藍 姝/福建省地震局信息中心
災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案是指與災(zāi)害損失發(fā)生相關(guān)的各類災(zāi)害科學(xué)數(shù)據(jù)的總稱,涉及災(zāi)害發(fā)生前、進行中和發(fā)生后整個災(zāi)害周期的相關(guān)信息。災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案是應(yīng)急管理活動的原始記錄和一手資料,在重現(xiàn)災(zāi)害歷史、服務(wù)應(yīng)急決策、預(yù)防和應(yīng)對災(zāi)害等方面發(fā)揮著極其重要的作用。當(dāng)前,隨著3S技術(shù)、信息存儲技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展,災(zāi)害信息的數(shù)據(jù)源越來越豐富,災(zāi)害檔案在防災(zāi)備災(zāi)階段、應(yīng)急響應(yīng)階段、災(zāi)后恢復(fù)階段及減災(zāi)階段的歸檔內(nèi)容都朝著數(shù)據(jù)化的方向發(fā)展,觀測數(shù)據(jù)、監(jiān)測數(shù)據(jù)、評估模擬數(shù)據(jù)、統(tǒng)計報告、災(zāi)情屬性數(shù)據(jù)以及歷史災(zāi)情等各種形式的數(shù)據(jù)正成為災(zāi)害檔案的重要內(nèi)容。災(zāi)害檔案的數(shù)據(jù)化發(fā)展也呼喚著災(zāi)害檔案管理的變革,如何有效地開發(fā)利用災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案,推進災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案的國際和國內(nèi)共享顯得尤為重要。
災(zāi)害數(shù)據(jù)作為災(zāi)害事件的重要信息,是實施災(zāi)害風(fēng)險管理的重要依據(jù)。聯(lián)合國《2015—2030 年仙臺降低災(zāi)害風(fēng)險框架》作為指導(dǎo)全球未來15年減災(zāi)的綱領(lǐng)性文件,特別指出:“各個國家和地區(qū)要加強收集、分析、管理和使用有關(guān)災(zāi)情數(shù)據(jù)和實用信息,以確保各類用戶有機會獲得和利用災(zāi)害風(fēng)險信息。”在《框架》的指導(dǎo)下,國際社會和世界各國都十分重視災(zāi)害數(shù)據(jù)采集與管理,紛紛利用快速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、地理信息技術(shù)和信息通訊技術(shù)開展災(zāi)害綜合數(shù)據(jù)采集、分析、解譯、共享與發(fā)布工作[1]。
統(tǒng)一的國家綜合災(zāi)害管理體制為災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案的歸集管理提供了良好的工作環(huán)境。長期以來,由于災(zāi)害管理的組織體系和相關(guān)職責(zé)不明等原因,發(fā)達國家在災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案的管理中不同程度地存在缺乏責(zé)任主體、各自為政的狀況,尤其在不同災(zāi)種和救災(zāi)的不同環(huán)節(jié),檔案和技術(shù)資源往往得不到合理配置,存在低水平重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。鑒于此,美國、澳大利亞、日本、加拿大等國紛紛成立專門的災(zāi)害管理機構(gòu):美國在1979年發(fā)布總統(tǒng)令,組建了聯(lián)邦應(yīng)急管理署(簡稱FEMA)專門負(fù)責(zé)處理重特大災(zāi)害。澳大利亞的災(zāi)害管理模式與美國類似,澳大利亞的應(yīng)急管理中心(簡稱EMA)隸屬于司法部,是全澳級別最高的災(zāi)害管理部門,負(fù)責(zé)自然災(zāi)害和突發(fā)事故的處理[2]。日本建立了全國“突發(fā)事件管理中心”,其總特征為行政首腦指揮、綜合機構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)、中央會議制定對策、地方政府具體實施。這些國家在災(zāi)害管理模式上的共同之處,就是打破已有的單項災(zāi)害管理模式,在保留現(xiàn)行的分散式災(zāi)害管理的基礎(chǔ)上加強災(zāi)害管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),建立全面統(tǒng)一的國家綜合災(zāi)害管理體制。
西方發(fā)達國家高度重視災(zāi)害數(shù)據(jù)庫建設(shè),注重以數(shù)據(jù)庫的建設(shè)推動災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案的國際與國內(nèi)共享。在聯(lián)合國開發(fā)計劃署以及世界衛(wèi)生組織的努力下,美國、日本、加拿大、澳大利亞等發(fā)達國家紛紛建成了各類災(zāi)害數(shù)據(jù)庫。這些災(zāi)害數(shù)據(jù)庫建設(shè)較為規(guī)范,災(zāi)害數(shù)據(jù)信息共享程度高,在數(shù)量、記錄災(zāi)害種類復(fù)合災(zāi)害群、檢索條件及查詢等設(shè)計上均有利于災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案的國際與國內(nèi)共享,運用較為廣泛的如EMDAT數(shù)據(jù)庫和Des Inventar數(shù)據(jù)庫。其中,EM-DAT為世界衛(wèi)生組織和比利時政府合作建立的緊急災(zāi)害數(shù)據(jù)庫,除了提供有關(guān)災(zāi)害信息外(如死亡、受傷或受影響的人數(shù)),還提供與災(zāi)害有關(guān)的經(jīng)濟損害評估和國際援助的相關(guān)檔案材料。Des Inventar數(shù)據(jù)庫在災(zāi)害數(shù)據(jù)的收集分析等方面表現(xiàn)出眾,它為記錄災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案提供了一套標(biāo)準(zhǔn)的方法,用于對不同類型災(zāi)害數(shù)據(jù)的特征、影響進行收集分析。此外,各國還積極運用GIS技術(shù)和可視化展示平臺匯總和傳輸專業(yè)的災(zāi)情分析、預(yù)警信息、科普資料等,如日本防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所(簡稱NIED)開發(fā)的日本災(zāi)害案例庫,即使用戶不具備有關(guān)專業(yè)知識,也可以通過“災(zāi)害年表地圖”應(yīng)用小程序系統(tǒng)地了解災(zāi)害的時空分布與演化特征、成因、影響以及災(zāi)害救濟等各方面情況。發(fā)達國家多災(zāi)種災(zāi)害數(shù)據(jù)庫的開發(fā),在很大程度上推動了災(zāi)害數(shù)據(jù)的協(xié)同使用,也促進了災(zāi)害數(shù)據(jù)品質(zhì)信息的科學(xué)管理和評價。
為了更好地管理和使用災(zāi)害數(shù)據(jù),需要對災(zāi)害數(shù)據(jù)進行分類,即按照一定的原則和方法,對數(shù)據(jù)的屬性或特征進行歸類區(qū)分,并建立分類體系和排列順序。以著名的EMDAT數(shù)據(jù)庫為例,首先,EM-DAT災(zāi)難數(shù)據(jù)庫明確了收錄標(biāo)準(zhǔn)。對具體災(zāi)害事件錄入門檻進行規(guī)定,要求收錄數(shù)據(jù)庫的災(zāi)害事件信息至少要滿足以下3個條件之一,即報道有10人或以上因災(zāi)死亡、報道有100人或以上受到災(zāi)害影響、政府針對災(zāi)害事件宣布過國家處于緊急狀態(tài)或請求過國際援助。其次,拓展收錄內(nèi)容。EM-DAT收集的災(zāi)害事件信息包括了國家名稱、災(zāi)害類別、災(zāi)害類型、災(zāi)害發(fā)生的起止日期和地點、死亡人數(shù)、受傷人數(shù)、無家可歸人數(shù)、受影響人數(shù)、影響總?cè)藬?shù)、評估的經(jīng)濟損失等。再次,嚴(yán)格錄入程序。將數(shù)據(jù)分為災(zāi)害事件、國家與災(zāi)害源3個級別,依據(jù)災(zāi)害事件的級別分別進行錄入。如一場波及多國的災(zāi)害將被設(shè)定為一個錄入編碼,受災(zāi)害影響的國家都只對應(yīng)一條災(zāi)害相關(guān)的記錄[3]。EM-DAT災(zāi)害數(shù)據(jù)存儲和轉(zhuǎn)換的特點,就在于突破以往以單一災(zāi)害、單一災(zāi)種為主的災(zāi)害數(shù)據(jù)庫開發(fā)形式,建立各災(zāi)種之間的關(guān)聯(lián)對比,確保了災(zāi)害數(shù)據(jù)的真實、完整、可信。
災(zāi)害數(shù)據(jù)庫的建設(shè)是一項長期而艱巨的任務(wù),為保證數(shù)據(jù)提供方的積極性,發(fā)達國家在厘清責(zé)、權(quán)、利的基礎(chǔ)上采取了多方合作的建設(shè)模式。一方面,發(fā)達國家注重協(xié)調(diào)各類社會群體在災(zāi)害數(shù)據(jù)管理中的角色,注重針對災(zāi)害不同行業(yè)、不同數(shù)據(jù)提供方的特點,分別制定各自數(shù)據(jù)共享政策和管理辦法。如,美國航空航天局(簡稱NASA)根據(jù)美國聯(lián)邦政府的法律和政策規(guī)定,制定了NASA的信息安全政策、個人隱私政策和數(shù)據(jù)開放政策等二級法規(guī)。美國海洋大氣局(簡稱NOAA)也制定了本系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)共享管理條例。另一方面,注重拓展災(zāi)害檔案的數(shù)據(jù)源。如全球級別的災(zāi)害數(shù)據(jù)庫 EM-DAT就得到了世界各國的廣泛支持,其核心數(shù)據(jù)就包含了自1900年以來全球22000多例大規(guī)模災(zāi)害事件的發(fā)生和影響數(shù)據(jù), 并且平均每年增加700條新的記錄。龐大的數(shù)據(jù)由聯(lián)合國、政府、非政府組織、保險公司、研究機構(gòu)以及媒體等各種數(shù)據(jù)匯編而成,且優(yōu)先考慮采用國際組織、政府提供的災(zāi)害數(shù)據(jù)。這種合作模式不僅有利于實現(xiàn)不同災(zāi)害管理機構(gòu)之間資源互補和共建共享,也有利于主建方從其他機構(gòu)獲取所需要的資金、技術(shù)和人力支持。
災(zāi)害數(shù)據(jù)的長周期歷史存檔管理和共享使用,是進行綜合減災(zāi)實踐和災(zāi)害科學(xué)規(guī)律研究的基礎(chǔ)。只有具備了豐富的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),并以密集觀測和多樣本分析為基礎(chǔ),才更有可能發(fā)現(xiàn)哪些災(zāi)害前兆和災(zāi)害的發(fā)生有真正的關(guān)系。如果災(zāi)害檔案的管理和開發(fā)忽略了災(zāi)害數(shù)據(jù),會造成災(zāi)害數(shù)據(jù)和災(zāi)害文本記錄之間缺乏關(guān)聯(lián)性的保存和維護,使災(zāi)害文本記錄缺乏數(shù)據(jù)支撐而難以發(fā)揮應(yīng)有的作用,這對災(zāi)害綜合管理乃至風(fēng)險管理工作都是極大損失。因此,面對海量增長的災(zāi)害數(shù)據(jù)檔案,工作中需要打破檔案和數(shù)據(jù)之間隔閡,充分了解災(zāi)害管理領(lǐng)域的實踐需求尤其是數(shù)據(jù)需求,運用檔案鑒定理論、文件生命周期理論以及文件連續(xù)體理論等基本原理,加強對數(shù)據(jù)的描述工作,參與災(zāi)害數(shù)據(jù)源的選取、初步整理、注冊歸檔、編寫數(shù)據(jù)目錄、匯總整理、數(shù)據(jù)錄入、人員核查、數(shù)據(jù)存儲等主要過程,推動割裂的、存儲在不同部門數(shù)據(jù)的整合。檔案人員也只有在災(zāi)害數(shù)據(jù)的保存、描述方面發(fā)揮自身作用,與數(shù)據(jù)生產(chǎn)者一起工作,才能充實檔案工作在災(zāi)害管理領(lǐng)域的角色和責(zé)任。
2018年應(yīng)急管理部成立,將原先分散在13個部門的自然災(zāi)害類和安全生產(chǎn)類應(yīng)急職能進行了系統(tǒng)整合,為解決長期困擾災(zāi)害檔案工作政出多門、標(biāo)準(zhǔn)混亂、重復(fù)收集、權(quán)籍不明等問題夯實了基礎(chǔ)。在機構(gòu)改革的背景下,我國災(zāi)害檔案在管理主體、管理層級、管理階段上的責(zé)任劃分應(yīng)該更加清晰、有章可循,才能做到應(yīng)收盡收、兼顧利用。首先,在管理主體上,根據(jù)《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》,應(yīng)急管理部對收集災(zāi)害檔案責(zé)無旁貸。相應(yīng)地,各級各類檔案局(館)應(yīng)定位好自身角色,積極做好災(zāi)害檔案工作的監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo),避免“越俎代庖”直接介入。其次,在管理層級上,應(yīng)逐步建立縱向垂直協(xié)調(diào)、橫向相互溝通、資源共享、調(diào)度靈敏的管理體制,以達到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整合各方面資源和利益的目的,為提高災(zāi)害檔案工作效率提供組織保證。再次,在各災(zāi)種檔案歸集管理的過程中,應(yīng)對存量檔案中典型性、不同災(zāi)種的檔案予以梳理、研究,總結(jié)經(jīng)驗、得出結(jié)論,使日后的應(yīng)對工作有例可循、有經(jīng)驗可借鑒,在未來應(yīng)對重大災(zāi)害工作中發(fā)揮作用。
在2021年6月施行的《重大活動和突發(fā)事件檔案管理辦法》中,對災(zāi)害檔案的責(zé)任主體、管理、利用、開發(fā)活動進行系統(tǒng)性規(guī)范,但在多災(zāi)種檔案管理方面,還需要進一步明確收集方式、保存方法、保存期限等。具體來說,在縱向?qū)用嫔?,?yīng)對不同類型、不同等級的突發(fā)事件檔案做初步分類,例如對4種類型(自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件)、4種相應(yīng)等級(Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級和Ⅳ級)的突發(fā)事件檔案的主體責(zé)任進行細(xì)化,明確不同類型、不同等級突發(fā)事件檔案的主體責(zé)任,從中把握災(zāi)害檔案的特點,逐步明確該類檔案的歸檔范圍、收集模式、利用途徑。在橫向時間軸上,應(yīng)完善災(zāi)害檔案收集、整理、保管、利用、安全保障以及數(shù)字化等各項制度,對災(zāi)害檔案元數(shù)據(jù)的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和格式、各災(zāi)種收錄的內(nèi)容進行定義,明確救災(zāi)不同階段對數(shù)據(jù)檔案的需求差異,如在緊急救援階段能及時準(zhǔn)確地提供救援路線、受災(zāi)狀況以及相關(guān)的檔案數(shù)據(jù)作為參考,以便盡快確定救援舉措。
當(dāng)前,我國已建成一批專業(yè)災(zāi)害數(shù)據(jù)庫,如中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部種植業(yè)管理司的農(nóng)作物災(zāi)害數(shù)據(jù)庫、中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所的中國自然資源數(shù)據(jù)庫等。在這些數(shù)據(jù)庫中,不同程度地存在災(zāi)害數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不一、數(shù)據(jù)管理范式(如災(zāi)害特征類、字段名稱、數(shù)據(jù)類型等規(guī)范)與國際同類數(shù)據(jù)庫不一致、互訪與接軌不協(xié)調(diào)等問題[4]。一些專題數(shù)據(jù)庫如“5·12汶川特大地震救災(zāi)專題數(shù)據(jù)庫”僅有目錄檢索和文獻查閱功能,缺乏對災(zāi)害歷史演變規(guī)律、災(zāi)害分異規(guī)律的展示。對此,有必要盡快由相關(guān)部門牽頭,深入研究國際較通用的災(zāi)害數(shù)據(jù)庫建設(shè)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn),借鑒災(zāi)損數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)處理質(zhì)量控制和評價機制標(biāo)準(zhǔn)體系,開發(fā)便于各災(zāi)種檔案共享的系統(tǒng)和工具。值得注意的是,對各災(zāi)種數(shù)據(jù)檔案進行一次全面的校核,絕不是少數(shù)幾位研究者或幾家科研單位在短期內(nèi)所能完成的,僅做好數(shù)據(jù)庫的日常維護就是一項長期而艱巨的任務(wù)。災(zāi)害檔案數(shù)據(jù)庫的建設(shè)應(yīng)充分借鑒西方國家多元主體協(xié)同治理的模式,相互配合、取長補短,才能實現(xiàn)不同主體之間的優(yōu)勢互補。