周黎明

（江西財經(jīng)大學(xué) 江西，南昌 330013）

1 糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀

1.1 耕地總量少

作為擁有13億多人口的泱泱大國，人均耕地不到1.5畝，且根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國土地資源公報》中可以看出，我國耕地面積自2009至2018年一直呈減少的趨勢。故我國作為人口大國，對糧食需求巨大，對耕地的需求也巨大。不止如此，改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速增長，城鎮(zhèn)化不斷加深，非農(nóng)業(yè)的用地需求擠壓農(nóng)業(yè)用地的空間，使我國耕地面積減少，乃至于農(nóng)田的污染也開始嚴(yán)重。而如何處理好耕地減少的問題，需要政府部門進(jìn)行統(tǒng)籌兼顧。

其次，我國目前自然災(zāi)害頻繁，并且我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主要為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)（小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是典型的家庭經(jīng)濟(jì)，是以家庭內(nèi)部男女性別分工為基礎(chǔ)展開的勞動密集型生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)），對自然環(huán)境的依賴信較高，故自然災(zāi)害對脆弱的農(nóng)業(yè)經(jīng)營是致命的，不僅會造成農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的下降，也會造成經(jīng)濟(jì)損失，更會影響耕地的質(zhì)量。

1.2 糧食生產(chǎn)利潤低，農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性不高

近年來我國糧食生產(chǎn)成本增加，雖然總產(chǎn)量增加，但農(nóng)民的效益降低，極大地打擊了農(nóng)民糧食生產(chǎn)的積極性。糧食生產(chǎn)成本主要包括了人工成本，即勞動力，因社會城鎮(zhèn)化，使得糧食生產(chǎn)的勞動力也處于短缺中，故農(nóng)民勞動力價格上漲；近幾年來種子和肥料的價格也在不斷上升。農(nóng)民種植糧食的積極性降低，對我國糧食生產(chǎn)具有較大影響。

1.3 糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)趨同，對地區(qū)的依附性較高

我國的糧食生產(chǎn)基本上具有區(qū)域性，即在某個區(qū)域的農(nóng)民集中生產(chǎn)同一種糧食。該做法有利于糧食的市場管理，但同時也制約了糧食的多種類生產(chǎn)，反而使糧食的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也基本相同。首先為品種上地域集中性較強(qiáng)，比如在一些主糧如小麥、稻谷的集中產(chǎn)區(qū)，大部分生產(chǎn)的是同一品種；其次是在糧食品質(zhì)上需求供給不平均，如小麥，我國生產(chǎn)較多的品種為花麥、白麥，而拿來做面包用的高筋面粉的小麥卻種植不足。該問題也造成了中國糧食的生產(chǎn)質(zhì)量不高，雖然總量大，但其有效供給有限。

2 國家參與的行政行為

國家政府的行政行為對我國糧食生產(chǎn)具有綱舉目張，舉旗定向的作用。我國糧食生產(chǎn)中的行政行為包括行政指導(dǎo)即中央的宏觀調(diào)控及強(qiáng)化政策激勵和宣傳引導(dǎo)、行政處罰、行政監(jiān)督檢查等等；其次，修訂相關(guān)法規(guī)，完善相關(guān)制度，亦使我國糧食生產(chǎn)中的政府的政策決、策有法可依。

2.1 中央宏觀調(diào)控

我國21 世紀(jì)以來17 個“中央一號文件”中對于三農(nóng)問題的部署，表明了我國對“三農(nóng)”的重視，強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問題為新時代中國特色社會主義道路的重中之重。2020年的“中央一號文件”中提出了保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。我國中央的統(tǒng)一部署是我國制度的顯著優(yōu)勢之一，我國的“三農(nóng)”政策由國家統(tǒng)領(lǐng)，再落實(shí)責(zé)任到地方，層層監(jiān)管。對于國務(wù)院部署及落實(shí)至地方的任務(wù)，我國政府也在穩(wěn)步推進(jìn)，積極補(bǔ)足我國農(nóng)業(yè)的短板處，推進(jìn)糧食生產(chǎn)的有效監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管效率，為我國糧食生產(chǎn)提供基礎(chǔ)與保障。

此外，政府還作出了一系列行政指導(dǎo)行為來指導(dǎo)糧食生產(chǎn)，對我國糧食種植的結(jié)構(gòu)及層次進(jìn)行引導(dǎo)，使我國糧食生產(chǎn)供給關(guān)系均衡。

2.2 行政監(jiān)督檢查

行政監(jiān)督檢查可以分為行政內(nèi)部和外部行為。內(nèi)部行政行為對于已經(jīng)施行的措施，有權(quán)的上級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時督促下級行政機(jī)關(guān)按要求抓緊制定工作方案，準(zhǔn)確落實(shí)其工作內(nèi)容。該行為亦是行政內(nèi)部行為，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制，完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的責(zé)任承擔(dān)，對國家糧食生產(chǎn)具有促進(jìn)作用。外部是對違反相關(guān)政策、規(guī)定的種糧主體進(jìn)行處理，包括行政處罰，行政強(qiáng)制、行政強(qiáng)制執(zhí)行等措施。從內(nèi)至外完善糧食生產(chǎn)制度，為提高糧食生產(chǎn)保駕護(hù)航。

2.3 行政補(bǔ)貼政策

2003 年開始全面推行良種補(bǔ)貼后，國家陸續(xù)出臺了對糧食主產(chǎn)區(qū)的一系列補(bǔ)貼及獎勵政策,這些政策的實(shí)施對糧食產(chǎn)量的增加起到了一定的積極作用。我國現(xiàn)階段的糧食價支持政策包括糧食最低收購價政策以及已經(jīng)結(jié)束的糧食臨時收儲政策兩大類。最開始的糧食支持政策是以市場為主，但從2008年開始，我國的糧食補(bǔ)貼政策開始發(fā)揮其主要作用。在《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》中明確指出要完善糧食生產(chǎn)支持政策：地方的糧食生產(chǎn)的支持政策有對糧食生產(chǎn)中表現(xiàn)優(yōu)異的縣的行政獎勵、對糧食主產(chǎn)區(qū)的補(bǔ)償，對糧食生產(chǎn)功能區(qū)支持，對機(jī)械化技術(shù)這一糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行加強(qiáng)；對種糧主體的支持政策包括了加強(qiáng)激勵，完善糧食補(bǔ)貼等。

其次，我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化的行政補(bǔ)貼也進(jìn)一步加大，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財政部、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)業(yè)機(jī)械報廢更新補(bǔ)貼實(shí)施指導(dǎo)意見》中，又進(jìn)一步擴(kuò)大了補(bǔ)貼所支持的機(jī)具種類，由原來的兩種增至七種，今年以來有121 萬農(nóng)戶因該政策在購買機(jī)具時享受補(bǔ)貼。該措施有力地支撐了我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十七連豐”，使我國農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備結(jié)構(gòu)加快優(yōu)化。

近年來我國糧食生產(chǎn)成本（如勞動力、化肥的成本）上漲導(dǎo)致種植糧食的利潤下降，農(nóng)民的積極性也受到影響。故對于提高農(nóng)民積極性，除上述補(bǔ)貼的政策外，還有一系列政府行為以保障農(nóng)民種糧收入，調(diào)動農(nóng)民的積極性：代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等行政指導(dǎo)行為。中國的城市化、工業(yè)化和全球化必須兼顧農(nóng)戶增收與糧食安全等多重目標(biāo)，同時還需要遵循WTO 的各種補(bǔ)貼規(guī)則，這就為中國解決好城市化與工業(yè)化中的糧食安全和農(nóng)民增收帶來了較大的難度，政策騰挪的空間也較狹窄。

2.4 修訂法規(guī)規(guī)章作為行政行為依據(jù)

行政法中“法無授權(quán)不可為”，行政行為應(yīng)當(dāng)具有依據(jù)，故相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的與時俱進(jìn)對國家政府的行政行為具有重要作用。如：在《民法典》、《農(nóng)村土地承包法》中，將農(nóng)村土地的物權(quán)分為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)，有利于農(nóng)村土地的利用效率。在此基礎(chǔ)上，可以有利于土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，有利于培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，加大農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。堅決防止工商資本違反發(fā)展規(guī)劃，浪費(fèi)農(nóng)地資源的行為。

其次，取消了部分行政許可：將七類肥料產(chǎn)品的行政許可由登記制度改為備案制度；此外還將部分事項的審批權(quán)限下放至省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，便利人民。另外，農(nóng)業(yè)部還印發(fā)了《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄（2020 年版）》，提出盡快修訂《肥料登記管理辦法》，對肥料登記與備案進(jìn)行完善，對備案產(chǎn)品明確備案的程序及其監(jiān)管措施等一系列政策，啟動起草《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》相關(guān)工作等。

當(dāng)然，相關(guān)法規(guī)規(guī)章的修訂不止于此，關(guān)于糧食生產(chǎn)，還需與時俱進(jìn)，與實(shí)際接軌，推動糧食生產(chǎn)方面法律法規(guī)規(guī)章的完善。

3 結(jié)論與討論

在糧食生產(chǎn)中的政府參與不止于上述政策。如今社會，是“大行政”，行政行為滲透于我們生活的方方面面，也滲透于糧食生產(chǎn)中的方方面面。事實(shí)上，我國從2004年開始中央連年下發(fā)“一號文件”部署“三農(nóng)”工作，制定了多個政策，通過幾十年的努力，實(shí)現(xiàn)了糧食供求基本平衡，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展和深化改革奠定了堅實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。 糧食是關(guān)系民生的頭等大事，近年來，我國農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局趨于合理，離不開政府作用。但隨著人口的增長、今年新冠疫情的突然爆發(fā)，國際市場也受到波及，國家糧食生產(chǎn)也迎來新的挑戰(zhàn)。面對當(dāng)今情勢，跟從政府的引領(lǐng)，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，是最緊迫也是最重要的事情。