李焱

摘要：當(dāng)前地方政府在合作應(yīng)對(duì)重大跨區(qū)域的事故災(zāi)害時(shí)，主要以非制度化的磋商，未形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、靈敏的跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。應(yīng)在明確各類事故災(zāi)害的等級(jí)分類的基礎(chǔ)上，將區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制編入對(duì)應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案并制定演練協(xié)作的工作規(guī)劃，加強(qiáng)以“聯(lián)席會(huì)議制度”為基礎(chǔ)的區(qū)域協(xié)同指揮，建立完善的區(qū)域聯(lián)動(dòng)法律法規(guī)，以提升區(qū)域應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動(dòng)的行動(dòng)效率。

關(guān)鍵字：應(yīng)急管理、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、聯(lián)席會(huì)議、事故災(zāi)害;

近年來，隨著我國區(qū)域一體化的快速發(fā)展，區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展越來越緊密，區(qū)域內(nèi)的事故災(zāi)難影響力也逐步擴(kuò)大。如1998年長江流域的特大洪水、2008年的南方冰雪災(zāi)害、“5？12”汶川大地震、2019年東南沿海的臺(tái)風(fēng)“利奇馬”以及2020年初新型冠狀病毒感染等事故災(zāi)難，相關(guān)地區(qū)需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)，聯(lián)合應(yīng)對(duì)。

一、區(qū)域應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動(dòng)問題

目前，我國針對(duì)跨區(qū)域間的應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制剛剛起步，在應(yīng)對(duì)過程中不時(shí)出現(xiàn)跨區(qū)域預(yù)警機(jī)制缺失、跨地區(qū)聯(lián)動(dòng)不力等問題。因此，如何在常態(tài)化時(shí)刻保持區(qū)域間準(zhǔn)確的、風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)能力、風(fēng)險(xiǎn)研判能力和預(yù)警預(yù)報(bào)能力，在風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)具備快速響應(yīng)并化解風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急救援能力，從而構(gòu)建一個(gè)高效的應(yīng)對(duì)區(qū)域間事故災(zāi)難的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，成為擺在應(yīng)急管理者面前迫切需要加以研究和解決的重大現(xiàn)實(shí)問題。

當(dāng)前我國區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的主要問題表現(xiàn)在：

第一，各區(qū)域政府間應(yīng)急管理合作缺少統(tǒng)一指揮。

跨區(qū)域應(yīng)急管理是一項(xiàng)復(fù)雜的、涉及諸多區(qū)域、部門的工作，由于跨區(qū)域的重大事故和災(zāi)難常常具有突發(fā)性和危害性較大的特點(diǎn)，在客觀上要求將跨區(qū)域的各相關(guān)部門迅速整合成統(tǒng)一的整體，形成綜合的應(yīng)急管理體系。但是，我國在長期的“條塊分割，屬地為主”的模式下形成的應(yīng)急管理體制缺乏整體性，為協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行帶來了許多弊端，各地區(qū)、各部門不能迅速整合形成應(yīng)對(duì)危機(jī)的統(tǒng)一力量。

第二，跨區(qū)域應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)組織體系不健全。

當(dāng)前，我國對(duì)跨區(qū)域重大事故災(zāi)難的應(yīng)急管理并沒有建立專門的應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)部門。在這種情況下，一旦發(fā)生跨區(qū)域的重大危機(jī)，只能組建臨時(shí)性的應(yīng)急管理指揮機(jī)構(gòu)，資源和信息在短時(shí)間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)有效的整合，從而貽誤應(yīng)對(duì)危機(jī)的黃金時(shí)機(jī)。

第三，跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)制度體系建設(shè)滯后。

首先，缺少跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的法律保障機(jī)制。目前沒有具體處理跨區(qū)域重大事故災(zāi)難的法律或法規(guī)來對(duì)地方政府的權(quán)限和職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，尤其是各協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的主體在應(yīng)急體系中的地位、權(quán)責(zé)分配運(yùn)作規(guī)則、處置程序、應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)保障等都缺乏法律規(guī)范，出現(xiàn)法律空白。其次，跨區(qū)域重大事故災(zāi)難的責(zé)任追究機(jī)制缺失。再次，缺乏跨區(qū)域信息共享機(jī)制。跨區(qū)域應(yīng)急管理過程中，危機(jī)事件信息不對(duì)稱和人為封閉問題較為嚴(yán)重。

第四，應(yīng)急技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)預(yù)案仍需完善。

跨區(qū)域應(yīng)急協(xié)同聯(lián)動(dòng)是一項(xiàng)極其復(fù)雜的工作，需要有具體的應(yīng)急準(zhǔn)備、響應(yīng)行動(dòng)以及事后恢復(fù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的支持，且技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、操作性強(qiáng)。此外，區(qū)域重大事故災(zāi)難的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案編制不完善，目前各地方政府的事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案以本地區(qū)應(yīng)急力量和資源的調(diào)動(dòng)配合為主，較少涉及跨區(qū)域部門間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，未明確區(qū)域間各地協(xié)同聯(lián)動(dòng)的具體工作方式，也未明確在何種事故災(zāi)難等級(jí)啟動(dòng)何種級(jí)別的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)。

第五，跨區(qū)域資源整合能力不足。

目前，跨區(qū)域應(yīng)急資源調(diào)配存在配置方式滯后和缺乏科學(xué)管理機(jī)制的問題。出現(xiàn)一次突發(fā)性事件，有關(guān)地區(qū)、部門才會(huì)成立一個(gè)臨時(shí)性的指揮部或管理委員會(huì)，然后再緊急撥款，往往到了不得已的時(shí)候，才不惜一切代價(jià)進(jìn)行突擊準(zhǔn)備。此外，各類儲(chǔ)備的物質(zhì)資源由不同地區(qū)、部門管理和使用，其弊端表現(xiàn)為：一方面各地區(qū)之間資源重復(fù)配置，嚴(yán)重影響社會(huì)物質(zhì)資源的配置效率;另一方面，分地區(qū)、部門儲(chǔ)備和使用資源的應(yīng)急模式很容易在突發(fā)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)形成一個(gè)地區(qū)資源閑置，而另一個(gè)地區(qū)資源短缺的狀況，社會(huì)應(yīng)急無法產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)協(xié)同的作用。

二、建立區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制

我國當(dāng)前應(yīng)急管理基于“一案三制”，針對(duì)區(qū)域聯(lián)動(dòng)存在的問題重點(diǎn)開展：

1. 根據(jù)事故災(zāi)難等級(jí)，編制區(qū)域分級(jí)響應(yīng)預(yù)案

各地方政府建立了不同等級(jí)事故災(zāi)難的應(yīng)急處置預(yù)案。應(yīng)將區(qū)域應(yīng)急指揮的職能和區(qū)域聯(lián)動(dòng)的具體行動(dòng)與協(xié)調(diào)方案加入應(yīng)急預(yù)案中。區(qū)域應(yīng)急預(yù)案可由應(yīng)急管理部牽頭，相關(guān)區(qū)域省市專家共同完成編制（如長三角區(qū)域應(yīng)急預(yù)案、珠三角區(qū)域應(yīng)急預(yù)案等）。

區(qū)域應(yīng)急預(yù)案應(yīng)首先明確適用范圍，對(duì)影響范圍有限的事故災(zāi)難等級(jí)，由屬地政府根據(jù)屬地應(yīng)急預(yù)案自行處理;對(duì)可能影響周邊省市的事故災(zāi)難等級(jí)，須專家或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)研判事故影響，根據(jù)研判結(jié)論明確是否召開相關(guān)區(qū)域的“聯(lián)席會(huì)議”，啟動(dòng)區(qū)域應(yīng)急預(yù)案，統(tǒng)籌應(yīng)急資源，集中力量共同應(yīng)對(duì);對(duì)可能超出區(qū)域應(yīng)對(duì)能力的事故災(zāi)難等級(jí)，在專家研判的基礎(chǔ)上，須上報(bào)中央，由中央統(tǒng)籌全國應(yīng)急力量，集中人力物力應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難。區(qū)域內(nèi)各級(jí)應(yīng)急管理部門應(yīng)將區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案作為區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作的抓手。

2. 加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)席會(huì)議制度

目前，對(duì)于跨區(qū)域自然災(zāi)害和事故災(zāi)難，我國還未建立常設(shè)性應(yīng)急管理的綜合指揮協(xié)調(diào)部門。因此，應(yīng)定期召開區(qū)域聯(lián)席會(huì)議，用于事故災(zāi)難的“防”、“控”工作，即“平”時(shí)利用應(yīng)急聯(lián)席會(huì)議制度發(fā)揮協(xié)同、協(xié)商平臺(tái)的作用，解決各領(lǐng)域常態(tài)化問題和信息資料共享問題，溝通事故災(zāi)害的防范;在即將發(fā)生重大自然災(zāi)害前或已發(fā)生重大事故災(zāi)難時(shí)，召開“區(qū)域聯(lián)席會(huì)議”并成立應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難專項(xiàng)負(fù)責(zé)的應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組，即“戰(zhàn)”時(shí)前線指揮。領(lǐng)導(dǎo)小組具有足夠權(quán)力且能有效動(dòng)員、指揮、協(xié)調(diào)調(diào)度地方應(yīng)急管理部門資源，形成聯(lián)防聯(lián)控的危機(jī)處理體系。區(qū)域臨時(shí)應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)以事故災(zāi)難屬地為主、臨近地區(qū)和專業(yè)部門增援配合為輔的形式組建應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組，指揮小組在處置跨區(qū)域重大災(zāi)害和事故的過程中具有絕對(duì)權(quán)威。

同時(shí)，還要定期開展重大事故災(zāi)難的應(yīng)急演練，沙盤推演臨時(shí)區(qū)域應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組的快速組建、快速處置和資源調(diào)配，提升重點(diǎn)區(qū)域協(xié)同應(yīng)對(duì)重大事故災(zāi)難的能力。

3. 完善的法律制度，明確責(zé)任

第一，建立區(qū)域應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的法律制度。建立跨區(qū)域公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的相關(guān)法律，規(guī)定相關(guān)區(qū)域在應(yīng)對(duì)跨區(qū)域的重大自然災(zāi)害和事故災(zāi)難中的職責(zé)以及相應(yīng)的懲治辦法，以法律和條例的形式督促各區(qū)域積極應(yīng)對(duì)跨區(qū)域突發(fā)事件。

第二，建立跨區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制。建立以事故災(zāi)難發(fā)生地為主，涉及地區(qū)為輔的各區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制，明確責(zé)任追究的范圍及程序。

第三，建立跨區(qū)域信息溝通共享機(jī)制。構(gòu)建高效、完整的信息溝通共享渠道是區(qū)域間應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制良性運(yùn)作的前提條件之一。首先，應(yīng)從法制層面，明確區(qū)域間信息共享的責(zé)任和義務(wù)，加強(qiáng)對(duì)屏蔽信息和發(fā)布虛假信息的部門和個(gè)人的懲罰和處置力度，以保證信息的發(fā)布和共享。其次，區(qū)域間以書面的形式實(shí)施承諾，并在相互合作的基礎(chǔ)之上建立一套信息共享的機(jī)制。

4. 資源保障

在跨區(qū)域應(yīng)急管理過程中，資金、物資等各種應(yīng)急資源的合理有效配置是應(yīng)急管理的難點(diǎn)，也是跨域應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)的重要保障。

首先，建立跨區(qū)域應(yīng)急防范基金。應(yīng)建立以政府投入為主、社會(huì)投入為輔的跨區(qū)域應(yīng)急防范基金。應(yīng)擴(kuò)大財(cái)政在防范重大風(fēng)險(xiǎn)方面的投入，并充分利用市場渠道進(jìn)行融資、籌資，廣泛引入社會(huì)資金。利用民間力量，加大宣傳，提高認(rèn)識(shí)，擴(kuò)大社會(huì)捐助的份額。其次，建立跨區(qū)域應(yīng)急物資綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。各級(jí)應(yīng)急管理部門及其相關(guān)部門需要相互利用各自手中的資源并結(jié)成伙伴關(guān)系，在合作的過程中明確誰提供資源、誰控制資源、資源的使用等環(huán)節(jié)。