楊 喜

（安徽工業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)院，安徽馬鞍山，243032）

土地作為一項(xiàng)重要的生產(chǎn)要素，是一切人類活動的空間載體，是一切人類財(cái)富的源泉。土地整治是土地資源優(yōu)化配置和有效利用的重要手段，隨著時代的發(fā)展，土地整治的內(nèi)涵得到了深化，外延得到了拓展，但我國土地整治長期停留在土地整治的戰(zhàn)術(shù)（治標(biāo)）層面，而對土地整治戰(zhàn)略（治本）層面重視不夠，無法發(fā)揮土地整治在促進(jìn)城鄉(xiāng)要素資源有效配置中的抓手和平臺作用，造成土地整治供給側(cè)與土地整治需求側(cè)的矛盾突出，急需尋找土地整治改革新的突破口。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是新常態(tài)下供需結(jié)構(gòu)再平衡的內(nèi)在要求，是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、提質(zhì)增效的必然選擇。［1］但現(xiàn)有的關(guān)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究多偏重宏觀經(jīng)濟(jì)供給側(cè)論證，對土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的研究相對較少，針對鄉(xiāng)村土地綜合整治供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的研究尚未引起學(xué)術(shù)界的足夠重視。土地要素是我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的核心要素［2］，在全面深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基調(diào)下，土地整治在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興發(fā)展中需承擔(dān)更多的調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長、促改革和惠民生的時代責(zé)任。［3］在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，要求土地整治不斷深化其內(nèi)涵、拓寬其外延以服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要。因此，需要加強(qiáng)研究利用鄉(xiāng)村土地綜合整治為平臺來整合城鄉(xiāng)要素資源，破解城鄉(xiāng)發(fā)展中土地、勞動、資本、管理、技術(shù)和制度等要素配置的結(jié)構(gòu)性矛盾，為鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展創(chuàng)造新供給和培育新動能。

一、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下鄉(xiāng)村土地綜合整治的內(nèi)涵和關(guān)鍵作用

（一）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下鄉(xiāng)村土地綜合整治的內(nèi)涵

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》明確提出培育發(fā)展新動力，優(yōu)化勞動力、資本、土地、技術(shù)、管理等要素配置。土地要素作為一切社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間載體和基礎(chǔ)要素，是宏觀供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心內(nèi)容和關(guān)鍵著力點(diǎn)［4］，其在整個國家社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中具有牽一發(fā)而動全身的效應(yīng)?！秶临Y源“十三五”規(guī)劃綱要》提出，加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求優(yōu)化國土資源利用結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國土資源有效供給，提高國土資源利用質(zhì)量和效益。在供給側(cè)視角下，土地整治對象是從“以地為本”拓展到“人地物融合為本”多元要素的統(tǒng)籌整治；土地整治本質(zhì)是以城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置有效利用為落腳點(diǎn)，通過制度創(chuàng)新、人地關(guān)系轉(zhuǎn)型，滿足城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的多層次需求。

由此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視域下鄉(xiāng)村土地綜合整治的內(nèi)涵是以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為價值目標(biāo)，以“山水林田湖村城”生命共同體為理念，針對鄉(xiāng)村土地資源供給與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對鄉(xiāng)村土地資源需求之間所存在的結(jié)構(gòu)性矛盾，通過以鄉(xiāng)村土地綜合整治為抓手和平臺撬動土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，打破城鄉(xiāng)要素流動的梗阻，重組城鄉(xiāng)土地、勞動、資本、管理、技術(shù)和制度等要素優(yōu)化配置，激活鄉(xiāng)村沉睡資源，優(yōu)化鄉(xiāng)村“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所服務(wù)的系統(tǒng)性活動。

（二）實(shí)施鄉(xiāng)村土地綜合整治供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵作用

1.推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升鄉(xiāng)村土地綜合整治效能。2017年中央一號文件提出深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，其重要的著力點(diǎn)是要落實(shí)在土地領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革上。［5］農(nóng)村土地要素是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根基和命脈，是解決我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的關(guān)鍵閥口?！度珖恋卣我?guī)劃（2016—2020年）》提出土地整治應(yīng)堅(jiān)持五大發(fā)展理念，以提升糧食產(chǎn)能為目標(biāo)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向，加快土地利用轉(zhuǎn)型。通過以鄉(xiāng)村土地綜合整治為抓手，從土地資源供給端發(fā)力，立足鄉(xiāng)村土地自然供給的基礎(chǔ)上，最大化鄉(xiāng)村土地的經(jīng)濟(jì)供給和生態(tài)供給，化解土地要素在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間供給配置的結(jié)構(gòu)性矛盾，發(fā)揮鄉(xiāng)村土地整治在耕地保護(hù)、糧食安全、生態(tài)安全、土地節(jié)約集約利用、精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興發(fā)展等多元功能，釋放鄉(xiāng)村資源要素紅利，彌補(bǔ)鄉(xiāng)村“三生”（生產(chǎn)、生活和生態(tài)）空間短板，提升鄉(xiāng)村土地綜合整治效能。

2.增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。而城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾是我國社會主要矛盾的主要方面。制約鄉(xiāng)村發(fā)展的矛盾焦點(diǎn)是城鄉(xiāng)分治的二元土地制度和城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度雙重束縛。城鄉(xiāng)二元分治的土地制度造成鄉(xiāng)村土地要素?zé)o法實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)價值，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度造成農(nóng)村人被排斥在城市之外難以市民化，城鄉(xiāng)要素資源無法公平、有效結(jié)合，造成城鄉(xiāng)要素資源錯配狀態(tài)長期存在。遏制城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大化、解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡矛盾的關(guān)鍵就在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素有序、等值流動。通過鄉(xiāng)村土地綜合整治為城鄉(xiāng)土地、勞動、資本、管理、技術(shù)和制度等要素流動提供平臺，化解城鄉(xiāng)要素自由流動的梗阻和壁壘以及要素流動中的不公平，促進(jìn)城鄉(xiāng)等值化發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素配置由帕累托改進(jìn)向帕累托最優(yōu)邁進(jìn)，縮小城鄉(xiāng)要素流動的“剪刀差”，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。

3.倒逼政府改善公共治理，提升政府空間治理能力。我國政府是土地要素使用權(quán)供給的初始分配者，政府土地資源管理能力將直接決定著城鄉(xiāng)土地資源配置的效率性和公平性以及影響整個國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)運(yùn)行狀態(tài)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，政府需要主動改善公共治理、轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府以土地整治為抓手和平臺的空間治理能力，以適應(yīng)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的需要。落實(shí)好土地資源管理領(lǐng)域簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，為土地資源在城鄉(xiāng)之間有效供給和公平配置營造良好的環(huán)境。政府在鄉(xiāng)村土地綜合整治活動中需要主動增強(qiáng)自身內(nèi)部縱向上下聯(lián)動、橫向部門合作，并處理好外部與市場、農(nóng)村集體和農(nóng)戶的多元關(guān)系，在鄉(xiāng)村土地綜合治理中構(gòu)建政府、企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶等多主體參與的多元共治局面，從而使市場在城鄉(xiāng)要素流動和優(yōu)化配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府的作用相結(jié)合。

二、鄉(xiāng)村土地綜合整治供給側(cè)結(jié)構(gòu)的主要矛盾與關(guān)鍵問題

（一）土地綜合整治理念前置與實(shí)踐后置的矛盾

現(xiàn)階段，我國土地整治整體站位偏低，仍囿于土地本身，多關(guān)注“戰(zhàn)術(shù)層面”而非“戰(zhàn)略層面”，未能“跳出土地談土地，跳出整治談?wù)巍?。?］2017年《中國土地整治發(fā)展研究報(bào)告No.4》［7］將土地整治的發(fā)展劃分為四個階段：土地整治1.0時期，重點(diǎn)任務(wù)是增加耕地?cái)?shù)量；土地整治2.0時期，將耕地質(zhì)量的提升納入到土地整治的任務(wù)范疇之內(nèi)；土地整治3.0時期，突破了農(nóng)地領(lǐng)域的土地整治，將建設(shè)用地整理和未利用地開發(fā)共同納入到土地整治的范疇，并開始注重土地生態(tài)保護(hù)；土地整治4.0時期，借鑒了“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念將土地整治拓展到“土地整治+”的高級形態(tài)［8］，突出土地綜合整治的平臺作用，注重人與自然和諧共生，著重打造“山水林田湖村城”生命共同體，重構(gòu)城鄉(xiāng)“三生”（生產(chǎn)、生活和生態(tài)）空間。雖然土地整治的內(nèi)涵得到了深化，外延得到了拓展，但由于缺乏頂層制度的高位統(tǒng)籌，土地整治供給實(shí)踐更多地滯留在土地整治的1.0和2.0到3.0的過渡時期。在土地整治供給的實(shí)踐中存在著重外在型土地整治而輕內(nèi)涵型土地整治，重土地整治項(xiàng)目推進(jìn)而輕土地整治收益分配，重局部土地整治項(xiàng)目運(yùn)作而輕全域土地整治規(guī)劃統(tǒng)籌，重政府主導(dǎo)而輕社會主體參與等現(xiàn)象。這些“厚此薄彼”的土地整治形態(tài)，造成土地綜合整治統(tǒng)籌平臺和抓手作用未能突顯，土地整治供給錯位配置、效能過低，未達(dá)到土地資源優(yōu)化配置和有效利用目標(biāo)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生產(chǎn)空間發(fā)展動力不足，生活空間無序蔓延，生態(tài)空間割裂萎縮的錯亂狀態(tài)長期存在。

（二）政府供給主體與農(nóng)民需求主體的錯位矛盾

鄉(xiāng)村土地綜合整治不單是一個工程項(xiàng)目的問題，更是一個社會民主治理的問題。在現(xiàn)行的土地整治供需邏輯中，政府是土地整治供給投入的主動實(shí)施者，農(nóng)民是土地整治需求的被動接受者，二者之間存在供給投入角色和需求獲取角色的錯位矛盾。

當(dāng)前鄉(xiāng)村土地整治的運(yùn)作機(jī)制從土地整治目標(biāo)設(shè)定、項(xiàng)目選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)到項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目驗(yàn)收和增值收益分配等環(huán)節(jié)，通常都是政府主導(dǎo)的“自上而下”的運(yùn)作機(jī)制。地方政府也會基于“土地財(cái)政”的獲取和城市化、工業(yè)化用地的需要，衡量土地整治的“成本-效用”，來推進(jìn)鄉(xiāng)村土地整治活動。由于缺乏有效的農(nóng)民參與制度保障，農(nóng)民參與土地整治積極性低、組織化程度弱，農(nóng)民主體需求話語也難以通過“自下而上”的途徑進(jìn)入政府的土地整治政策議程之中。農(nóng)民在鄉(xiāng)村土地整治中的訴求表達(dá)權(quán)、過程參與權(quán)、收益分配權(quán)等方面都處于弱勢地位，導(dǎo)致鄉(xiāng)村土地整治中農(nóng)民主體地位不完整，土地整治供給與農(nóng)民實(shí)際需求難以有效對接。此外，在鄉(xiāng)村土地綜合整治中，由于農(nóng)民主體作用無法顯示也造成項(xiàng)目選址不科學(xué)、收益分配不公和土地權(quán)屬沖突等系列問題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村土地綜合整治偏離了增進(jìn)公共利益的本質(zhì)目標(biāo)，弱化了土地整治改善農(nóng)村公共福利的效用，這又會進(jìn)一步造成鄉(xiāng)村發(fā)展被邊緣化。

（三）土地綜合整治中資金供給的碎片化

當(dāng)前鄉(xiāng)村土地綜合整治的資金投入，既存在縱向政府自上而下的中央、省、市、縣等各層級安排的資金投入，也存在橫向政府內(nèi)部的國土、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、環(huán)保等多部門安排的各類別資金投入。鄉(xiāng)村土地綜合整治資金投入中缺乏資金統(tǒng)籌投入與利用機(jī)制，造成資金多頭管理、交叉重復(fù)、使用分散等問題突出，導(dǎo)致資金供給層分塊分條碎片化的孤島格局，資金在投入和使用上無法形成聚合效應(yīng)。此外，在鄉(xiāng)村土地整治活動中，存在著政府主導(dǎo)資金投入有余、社會參與資金投入不足的局面。一方面，從鄉(xiāng)村土地整治投資具體項(xiàng)目回報(bào)來看，土地整治存在投資大、收益慢、時間長等客觀原因；另一方面，存在政府公共政策缺失原因，缺乏有效的鄉(xiāng)村土地整治收益分配激勵機(jī)制，造成其他社會主體參與鄉(xiāng)村土地整治的主動性和積極性不高，社會資金難以在鄉(xiāng)村土地整治中發(fā)揮應(yīng)有的功能效應(yīng)。

（四）鄉(xiāng)村土地資源價值難以喚醒的制度性障礙

1.城鄉(xiāng)分治的二元土地制度。我國實(shí)行城鄉(xiāng)分治的二元土地制度，即國有土地所有制和集體土地所有制并行，兩種土地所有制在運(yùn)行過程中存在土地權(quán)利不平等、市場不統(tǒng)一、增值收益無法公平共享的制度性缺陷［9］，造成農(nóng)民在土地權(quán)益博弈過程中處于弱勢地位。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場尚未形成，農(nóng)村集體建設(shè)用地存在產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、市場存在封閉性等弊端，無法享受與國有土地在市場中“同地、同權(quán)、同價”自由流轉(zhuǎn)的待遇，阻礙了城鄉(xiāng)土地要素平等交換，農(nóng)村土地要素市場價值難以呈現(xiàn)。農(nóng)村建設(shè)用地發(fā)展性功能被限制，農(nóng)村建設(shè)用地資源難以盤活，資產(chǎn)屬性難以發(fā)揮，造成農(nóng)村建設(shè)用地使用效率低、收益低。

城市化、工業(yè)化進(jìn)程引發(fā)對農(nóng)村集體土地的需求迅速膨脹，在土地征收過程中由于公共利益內(nèi)涵范圍界定不清和補(bǔ)償過低，存在著以公共利益為名對征地權(quán)的濫用?，F(xiàn)行農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，難以體現(xiàn)其市場經(jīng)濟(jì)價值，農(nóng)地被征收后土地增值收益就徹底被斬?cái)?，被征地農(nóng)民喪失了分享土地級差增值收益的權(quán)利，城鄉(xiāng)差距在農(nóng)地轉(zhuǎn)用的城市化進(jìn)程中進(jìn)一步被拉大。

2.城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度。城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度造成城鄉(xiāng)二元分割的社會保障體系。我國戶籍制度由人口管理功能逐漸演變?yōu)榫哂薪逃?、醫(yī)療、就業(yè)、住房和養(yǎng)老等社會福利捆綁功能的制度。戶籍制度的分化帶來城鄉(xiāng)社會福利待遇的巨大差異，造成一個國家城鄉(xiāng)兩種戶籍人口在社會福利享受中公民權(quán)利不對等的格局長期存在，這也是農(nóng)民不敢退出最后的保障之地，不會盲目放棄土地進(jìn)城，并在征地糾紛中誓死保衛(wèi)自己生存之地的主要原因。城鄉(xiāng)二元分治的土地制度抑制了鄉(xiāng)村土地資源價值的轉(zhuǎn)化，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度又將農(nóng)民圈定在資源沉睡的鄉(xiāng)村土地之上。二元分治的土地制度和二元分割的戶籍制度帶來城鄉(xiāng)社會階層分化擴(kuò)大化，成為導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)社會發(fā)展不充分不均衡主要矛盾難以消解的最大根源。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下鄉(xiāng)村土地綜合整治結(jié)構(gòu)優(yōu)化和制度重構(gòu)

（一）構(gòu)建鄉(xiāng)村“三生”融合發(fā)展的空間格局

鄉(xiāng)村是生產(chǎn)、生活、生態(tài)三位一體融合共生的空間場域，農(nóng)村土地整治可助推鄉(xiāng)村“三生”空間重構(gòu)。［10］在規(guī)劃設(shè)計(jì)上，秉持“山水林田湖村城”生命共同體理念，堅(jiān)持“多規(guī)合一”在鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間上的統(tǒng)籌規(guī)劃，將土地整治從“以地為本”拓展到“人地物融合為本”多元要素統(tǒng)籌整治上。在生產(chǎn)空間上，鄉(xiāng)村振興發(fā)展的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)興旺，根據(jù)地域功能差異，利用鄉(xiāng)村土地綜合整治平臺為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供用地保障，促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合協(xié)調(diào)發(fā)展，用產(chǎn)業(yè)發(fā)展來促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮。在生活空間上，因地制宜布局村莊格局，整治空心村和農(nóng)村廢棄建設(shè)用地，提高農(nóng)村土地集約利用效率。完善農(nóng)村道路、水電、網(wǎng)絡(luò)、教育、醫(yī)療等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，方便村民生活。保護(hù)和修繕具有文化特色的村莊建筑，保留特色鄉(xiāng)土風(fēng)情，留住鄉(xiāng)愁。在生態(tài)空間上，生態(tài)是鄉(xiāng)村健康持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理［11］，堅(jiān)持綠色發(fā)展，加快綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施綠色生態(tài)型土地整治，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建人與自然和諧共生的鄉(xiāng)村綠色生態(tài)空間。通過重構(gòu)鄉(xiāng)村“三生”空間場域來提升鄉(xiāng)村生產(chǎn)能力、改善鄉(xiāng)村生活風(fēng)貌和保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境，打造產(chǎn)業(yè)興旺、生活富裕、生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村。

（二）提高鄉(xiāng)村土地綜合整治需求精準(zhǔn)識別機(jī)制

鄉(xiāng)村土地綜合整治是國家土地政策落地的最后一公里，落地成功與否取決于農(nóng)村是否得到發(fā)展、農(nóng)業(yè)是否得到提升、農(nóng)民獲得感是否得到加強(qiáng)。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的社會保障體系中，土地是農(nóng)民賴以生存的最后保障，鄉(xiāng)村土地綜合整治與農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)。因此，需要尊重農(nóng)民在鄉(xiāng)村土地綜合整治中的主體地位，引導(dǎo)農(nóng)民主動參與到土地整治的全部環(huán)節(jié)。［12］要提高鄉(xiāng)村土地綜合整治需求精準(zhǔn)識別機(jī)制，提升鄉(xiāng)村土地綜合整治供給的精準(zhǔn)度。建立多區(qū)域?qū)哟?、多主體層次的土地整治需求評估制度，明確土地整治需求識別原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，從需求的合法性、重要性、迫切性和影響性等維度，綜合統(tǒng)籌農(nóng)戶、集體、企業(yè)和地方政府等多利益主體的多元需求，著重關(guān)注農(nóng)民的核心利益訴求。要健全農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制，充分尊重農(nóng)民在鄉(xiāng)村土地綜合整治中的自主權(quán)和選擇權(quán)，發(fā)揮農(nóng)民主人翁作用，提升農(nóng)民在鄉(xiāng)村土地整治中的獲得感。此外，要推進(jìn)鄉(xiāng)村基層治理民主化進(jìn)程，引導(dǎo)農(nóng)民以理性合法的方式有序參與到土地綜合整治中，化解土地綜合整治中的矛盾與糾紛，形成穩(wěn)定有序的鄉(xiāng)村土地綜合治理格局。

（三）增強(qiáng)政府鄉(xiāng)村土地綜合整治績效考核與問責(zé)力度

政府是鄉(xiāng)村土地綜合整治工作的責(zé)任主體。政府在鄉(xiāng)村土地綜合整治目標(biāo)設(shè)定、項(xiàng)目區(qū)選擇、土地整治資金使用和收益分配中都擁有很大權(quán)力，如果對政府權(quán)力運(yùn)行過程缺乏有效的問責(zé)機(jī)制，就會造成權(quán)力的濫用。要建立鄉(xiāng)村土地綜合整治績效考核評估機(jī)制，將鄉(xiāng)村土地綜合整治工作納入政府績效評估范圍，并建立第三方和村民參與的鄉(xiāng)村土地綜合整治評估體系，制定專項(xiàng)考核辦法；增強(qiáng)政府在鄉(xiāng)村土地綜合整治中的問責(zé)力度，實(shí)行權(quán)責(zé)掛鉤，加強(qiáng)土地整治執(zhí)法監(jiān)察和土地督察，對地方政府在鄉(xiāng)村土地綜合整治行為進(jìn)行事前、事中和事后全流程監(jiān)管；對土地整治項(xiàng)目未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)、挪用土地整治資金、侵占建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)資金的政府相關(guān)責(zé)任人予以追究問責(zé)；促進(jìn)地方政府依法依規(guī)、有序有效推進(jìn)鄉(xiāng)村土地綜合整治，落實(shí)好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)流轉(zhuǎn)，提升土地整治供給績效；確保鄉(xiāng)村土地綜合整治效果達(dá)標(biāo)、資金不被挪用、耕地保護(hù)紅線不被突破和收益不被侵占。

（四）完善鄉(xiāng)村土地綜合整治資金統(tǒng)籌利用機(jī)制

加強(qiáng)政府內(nèi)部資金統(tǒng)籌整合利用，在中央、省、市、縣等縱向?qū)蛹壏诸愑行蛲七M(jìn)鄉(xiāng)村土地綜合整治資金的整合，在各部門之間建立土地綜合整治資金橫向統(tǒng)籌利用機(jī)制，打破土地整治資金供給的孤島格局狀態(tài)，解決鄉(xiāng)村土地整治資金多部門分散使用效率低下的問題。營造良好的鄉(xiāng)村土地綜合整治投資環(huán)境，構(gòu)建鄉(xiāng)村土地整治公眾參與平臺，拓寬鄉(xiāng)村土地整治社會資本籌措渠道，利用市場來構(gòu)建公平合理的“誰投資、誰受益”的土地整治收益分配機(jī)制，構(gòu)建政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、集體、農(nóng)民共同發(fā)力的多元主體參與和投資機(jī)制，達(dá)到共投、共建和共享的目的。通過規(guī)劃引導(dǎo)、上下聯(lián)動、部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和公眾參與等來優(yōu)化配置各層級、部門、社會各渠道的鄉(xiāng)村土地整治資金，對“分條”和“分塊”的土地整治資金進(jìn)行整合優(yōu)化，提高鄉(xiāng)村土地綜合整治資金使用效率，激發(fā)資金集聚效益。此外，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為契機(jī)，提升鄉(xiāng)村土地綜合整治效益，顯化鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)價值，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供資金支持。

（五）改革鄉(xiāng)村土地資源價值難以活化的障礙性制度

1.改革權(quán)利不對等的二元土地制度。現(xiàn)階段，法律滯后限制了農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)，需要加快《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《擔(dān)保法》等法律相關(guān)條款的修訂，從法律層面為農(nóng)村“三塊地”深化改革提供依據(jù)和支撐。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地與城市國有土地同等入市、同權(quán)同價交易。完善農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予集體建設(shè)用地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)的權(quán)能。推進(jìn)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的“三權(quán)分置”，完善宅基地權(quán)益保障、取得和退出方式，賦予農(nóng)戶對宅基地完整用益物權(quán)，建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場，放活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，顯化宅基地資源屬性和資產(chǎn)價值。

農(nóng)村土地征收改革方面，明確界定土地征收的公共利益范圍，制定土地征收的正面清單制度和負(fù)面清單制度，規(guī)范土地征收程序，健全征地矛盾調(diào)解機(jī)制。完善并落實(shí)對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立并落實(shí)兼顧國家、集體和個人的多方土地增值收益分配機(jī)制，讓農(nóng)民共享土地增值收益，扭轉(zhuǎn)因征地而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)土地級差收益“剪刀差”局面，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換。

2.加大二元戶籍制度改革的內(nèi)在深度。城鄉(xiāng)融合發(fā)展最大的制度性藩籬就是建立在城鄉(xiāng)二元戶籍體制之上的社會福利供給在城鄉(xiāng)戶籍人口之間分配的失衡。為加大戶籍制度改革的內(nèi)在深度，中央加強(qiáng)戶籍制度改革的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建戶籍制度改革的成本分擔(dān)和利益共享激勵機(jī)制，激發(fā)地方政府加快推進(jìn)戶籍制度改革落實(shí)的內(nèi)在動力。［13］戶籍制度改革的重點(diǎn)應(yīng)放在城鄉(xiāng)戶籍人口的社會福利保障制度的改革上，淡化戶籍的社會福利捆綁功能，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療和養(yǎng)老等基本公共服務(wù)一體化管理，建立以公民身份為基礎(chǔ)的社會福利“國民待遇”，變“戶籍福利”為“公民福利”，扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)性失衡的格局，將農(nóng)民從單純依靠土地提供社會保障的路徑轉(zhuǎn)向可以依靠多元社會保障路徑，將農(nóng)民從土地的束縛中釋放開來，從而化解城鄉(xiāng)融合發(fā)展中內(nèi)生動力不足的問題。