際組織在國(guó)際關(guān)系中發(fā)揮著越來越重要的作用，國(guó)際關(guān)系開始向超國(guó)家層面延伸。上世紀(jì)80年代以來，全球化快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)與信息技術(shù)的發(fā)展使全球各國(guó)中央政府和其他國(guó)際行為體之間的相互依賴更加密切和復(fù)雜，地方政府、跨國(guó)公司、各種利益團(tuán)體等國(guó)家之下層面的其他行為體越來越多地參與到國(guó)際事務(wù)中。全球國(guó)際關(guān)系逐步形成一個(gè)“超國(guó)家-國(guó)家-次國(guó)家”的多層主體結(jié)構(gòu)，但是仍然以國(guó)家（中央政府）為中心。

詹姆斯·羅西瑙（James N.Rosenau）認(rèn)為，國(guó)家（中央政府）不再是唯一重要的國(guó)際關(guān)系主體，國(guó)際關(guān)系中逐漸出現(xiàn)各種非國(guó)家（中央政府）主體，并形成了兩個(gè)領(lǐng)域，一個(gè)以國(guó)家（中央政府）為中心，另一個(gè)則是多元多中心的，其中次國(guó)家行為體與國(guó)家（中央政府）行為體存在合作、競(jìng)爭(zhēng)與共存的關(guān)系，即形成了國(guó)際關(guān)系中的“兩枝結(jié)構(gòu)”（Bifurcated structure of world politics）。［5］約瑟夫·奈（Joseph S.Nye）和羅伯特·基歐漢（Robert O.Keohane）認(rèn)為，國(guó)家關(guān)系行為體日益出現(xiàn)多元化趨勢(shì)，國(guó)際組織等超國(guó)家組織、地方政府、跨國(guó)公司等次國(guó)家行為體也逐步成為國(guó)際關(guān)系中的重要主體。杰西卡·馬修斯（Jessica T.Mathews）認(rèn)為，由于不同類型的權(quán)力和能力分散在一系列非國(guó)家以及次國(guó)家行為者身上，民族國(guó)家可能不再是解決問題的唯一主體。［6］約瑟夫·卡米樂瑞（Joseph Camilleri）和吉姆·福克（Jim Falk）認(rèn)為，次國(guó)家政府、跨國(guó)公司等國(guó)際關(guān)系新興行為體的作用日益增長(zhǎng)，使傳統(tǒng)由國(guó)家壟斷的國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域不斷被侵蝕。蘇珊·斯特蘭奇（Susan Strange）提出，全球化的世界中市場(chǎng)力量、公司力量等新興行為體日益增長(zhǎng)，國(guó)家在國(guó)際關(guān)系中的作用逐步減退，跨國(guó)層面、國(guó)家層面和次國(guó)家層面的權(quán)威在后威斯特伐利亞時(shí)代同時(shí)并存。［7］馬修·豪斯曼（Mathew Horsmann）和安德魯·馬紹爾（Andrew Marshal）認(rèn)為，國(guó)家的組成單位（constituent units）對(duì)外交政策的影響力越來越大，這些單位需要更大的自治權(quán)。［8］

（二）地方政府對(duì)外交往的理論解釋

1.平行外交理論

平行外交（Paradiplomacy）理論主要由伊夫·杜恰切克（Ivo Duchacek）和帕納尤提·索達(dá)托（Panayo?tis Soldatos）提出。平行外交論認(rèn)為，地方政府對(duì)外交往與中央政府外交是相互平行關(guān)系，中央政府外交的各個(gè)要素在地方政府對(duì)外交往中具有體現(xiàn)，包括相應(yīng)的目標(biāo)、戰(zhàn)略策略、機(jī)制、決策程序等，在絕大多數(shù)領(lǐng)域地方政府對(duì)外交往與中央政府外交的質(zhì)和量方面差別不大，二者之間可以是一致、重復(fù)、競(jìng)爭(zhēng)乃至摩擦沖突的關(guān)系。［9，10］杜恰切克還使用了“原外交”（protodiplomacy）的概念來解釋聯(lián)邦成員政府為爭(zhēng)取國(guó)際支持以實(shí)現(xiàn)其分離主義或獨(dú)立目標(biāo)而采取的國(guó)際活動(dòng)。［9］15-16平行外交論主要由一些美國(guó)學(xué)者提出，它從研究聯(lián)邦制和加拿大魁北克案例出發(fā)，過度地拔高了次國(guó)家政府對(duì)外交往的地位，將其視為與國(guó)家平行或者接近，因此后來受到了不少學(xué)者的批評(píng)和質(zhì)疑。

2.多層外交理論

多層外交（multilayered diplomacy）理論由布萊恩·霍金（Brain Hocking）提出。多層外交理論認(rèn)為，地方政府是國(guó)家政治體制結(jié)構(gòu)內(nèi)部的局部部分，受中央政府的管轄或約束，必然在國(guó)家宏觀法律制度框架下行動(dòng)，不是完全獨(dú)立的國(guó)際關(guān)系主體，與跨國(guó)公司等非國(guó)家行為體完全不同。多層外交理論從國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際政治的關(guān)系出發(fā)，指出國(guó)際關(guān)系中地方政治、國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際政治相互嵌套，已經(jīng)形成了一個(gè)多層的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，在這個(gè)多層結(jié)構(gòu)中，完整的外交政策必須在地方、國(guó)家和國(guó)際層面上都有所體現(xiàn)，各個(gè)行為體都將發(fā)揮不同的作用，外交政策過程也是一個(gè)多層博弈過程。［11］蓋瑞·馬克斯（Gary Marks）等根據(jù)其對(duì)歐盟的研究，認(rèn)為地方政府是多層治理體系中重要的行為體之一，地方政府可以國(guó)家內(nèi)部層面和國(guó)際層面開展活動(dòng)并影響決策過程，提出了多層治理（multilevel governance）的概念。［12］

3.地區(qū)國(guó)家論

日本學(xué)者大前研一（Ohmae Kenichi）基于其經(jīng)濟(jì)中心主義的觀點(diǎn)，提出了地區(qū)國(guó)家論。他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)全球化的迅速發(fā)展和全面滲透將重新塑造世界政治行為體，經(jīng)濟(jì)力量將成為決定和塑造世界政治行為體的基本力量，傳統(tǒng)的民族主權(quán)國(guó)家將被更有效率的“地區(qū)國(guó)家”取代。［13］地區(qū)國(guó)家論過度強(qiáng)調(diào)了全球化中的經(jīng)濟(jì)力量而相對(duì)忽視了政治和軍事力量，但是仍然具有一定的理論價(jià)值，其從經(jīng)濟(jì)角度來重新審視國(guó)際行為體的觀點(diǎn)可以讓我們更好地認(rèn)識(shí)次國(guó)家行為體的作用。

二、地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的概念與方式

對(duì)經(jīng)濟(jì)外交的概念和內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界有不同的看法，大多學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)外交包含兩方面的內(nèi)容：一方面認(rèn)為經(jīng)濟(jì)外交應(yīng)包括以獲取本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益為目的的對(duì)外政策與行為，另一方面認(rèn)為經(jīng)濟(jì)外交應(yīng)包括為實(shí)現(xiàn)本國(guó)目標(biāo)而以經(jīng)濟(jì)方式、經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行的對(duì)外交往政策與行為。這兩個(gè)方面又不是完全孤立的，在當(dāng)今世界國(guó)際關(guān)系日趨復(fù)雜的發(fā)展趨勢(shì)中，目標(biāo)和手段又存在相互轉(zhuǎn)化、相互融合的情況。［14］張曉通認(rèn)為，作為經(jīng)濟(jì)外交的行為體國(guó)家（中央政府）并非單一結(jié)構(gòu)，它應(yīng)該包括了地方政府和代表政府意圖進(jìn)行相關(guān)對(duì)外交往的企業(yè)。［15］本研究所指的“地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往”是一個(gè)比較寬泛的概念，包括以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的的對(duì)外交往政策與行為，也包括以經(jīng)濟(jì)為手段進(jìn)行的對(duì)外交往政策與行為。這里的“地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往”主要是指地方政府為實(shí)現(xiàn)或者推動(dòng)國(guó)家總體目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)地方利益（包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益）為目的而進(jìn)行的、以經(jīng)濟(jì)交流合作方式作為手段而進(jìn)行的對(duì)外事務(wù)與國(guó)際活動(dòng)，主要是指地方政府對(duì)外外交中涉及經(jīng)濟(jì)的部分和領(lǐng)域。

伊夫·杜恰切克（Ivo Duchacek）曾經(jīng)將地方政府外交（平行外交）分為三種類型：一是跨邊境地方政府外交，主要是指相鄰邊境的不同國(guó)家的地方政府開展的交流合作；二是跨區(qū)域地方政府外交，主要是指本國(guó)地方政府與外國(guó)地方政府之間的交往合作；三是國(guó)際化的地方政府外交，即地方政府與全球各類行為體，包括外國(guó)的中央政府、國(guó)際組織、跨國(guó)公司、利益集團(tuán)、非政府組織等開展的交流合作活動(dòng)。根據(jù)當(dāng)前世界政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展和中國(guó)的具體國(guó)情，在伊夫·杜恰切克研究的基礎(chǔ)上進(jìn)一步適當(dāng)擴(kuò)展，我們認(rèn)為，地方政府經(jīng)濟(jì)外交主要涉及外交領(lǐng)域的“低級(jí)議程”，其主要方式包括以下幾個(gè)方面：一是地方政府開展的各類促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易（包括出口和進(jìn)口）的具體國(guó)際活動(dòng)，包括在國(guó)內(nèi)和國(guó)外舉辦的貿(mào)易展會(huì)、推介活動(dòng)等；二是地方政府開展的吸引外資和推動(dòng)“走出去”的具體國(guó)際活動(dòng)，包括各類國(guó)內(nèi)國(guó)外的投資展會(huì)、赴外國(guó)項(xiàng)目考察活動(dòng)、吸引外資的招攬活動(dòng)、推動(dòng)企業(yè)“走出去”的咨詢活動(dòng)等；三是地方政府領(lǐng)導(dǎo)人率領(lǐng)經(jīng)濟(jì)商業(yè)代表團(tuán)出國(guó)訪問；四是地方政府在外國(guó)設(shè)立國(guó)際商業(yè)辦事處或者相關(guān)機(jī)構(gòu)；五是地方政府在中央授權(quán)或授意下參與次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，簽署相關(guān)協(xié)議；六是地方政府為主體與其他國(guó)際組織或外國(guó)中央政府、地方政府簽署相關(guān)經(jīng)濟(jì)方面的協(xié)議；七是地方政府承辦中央政府主辦的相關(guān)國(guó)際會(huì)議并開展宣傳推介活動(dòng)；八是地方政府代表參加國(guó)際會(huì)議或中央政府派出官方代表團(tuán)；九是地方政府在其法定權(quán)力范圍內(nèi)開展的對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策活動(dòng)；十是地方政府與外國(guó)地方政府開展的基礎(chǔ)設(shè)施、航線航路、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)等各類互聯(lián)互通相關(guān)的國(guó)際交流合作；十一是地方政府以本地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益為目的開展的國(guó)際人才、教育、文化、科技等各類交流合作活動(dòng)；十二是地方政府以各種方式進(jìn)行地方意見表達(dá)，影響或參與中央政府經(jīng)濟(jì)外交的活動(dòng)。

三、地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的性質(zhì)與特點(diǎn)

地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往有其自身的特性，把握地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的性質(zhì)一定要把握其最基本的出發(fā)點(diǎn)。首先，地方政府絕對(duì)不是代表國(guó)家主權(quán)的行為體，中央政府的許可、授權(quán)或默認(rèn)是其開展對(duì)外交往的前提，地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的一切活動(dòng)都必須在國(guó)家法律范圍內(nèi)，地方政府在國(guó)際上完全不具備主權(quán)地位。我們所說的地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往與西方學(xué)者所謂的“原外交”有本質(zhì)的區(qū)別。其次，地方政府也不是非國(guó)家行為體，地方政府受中央政府的管轄或者制約，屬于一國(guó)主權(quán)的管轄范圍，往往是中央政府的組成部分或者下轄機(jī)構(gòu)。地方政府不像國(guó)際組織那樣不受主權(quán)的管轄，也不像跨國(guó)公司那樣完全是一種民間機(jī)構(gòu)和非政府組織。陳志敏提出，應(yīng)以擴(kuò)展的國(guó)家中心論出發(fā)，在堅(jiān)持國(guó)家仍然是國(guó)際關(guān)系行為中的基本主體的同時(shí)，客觀認(rèn)識(shí)非國(guó)家國(guó)際行為體的作用，將地方政府作為一種重要的非國(guó)家（中央政府）行為體來看待，重視其日益顯現(xiàn)的作用，并將其作為整體國(guó)家外交體系的一個(gè)重要組成部分。根據(jù)陳志敏的研究并適度拓展，我們認(rèn)為，地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的性質(zhì)包括非主權(quán)性、政府性、地方性、中介性和經(jīng)濟(jì)性。［16］24-25

（一）非主權(quán)性

地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的非主權(quán)性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往活動(dòng)必須在國(guó)家憲法和相關(guān)法律范圍內(nèi)展開?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”，將“管理對(duì)外事務(wù)，同外國(guó)締結(jié)條約和協(xié)定”等權(quán)力列為中央政府國(guó)務(wù)院職權(quán)。［17］這些都表明，我國(guó)地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往必須在憲法和法律的框架內(nèi)、在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展活動(dòng)。在國(guó)際上代表主權(quán)國(guó)家、行使主權(quán)外交事務(wù)的只能是國(guó)家中央政府，而不是地方政府。二是地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往必須在中央的領(lǐng)導(dǎo)、許可下進(jìn)行。地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往必須在中央政府的授權(quán)授意或者默許下進(jìn)行，必須服從中央的領(lǐng)導(dǎo)和安排，不得挑戰(zhàn)中央政府的權(quán)威。地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往是國(guó)家整體外交的組成部分，必須在中央的領(lǐng)導(dǎo)和部署下開展對(duì)外事務(wù)活動(dòng)，對(duì)中央政府外交起到補(bǔ)充和從屬的作用。2018年6月，習(xí)近平總書記在中央外事工作會(huì)議上講話中指出，“對(duì)外工作要根據(jù)黨中央統(tǒng)一部署，加強(qiáng)謀篇布局”，“必須堅(jiān)持外交大權(quán)在黨中央”。［18］

（二）政府性

地方政府作為國(guó)際行為體不同于中央政府，但是也不同于跨國(guó)公司等非政府行為體。地方政府是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，它仍然是具有地方管轄權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)，并根據(jù)憲法和法律賦予的相應(yīng)權(quán)力來管理本地方的公共事務(wù)。盡管我國(guó)憲法中沒有具體列明對(duì)外事務(wù)，但是明確規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定權(quán)限可以管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)等行政工作，這些事務(wù)不可避免涉及對(duì)外活動(dòng)。地方政府在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，仍具有一定的地方的對(duì)外事務(wù)權(quán)力。地方政府作為政府機(jī)構(gòu)，其地方外交活動(dòng)仍然體現(xiàn)一定的官方性，其行為目標(biāo)往往是維護(hù)地方利益，或者是實(shí)現(xiàn)中央政府部署的國(guó)家利益目標(biāo)。因此，地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往仍然具有政府性。

（三）地方性

地方政府主要承擔(dān)著地方公共事務(wù)管理的責(zé)任，維護(hù)地方利益是其職責(zé)所在，隨著全球化的快速發(fā)展，地方事務(wù)日益國(guó)際化，地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往必然要承擔(dān)起在國(guó)際事務(wù)中維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)利益的責(zé)任。在承擔(dān)中央政府委托的對(duì)外任務(wù)之外，地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的最重要目的還是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從世界范圍看，地方政府對(duì)外交往興起的重要原因就是地方政府在全球化背景下開展國(guó)際活動(dòng)來維護(hù)和追求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益。從中國(guó)改革開放后的實(shí)踐看，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的發(fā)生發(fā)展的最重要的動(dòng)力之一。

（四）中介性

地方政府外交具有“半官方”的性質(zhì)，在一國(guó)內(nèi)部體系和國(guó)際事務(wù)體系中往往起到某種“溝通”和“中介”的作用。陳志敏認(rèn)為，可以列出三項(xiàng)地方政府的中介作用：一是地方政府作為中央政府實(shí)現(xiàn)對(duì)外政策目標(biāo)的中介性工具或者手段；二是利益集團(tuán)以地方政府為中介將其訴求影響到國(guó)際層面；三是外國(guó)通過地方政府來影響一國(guó)的對(duì)外政策。［16］31我們從地方政府經(jīng)濟(jì)外交的功能性出發(fā)，認(rèn)為地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的中介性主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是作為地方產(chǎn)業(yè)企業(yè)等非政府行為體的國(guó)際利益與中央政府對(duì)外政策的中介。地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往作為一種半官方外交，能夠代表地方利益來開展經(jīng)濟(jì)外交，能夠較好地代表地方產(chǎn)業(yè)企業(yè)等非政府行為體發(fā)展的國(guó)際利益。同時(shí)，地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往也是中央外交的組成部分，能夠?qū)⒌胤健⒚耖g的國(guó)際利益反映到中央外交政策中去。地方政府也往往在地方利益的推動(dòng)下，通過各種方式影響中央的外交政策，提高其在中央外交戰(zhàn)略中的地位。二是作為中央外交政策向國(guó)際傳達(dá)的中介。中央政府的許多對(duì)外政策需要地方政府去落實(shí)和貫徹，地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往可以利用地方獨(dú)特的資源和方式，貫徹中央政府的外交政策目標(biāo)，作為中央政府實(shí)施外交政策的重要工具和手段。三是在區(qū)域化中，作為多層治理的一個(gè)層面，地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往可以作為中央政府對(duì)外政策與區(qū)域組織溝通的中介。這種中介性在歐盟最為典型，歐洲地區(qū)委員會(huì)直接參與區(qū)域組織的相關(guān)政策，地方政府對(duì)外交往可以通過歐洲地區(qū)委員會(huì)來間接反映中央政府的外交政策目標(biāo)。

（五）經(jīng)濟(jì)性

地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往同時(shí)也是“經(jīng)濟(jì)外交”，具有經(jīng)濟(jì)性。地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往主要是在經(jīng)濟(jì)相關(guān)領(lǐng)域展開，地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往首先是為實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益，或者是在中央政府整體外交情況下以經(jīng)濟(jì)方式、經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行地方對(duì)外交往，以實(shí)現(xiàn)某種對(duì)外政策目標(biāo)。地方經(jīng)濟(jì)對(duì)外交往的目的和手段都具有經(jīng)濟(jì)屬性，包括前述的地方政府開展的各類促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易、吸引外資、推動(dòng)“走出去”的國(guó)際活動(dòng)、地方政府領(lǐng)導(dǎo)人率領(lǐng)經(jīng)濟(jì)商業(yè)代表團(tuán)出國(guó)訪問、地方政府在外國(guó)設(shè)立國(guó)際商業(yè)辦事處或者相關(guān)機(jī)構(gòu)地方政府參與區(qū)域和次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作等等方式。

四、我國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)對(duì)外交往與中央外交的關(guān)系

張鵬提出了地方參與對(duì)外關(guān)系的兩種模式：央地協(xié)力模式和央地競(jìng)合模式。央地協(xié)力模式是一種授權(quán)模式，中央政府通過授權(quán)方式給予地方政府一定的對(duì)外事務(wù)權(quán)力，授權(quán)范圍和領(lǐng)域相對(duì)較為清晰，地方政府對(duì)外活動(dòng)能夠有比較明確的空間和邊界，從而能夠在中央授權(quán)的限度內(nèi)自主開展國(guó)際活動(dòng)。其優(yōu)點(diǎn)是中央政府能夠與地方政府保持對(duì)外政策的一致性，在政策實(shí)施上預(yù)見性強(qiáng)，也方便調(diào)動(dòng)地方資源服務(wù)整體外交大局。地方政府也能夠清晰確定自身國(guó)際活動(dòng)的邊界，避免在對(duì)外事務(wù)開展過程中不斷請(qǐng)示，從而提高效率。但是這種模式也存在問題：中央政府向地方進(jìn)行對(duì)外事務(wù)權(quán)力的授權(quán)，很難做到內(nèi)容清晰明確；同時(shí)中央政府授權(quán)往往存在與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要不匹配或滯后的情況。央地競(jìng)合模式是一種平行模式，即中央政府與地方政府在對(duì)外事務(wù)方面平行協(xié)商解決。這種模式存在更多問題：一是央地競(jìng)合模式下中央與地方要經(jīng)過不斷討價(jià)還價(jià)的過程，難以形成一致的合力；二是央地競(jìng)合模式是一種高成本、低效率的模式；三是央地競(jìng)合模式下中央政府在實(shí)踐中很難整合和利用好地方資源。同時(shí)，張鵬也認(rèn)為，央地協(xié)力模式和央地競(jìng)合模式都只是理想狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)中有所交叉，中國(guó)比較適合央地協(xié)力模式。［19］

陳志敏提出了中央政府外交與地方政府對(duì)外交往的四種基本的互動(dòng)模式，即代理型、協(xié)作型、互補(bǔ)型與沖突型。代理型互動(dòng)模式是一種全面中央集權(quán)的外交模式，地方政府完全作為中央政府的代理人從事國(guó)際活動(dòng)，這種模式主要存在于高度中央集權(quán)的單一制國(guó)家中。代理型互動(dòng)模式下，地方政府在對(duì)外關(guān)系方面完全受中央政府的領(lǐng)導(dǎo)，主要是完成中央政府交派的相關(guān)對(duì)外交往任務(wù)，對(duì)外事務(wù)的自主權(quán)范圍較小。協(xié)作型互動(dòng)模式則是地方政府在一定范圍內(nèi)擁有其對(duì)外事務(wù)和國(guó)際活動(dòng)的自主權(quán)，中央政府與地方政府建立起相應(yīng)的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，使雙方的國(guó)際活動(dòng)能同時(shí)增進(jìn)各自的利益，實(shí)現(xiàn)共贏。陳志敏認(rèn)為，互補(bǔ)型和沖突型互動(dòng)模式則屬于平行外交的范疇，地方政府與中央政府處于平行狀態(tài)，雙方?jīng)]有相應(yīng)的協(xié)調(diào)和通氣機(jī)制，只是互補(bǔ)型模式中地方政府對(duì)外交往的效果能夠與中央政府外交相互支持、形成互補(bǔ)，而沖突型互動(dòng)模式中雙方則發(fā)生沖突。同時(shí)，陳志敏也指出，這四種類型的劃分也只是一種簡(jiǎn)單的理論或理想狀態(tài)，現(xiàn)實(shí)情況要復(fù)雜得多。［16］161-163

高尚濤等則從城市外交的角度出發(fā)，認(rèn)為城市外交行為與國(guó)家外交行為之間有三種不同的關(guān)系模式：協(xié)同、沖突和并行。協(xié)同行為模式是指城市的國(guó)際行為符合中央政府利益并與之進(jìn)行協(xié)調(diào)；沖突行為模式是二者出現(xiàn)利益不相容的情況，包括直接沖突以及內(nèi)部城市之間的競(jìng)爭(zhēng)可能導(dǎo)致的城市利益與國(guó)際整體利益沖突；并行行為模式是指雙方?jīng)]有協(xié)調(diào)過程，雙方的利益不直接相關(guān)的模式。這三種模式表現(xiàn)是動(dòng)態(tài)的，也往往是混合的。［20］

我們更多從國(guó)際和國(guó)內(nèi)的地方政府外交的實(shí)踐出發(fā)，尤其是從構(gòu)建中國(guó)特色的地方政府對(duì)外交往體系的角度出發(fā)，來分析中央政府外交與地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的關(guān)系與互動(dòng)模式，可以將其總結(jié)為兩種關(guān)系：主輔關(guān)系和互補(bǔ)關(guān)系。

主輔關(guān)系首先是要確認(rèn)中央政府在外交領(lǐng)域的主導(dǎo)和權(quán)威地位。地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往應(yīng)在中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展，地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往是中央政府起主導(dǎo)作用，地方政府起輔助作用，二者應(yīng)在對(duì)外事務(wù)方面形成一致的力量。地方政府外交服從和服務(wù)于中央政府外交戰(zhàn)略，為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)，是國(guó)家總體外交的組成部分。地方政府參與國(guó)際事務(wù)的方式、策略、目標(biāo)均以服務(wù)中央政府外交戰(zhàn)略為宗旨，服從于中央政府外交戰(zhàn)略大局。

互補(bǔ)關(guān)系強(qiáng)調(diào)的是在對(duì)外工作方面中央政府和地方政府在實(shí)踐中確實(shí)存在著一定的分工。當(dāng)前我們面臨百年未有之大變局，國(guó)際行為體日益多元化、多層化，世界發(fā)展的各種不確定性大大增強(qiáng)，國(guó)家外交面臨著一個(gè)越來越錯(cuò)綜復(fù)雜的局面，而地方政府對(duì)外交往有其獨(dú)特的性質(zhì)、作用和優(yōu)勢(shì)，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和保證中央外交大局的基礎(chǔ)上發(fā)揮地方政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)交往的主動(dòng)性和創(chuàng)造性是一項(xiàng)非常有意義的課題。2018年6月，習(xí)近平總書記在中央外事工作會(huì)議上的講話中指出，“對(duì)外工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，政黨、政府、人大、政協(xié)、軍隊(duì)、地方、民間等要強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各有側(cè)重，相互配合，形成黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的對(duì)外工作大協(xié)同局面，確保黨中央對(duì)外方針政策和戰(zhàn)略部署落到實(shí)處”。［18］