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地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系研究

2021-11-27 21:20:40耿瑞懌
魅力中國(guó) 2021年21期
關(guān)鍵詞:指標(biāo)體系評(píng)估政府

耿瑞懌

(延安大學(xué),陜西 延安 716000)

一、問題的提出

隨著我國(guó)改革開放和現(xiàn)代化事業(yè)進(jìn)入新的時(shí)期,樹立正確的績(jī)效觀,推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為時(shí)代發(fā)展的主題。對(duì)于政府而言,什么樣的政府才是好政府?好政府的標(biāo)準(zhǔn)是什么?如何有效地提高政府的服務(wù)質(zhì)量?作為政府行為價(jià)值判斷的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)在整個(gè)政府運(yùn)作的過程中有著重要作用,指標(biāo)設(shè)計(jì)科學(xué)與否影響著整個(gè)體系的價(jià)值,進(jìn)而引導(dǎo)著地方政府的行為選擇和價(jià)值方向。這就需要通過科學(xué)的政績(jī)觀來實(shí)現(xiàn),而科學(xué)的政績(jī)觀需要一套完整的績(jī)效評(píng)估體系來保障。本文采取文獻(xiàn)研究法,以地方政府組織績(jī)效指標(biāo)為內(nèi)容基礎(chǔ),從評(píng)估指標(biāo)的選取、績(jī)效評(píng)估模式等方面系統(tǒng)的比較理論和實(shí)踐中政府績(jī)效指標(biāo)體系的差異和特征,為提高指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)的科學(xué)性和應(yīng)用性尋求對(duì)策方向。

二、文獻(xiàn)的回顧

近年來,關(guān)于我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的相關(guān)研究層出不窮。目前對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的研究主要有以下幾個(gè)方面:一是關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的價(jià)值取向。倪星、李曉慶提出績(jī)效評(píng)估要做到效率與公平并重、兼顧效率與民主、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展同步。[1]臧乃康認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)估的靈魂是評(píng)估價(jià)值,并指出公眾主體價(jià)值沒有體現(xiàn)、公共利益未成為共同價(jià)值,公共服務(wù)、公平公正價(jià)值缺失等。[2]唐龍輝也有類似觀點(diǎn),認(rèn)為對(duì)政府績(jī)效價(jià)值取向的理解存在偏差,以“GDP 對(duì)績(jī)效”的價(jià)值取向是泛化的,“以人為本”的價(jià)值取向是形式化的。[3]姜曉萍、郭金云認(rèn)為傳統(tǒng)公共服務(wù)績(jī)效強(qiáng)調(diào)工具理性,表現(xiàn)出效率優(yōu)先、泛經(jīng)濟(jì)等價(jià)值偏差。為此,有必要根據(jù)公共服務(wù)及其績(jī)效的特點(diǎn)從公共服務(wù)本身的價(jià)值定位出發(fā),以公平正義、公民滿意和公共責(zé)任等公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估。[4]張穎、趙宇認(rèn)為,政府績(jī)效評(píng)估是從民生的來維度衡量政府績(jī)效,強(qiáng)調(diào)地方政府在運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行公共管理、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)要關(guān)注民生,改善民生。[5]

二是通用績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的構(gòu)建。彭國(guó)甫闡述了地方政府事業(yè)管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)原則和構(gòu)建其指標(biāo)體系的四大影響權(quán)變因素,以平衡記分卡為框架,將地方政府績(jī)效評(píng)估分為地方政府管理業(yè)績(jī)、管理成本和政府內(nèi)部管理三大類并構(gòu)建評(píng)估體系。[6]唐任伍借鑒了全球研究政府效率的權(quán)威機(jī)構(gòu)IMD(瑞士國(guó)際管理發(fā)展學(xué)院)測(cè)度政府效率理論,以中國(guó)政府實(shí)際為基礎(chǔ)結(jié)合相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),構(gòu)建了一套由政府公共服務(wù)、公共物品、政府規(guī)模、居民經(jīng)濟(jì)福利四個(gè)維度及其子因素組成的測(cè)度省級(jí)地方政府效率的指標(biāo)體系。[7]尚虎平在利用RBF 軟聚類、BIRCH 硬聚類相結(jié)合對(duì)江蘇四市進(jìn)行的綜合聚類的基礎(chǔ)上,挖掘出了一套基于一定支持度的我國(guó)市級(jí)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系,包括 10 個(gè)一級(jí)指標(biāo)、30 個(gè)二級(jí)指標(biāo)與 90 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。田麗媛對(duì)國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行研究設(shè)計(jì)了一套我國(guó)縣級(jí)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。

三是地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)中存在的問題研究。[8]贠杰闡述了國(guó)內(nèi)地方政府績(jī)效評(píng)估技術(shù)應(yīng)用的現(xiàn)狀,指出當(dāng)前地方政府績(jī)效結(jié)構(gòu)研究薄弱、評(píng)估指標(biāo)技術(shù)定位偏差、數(shù)據(jù)來源障礙等問題。[9]楊婷、沈杰發(fā)現(xiàn),我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估中存在評(píng)估指標(biāo)設(shè)置不合理,重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)忽視了環(huán)境資源指標(biāo)等問題。指標(biāo)權(quán)重不科學(xué),量化指標(biāo)設(shè)置錯(cuò)位。并以平衡計(jì)分卡為框架,利用DEMATEL 方法,結(jié)合地方政府工作重點(diǎn)對(duì)各指標(biāo)賦予適當(dāng)?shù)臋?quán)重,建立了較為科學(xué)的地方政府績(jī)效考核評(píng)估體系。[10]尚虎平將172 個(gè)政府介入社會(huì)事務(wù)形成獨(dú)特績(jī)效的案例進(jìn)行了“主體化”處理,在控制了中央與地方性政策性意見等因素之后,通過多元回歸發(fā)現(xiàn):民眾訴求、公共利益等都在推動(dòng)著我國(guó)政府獨(dú)特績(jī)效的形成。[11]

四是對(duì)政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的效度檢驗(yàn)。尚虎平、趙盼盼對(duì)42 個(gè)案例的指標(biāo)體系進(jìn)行數(shù)據(jù)分析,發(fā)現(xiàn)了模式指標(biāo)差別不大,有個(gè)別指標(biāo)為了突出模式價(jià)值特色跳躍性賦值。[12]尚虎平、雷于萱對(duì)選取了我國(guó)東、中、西部地區(qū)共50 個(gè)縣級(jí)政府的指標(biāo)數(shù)據(jù)對(duì)它們的潛績(jī)進(jìn)行了實(shí)證測(cè)評(píng)。[13]彭國(guó)甫、盛明科采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)某市區(qū)下5 個(gè)縣級(jí)政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。[14]對(duì)馬雁軍、趙國(guó)杰基于DEA 方法對(duì)10 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。

三、典型的政府評(píng)估模式

從地方政府績(jī)效實(shí)踐模式來看,經(jīng)過近40 年的探索,地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐模式逐漸成熟,評(píng)估理念和方法不斷更新,從最初階段依附于目標(biāo)責(zé)任制、社會(huì)服務(wù)承諾制、效能建設(shè)及公眾評(píng)議等工作的管理機(jī)制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎姜?dú)立的評(píng)估模式,初步探索出了一條具有典型中國(guó)特色的地方政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展之路。改革開放以來,隨著時(shí)代的發(fā)展和政策的變化,總體上已經(jīng)從純追求效率轉(zhuǎn)向公平與效率并重,這一變化對(duì)評(píng)估產(chǎn)生了很大的影響,在不同的功能定位下,各地評(píng)估實(shí)踐的內(nèi)在目的、結(jié)構(gòu)和行為逐步形成差異,外在表現(xiàn)為評(píng)估方式和模式的差異。

以關(guān)鍵指標(biāo)考核為主的目標(biāo)責(zé)任制模式,以青島市為例,青島市委、市政府作為主體將“三個(gè)文明”建設(shè)為基礎(chǔ)目標(biāo)管理理念引入各機(jī)關(guān)、各部門,2003 年至2004 年,青島市委、市政府聯(lián)合成立了11 個(gè)目標(biāo)考核組,對(duì)全市12 個(gè)市(區(qū)、縣)和 84 個(gè)市直屬部門、單位的工作情況進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià),以經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化、黨建和重要貢獻(xiàn)為一級(jí)指標(biāo),其中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)達(dá)權(quán)重最大,全面推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)的目標(biāo)管理,逐步建立起“科學(xué)民主”為核心的目標(biāo)績(jī)效管理體制、主決策機(jī)制、責(zé)任制衡執(zhí)行機(jī)制、督查考核監(jiān)督機(jī)制、獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制”。福建效能建設(shè)改革的目標(biāo)是建設(shè)服務(wù)型政府,加強(qiáng)對(duì)政府主體行為的約束,系統(tǒng)消除“政府權(quán)力部門化,部門權(quán)力個(gè)人化”的弊端。以政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾為評(píng)估主體,采用指標(biāo)考核、公眾評(píng)議、察訪核驗(yàn)的評(píng)估方法進(jìn)行評(píng)估,評(píng)估結(jié)果抄送省委組織部,實(shí)施效能問責(zé),省直單位根據(jù)考評(píng)結(jié)果實(shí)行績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì),反饋整改?!肮娫u(píng)議”的模式中珠海以發(fā)放調(diào)查問卷、統(tǒng)計(jì)市民投訴為形式推出的“萬人評(píng)議政府”,邯鄲則是以發(fā)放調(diào)查問卷的市民評(píng)議政府及其職能部門的形式。指標(biāo)評(píng)估選擇是以定量評(píng)估,定性評(píng)價(jià)。2004 年,蘭州大學(xué)成立了中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中心,受甘肅省委托,對(duì)甘肅省39 個(gè)省調(diào)查甘肅非公有制企業(yè)對(duì)全省的39 個(gè)省級(jí)政府部門及 14 個(gè)地級(jí)市政府的績(jī)效評(píng)議,該委托評(píng)估方式也被稱為“蘭州試驗(yàn)”。這則是一個(gè)典型的第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估。2006 年武漢市政府邀請(qǐng)全球最大的管理咨詢機(jī)構(gòu)“麥肯錫咨詢公司”參加武漢市政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng),同年11 月廈門市思明區(qū)政府也邀請(qǐng)了“福州博智市場(chǎng)研究有限公司”進(jìn)行公眾滿意度評(píng)估???jī)效評(píng)估的科學(xué)性、規(guī)范化程度也不斷加深,評(píng)估的深度和廣度也不斷擴(kuò)大。2017 年,由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政府績(jī)效評(píng)估課題組發(fā)布的《中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告》藍(lán)皮書,作為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)4 個(gè)直轄市、15個(gè)副省級(jí)市、317 個(gè)地市級(jí)政府的綜合施政績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。

四、我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系現(xiàn)狀

從學(xué)術(shù)研究進(jìn)展來看,對(duì)政府績(jī)效評(píng)估研究不斷深化,指標(biāo)不斷推進(jìn),但突出問題還是實(shí)踐應(yīng)用性差,全國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)難以持續(xù)推進(jìn)。具體表現(xiàn)為:一是考核對(duì)象的界定比較籠統(tǒng),學(xué)術(shù)界的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系大多對(duì)象模糊不具體。從行政層級(jí)來看,我國(guó)地方政府包括有省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)市、區(qū)縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。由于沒有明確的對(duì)象,在實(shí)踐中難以適用。在指標(biāo)選擇的過程中多采用結(jié)果指標(biāo),很少涉及過程指標(biāo)。評(píng)估內(nèi)容側(cè)重于績(jī)效和結(jié)果導(dǎo)向,而不是行為和過程。二是定性和定量指標(biāo)設(shè)置不合理,指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、不系統(tǒng),政府綜合績(jī)效、政府部門績(jī)效、人員績(jī)效評(píng)估往往混淆不清。指標(biāo)體系的形成主要是對(duì)工作指標(biāo)的抽取、排列和組合,其變異性和差異性較大,缺乏科學(xué)系統(tǒng)的專業(yè)理論支撐;政府績(jī)效設(shè)計(jì)具有明顯的剛性特征,績(jī)效改進(jìn)空間和評(píng)估激勵(lì)有限。三是指標(biāo)價(jià)值取向的選擇,價(jià)值取向是政府績(jī)效評(píng)估的理論靈魂,結(jié)構(gòu)本質(zhì)和判斷標(biāo)準(zhǔn)。在從效率向追求公民滿意和民主轉(zhuǎn)變的過程中,政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)也在不斷地變化。大多數(shù)學(xué)者在設(shè)置績(jī)效評(píng)估指標(biāo)時(shí),為了突出設(shè)計(jì)指標(biāo)的價(jià)值取而忽略了一些客觀指標(biāo)。四是評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)不明確,缺乏評(píng)分細(xì)則和可操作性解釋。對(duì)指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)和具體指標(biāo)內(nèi)涵與含義進(jìn)行解讀,可以增進(jìn)讀者對(duì)指標(biāo)體系和具體指標(biāo)要素的理解,有助于對(duì)指標(biāo)體系深入系統(tǒng)地理解,為實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。然而,學(xué)術(shù)界對(duì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系缺乏解釋,大部分學(xué)者僅只是對(duì)其績(jī)效框架進(jìn)行了簡(jiǎn)單地描述,對(duì)政府績(jī)效考核指標(biāo)體系進(jìn)行詳細(xì)說明的學(xué)者并不多。

與學(xué)術(shù)界不同,地方政府對(duì)績(jī)效評(píng)估的探索大多是基于實(shí)踐的。這一探索過程中,青島、廈門、煙臺(tái)、珠海、蘭州等地的政府和部門從不同側(cè)面切入,形成一些顯著差異的典型做法,并隨著時(shí)間的推移逐漸聚合為各類成型的模式。但由于缺乏統(tǒng)一的政府績(jī)效評(píng)估的法律法規(guī),尚未形成完整統(tǒng)一的政府績(jī)效評(píng)估體系。各地實(shí)踐呈現(xiàn)出“自發(fā)”和“分散”兩種類型,各地政府自身的層級(jí)和權(quán)力也存在差異,這使得各地區(qū)之間缺乏客觀的比較,難以取長(zhǎng)補(bǔ)短。首先,與學(xué)術(shù)界相比,地方政府實(shí)踐模式有明確的考核對(duì)象,但是模式建設(shè)中的績(jī)效指標(biāo)中比較被動(dòng),多以上級(jí)下發(fā)的相關(guān)文件中規(guī)定的考核指標(biāo)進(jìn)行考核。其次,是在眾多模式中,對(duì)政府本身而言,各地實(shí)踐缺乏自我改進(jìn)的動(dòng)力,容易陷入模式怪圈;對(duì)上級(jí)政府而言,由于缺乏判斷各類評(píng)估模式質(zhì)量的判斷標(biāo)準(zhǔn),也難以選擇優(yōu)質(zhì)的模式提升。再者,在政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)評(píng)估和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估中,評(píng)估主體和評(píng)估方式的差異在一定程度上阻礙了評(píng)估的規(guī)范化和公開化。最后是模式趨同性高,很多地區(qū)標(biāo)桿模式被直接套用,忽視了因地制宜的建設(shè)政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo),導(dǎo)致模式存在很多低效性,缺乏學(xué)術(shù)研究與實(shí)踐的結(jié)合。

五、指標(biāo)設(shè)計(jì)的方法建議

通過理論和實(shí)踐模式的研究,理論上側(cè)重于對(duì)地方政府績(jī)效指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)的描述,而沒有對(duì)具體的指標(biāo)和考核方法進(jìn)行詳細(xì)的描述;而實(shí)踐模式大多以價(jià)值取向?yàn)榛A(chǔ),注重評(píng)估主體和評(píng)估方法。建立應(yīng)用、科學(xué)性的績(jī)效評(píng)估體系,要從理論與實(shí)踐上合理設(shè)計(jì)績(jī)效結(jié)構(gòu),選取可量化、可考核的指標(biāo)要素,下一步可以從以下幾個(gè)方面提高政府績(jī)效評(píng)估績(jī)效指標(biāo)的科學(xué)性和應(yīng)用性。

第一,績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)要考慮理論的嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)踐的應(yīng)用性,大多數(shù)學(xué)者設(shè)計(jì)的理論指標(biāo)體系之所以沒有在實(shí)踐中得到應(yīng)用,是因?yàn)橹笜?biāo)選取過于注重理論層面的構(gòu)架,而對(duì)于數(shù)據(jù)指標(biāo)的可獲得性、應(yīng)用性沒有深入研究,定性和定量指標(biāo)評(píng)估結(jié)果的內(nèi)在性不一致。而實(shí)踐模式中,其績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)多以應(yīng)用為基礎(chǔ),而缺乏一定的理論依據(jù)。政府自身進(jìn)行的績(jī)效評(píng)估無法解決理論和工具專業(yè)化問題,外部評(píng)估無法評(píng)估政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)的問題,因此,地方政府績(jī)效評(píng)估的未來路徑應(yīng)建立在理論和實(shí)踐相結(jié)合,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的有機(jī)結(jié)合之上。

第二,大多數(shù)研究者采用的方法過于單一,定性研究較多,定量研究較少多集中在個(gè)案描述上,多案例比較少見。在接下來的研究過程中,一方面要把握研究的主方向,在探索地方政府績(jī)效評(píng)估要素的基礎(chǔ)上,深入分析各地實(shí)踐做法的有效性和局限性,加強(qiáng)對(duì)評(píng)估模式再評(píng)估,并明確評(píng)估模式的發(fā)展方向;另一方面,增加地方政府績(jī)效評(píng)估的案例研究,加強(qiáng)定量研究方法的應(yīng)用,著力提升研究?jī)r(jià)值。吸取各種框架的優(yōu)點(diǎn),依據(jù)政府職能設(shè)計(jì)績(jī)效結(jié)構(gòu)。政府績(jī)效評(píng)估的目的是反映政府職能的履行情況,為政府職能轉(zhuǎn)變提供方向,因此,對(duì)政府機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行分解,借鑒和運(yùn)用邏輯模型等方法對(duì)職能工作所包含的各項(xiàng)任務(wù)的投入、過程、產(chǎn)出及效果等進(jìn)行詳細(xì)的分析描述。

第三,加強(qiáng)績(jī)效指標(biāo)的理論解釋與實(shí)踐應(yīng)用解釋???jī)效指標(biāo)需要說明其構(gòu)成、適用對(duì)象和注意事項(xiàng),以便于讀者了解其原理和操作說明。指標(biāo)名稱的設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)要反映考核內(nèi)容的簡(jiǎn)潔性和簡(jiǎn)明性,與指標(biāo)考核內(nèi)容口徑一致,避免重復(fù)命名。對(duì)隸屬度分析能夠刪除一些不反映地方政府績(jī)效評(píng)估的指標(biāo),從而提高評(píng)估指標(biāo)的質(zhì)量,增強(qiáng)評(píng)估指標(biāo)的科學(xué)性和合理性。

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