■ 陳悅 馬津渤 唐廷

一、軍民協(xié)同立法在軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的展開(kāi)

習(xí)主席指出“把軍民協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范、引導(dǎo)、保障的作用，提高軍民協(xié)同發(fā)展的法治化水平”[1]。故此軍民協(xié)同立法成為了新時(shí)代法治建設(shè)的重要內(nèi)容。我們認(rèn)為，軍民協(xié)同立法是指由法定的立法機(jī)構(gòu)按照立法權(quán)限制定的調(diào)整軍民雙方權(quán)利義務(wù)的法律規(guī)范的行為。我們知道，軍民協(xié)同作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，它所涉及的范圍廣、組織多、調(diào)整的有關(guān)利益錯(cuò)綜復(fù)雜，僅僅憑借任何單獨(dú)的一部法律是不可能承擔(dān)起全面規(guī)制作用的，構(gòu)建一套相對(duì)完整的軍民協(xié)同法律體系已經(jīng)為理論界與實(shí)務(wù)界達(dá)成共識(shí)。普遍認(rèn)為軍民協(xié)同法律體系應(yīng)當(dāng)以《憲法》為基礎(chǔ)，以綜合性軍民協(xié)同基礎(chǔ)法律為核心，以各類(lèi)單行法為支撐。在單行法制定方面，習(xí)主席指出:要注重從體制機(jī)制上來(lái)解決軍民協(xié)同發(fā)展中存在的矛盾問(wèn)題，努力形成在基礎(chǔ)設(shè)施和重要領(lǐng)域的軍民協(xié)同發(fā)展格局[2]。軍事設(shè)施是國(guó)家武裝力量完成作戰(zhàn)、戰(zhàn)備、訓(xùn)練等軍事任務(wù)的必不可少的物質(zhì)條件，就是重要的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，在該領(lǐng)域的軍民協(xié)同立法符合軍民協(xié)同發(fā)展的實(shí)際立法需求，能夠成為新時(shí)期軍民協(xié)同立法的示范和指引。

我國(guó)制定完善的軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域軍民協(xié)同單行法具有先發(fā)便利條件，一是我國(guó)較早形成了以《軍事設(shè)施保護(hù)法》為核心的軍事設(shè)施法律保護(hù)體系，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，在軍事設(shè)施領(lǐng)域積累了較為堅(jiān)實(shí)的軍民協(xié)同立法土壤。二是軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域涵蓋事項(xiàng)全面，在資源共享、人才儲(chǔ)備、科研攻關(guān)等方面具有明顯的軍民協(xié)同輻射效應(yīng)。三是軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的軍民協(xié)同有了一定的經(jīng)驗(yàn)積累，建立了較為成熟的合作原則。例如，在2017 年后勤保障部與國(guó)資委簽訂的共同推進(jìn)軍事設(shè)施建設(shè)軍民協(xié)同戰(zhàn)略合作協(xié)議，充分提煉出在軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域軍民協(xié)同堅(jiān)持優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、平戰(zhàn)結(jié)合、資源共享原則，統(tǒng)籌戰(zhàn)場(chǎng)和市場(chǎng)、平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)場(chǎng)域發(fā)展需求，既吸引了潛在社會(huì)資源服務(wù)于戰(zhàn)斗力生成，又借助軍事設(shè)施建設(shè)促進(jìn)社會(huì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益提升。這些探索建立的軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的軍民協(xié)同的基本原則經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)具備上升為立法的現(xiàn)實(shí)條件。

二、軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域軍民協(xié)同立法的現(xiàn)狀

傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施的軍民協(xié)同強(qiáng)調(diào)的是在有關(guān)設(shè)施建設(shè)完成后的融合發(fā)展，且主要側(cè)重“物”的融合。軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域軍民協(xié)同是軍民協(xié)同深層次發(fā)展的階段，更加側(cè)重于“人、財(cái)、物”的各要素融合。軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的軍民協(xié)同主要包含軍民共建基礎(chǔ)設(shè)施、軍事設(shè)施建設(shè)預(yù)留民用接口、軍民通用設(shè)施兼顧民用需求三個(gè)方面[3]?，F(xiàn)有的軍事設(shè)施領(lǐng)域軍民協(xié)同立法尚難以完全實(shí)現(xiàn)軍地人力、財(cái)力、物力資源的整合利用，立法現(xiàn)狀上整體體現(xiàn)為對(duì)在既定要素投入下追求國(guó)防和經(jīng)濟(jì)效益最大化的實(shí)現(xiàn)上制度供給不足。

1.法律位階低，存在立法空白

在我國(guó)目前軍民協(xié)同領(lǐng)域的立法呈現(xiàn)出了高度分散和碎片化的特征，國(guó)務(wù)院與中央軍委聯(lián)合制定的有關(guān)法律規(guī)范中僅有個(gè)別的規(guī)定涉及到了軍民協(xié)同，然而對(duì)軍民協(xié)同中權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、協(xié)調(diào)機(jī)制、措施保障等，并無(wú)系統(tǒng)規(guī)定。軍地聯(lián)合制定的現(xiàn)有軍民協(xié)同法律制度在內(nèi)容上以航天和武器裝備制造等方面的立法為主體，在軍事設(shè)施建設(shè)方面存有立法空白。以中央軍委名義頒布的軍事立法中，涉及軍事設(shè)施建設(shè)骨干軍事法規(guī)主要有《工程建設(shè)管理?xiàng)l例》《環(huán)境保護(hù)條例》《土地使用管理規(guī)定》等6 部。其他大部分軍事規(guī)章、規(guī)范性文件都是由軍隊(duì)業(yè)務(wù)主管部門(mén)出臺(tái)。軍事設(shè)施建設(shè)軍民協(xié)同立法空白中，在《政府采購(gòu)法》中明確了軍品采購(gòu)的唯一主管機(jī)構(gòu)為國(guó)防部門(mén)，但對(duì)軍事采購(gòu)的諸多領(lǐng)域的有關(guān)重要事項(xiàng)都沒(méi)有明確。盡管《政府采購(gòu)法》中規(guī)定了中央軍委具有另行制定軍事采購(gòu)法規(guī)的權(quán)力，但到目前為止還沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)規(guī)制包括各類(lèi)軍品和武器裝備的軍事采購(gòu)立法。又如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定重要軍事設(shè)施等應(yīng)當(dāng)避開(kāi)市區(qū)，但是關(guān)于重要的軍事設(shè)施概念的界定缺乏明確的立法。

2.管理多元，規(guī)范重疊矛盾多

在一些軍事設(shè)施建設(shè)上，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)“兩張皮”的問(wèn)題突出，有的項(xiàng)目在規(guī)劃論證和設(shè)計(jì)階段就已經(jīng)產(chǎn)生了不兼容，在設(shè)施投入使用后再進(jìn)行改造造成資源的極大浪費(fèi)。究其原因，在涉及軍事設(shè)施建設(shè)上，政府和軍隊(duì)有關(guān)部門(mén)之間缺乏有效協(xié)調(diào)整合機(jī)制，這在造成不少重復(fù)現(xiàn)象的同時(shí)，又往往形成各部門(mén)利益的強(qiáng)化和擴(kuò)張。軍隊(duì)系統(tǒng)中，有關(guān)參謀、后勤和裝備機(jī)關(guān)等多個(gè)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)均涉及軍事設(shè)施建設(shè)，存在職能交叉、職責(zé)不清，出臺(tái)規(guī)章制度冗雜，相關(guān)重大工程和項(xiàng)目跑冒滴漏現(xiàn)象難以避免。政府系統(tǒng)中，有關(guān)住建部、交通部、發(fā)改委等多個(gè)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)均與軍事設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)相關(guān)，軍隊(duì)以及上述政府部門(mén)在軍事設(shè)施建設(shè)中通用標(biāo)準(zhǔn)未建立，與軍事設(shè)施建設(shè)相關(guān)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和軍用標(biāo)準(zhǔn)尚未完全融合，加之目前尚無(wú)法律法規(guī)明確規(guī)定各單位在軍事設(shè)施建設(shè)中的職責(zé)，容易造成軍事設(shè)施建設(shè)產(chǎn)生利益糾紛、需求矛盾和管理混亂。

3.立法體制多軌，復(fù)合人才欠缺

我國(guó)現(xiàn)存軍地二元分化的立法體制，地方立法與軍事立法基本上處于割裂狀態(tài)，軍事立法可能游離于國(guó)家立法機(jī)制之外[4]。在軍事設(shè)施建設(shè)軍民協(xié)同法律立項(xiàng)、起草、審議等環(huán)節(jié)中，如果出現(xiàn)軍方和地方之間溝通協(xié)調(diào)不暢，立法進(jìn)展是不容樂(lè)觀的，這已經(jīng)為多年來(lái)立法實(shí)踐所證明，不少立法項(xiàng)目不僅會(huì)耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)，而且長(zhǎng)久也難以出臺(tái)?！盾姼蹢l例》的制定即是生動(dòng)的例子，作為一項(xiàng)執(zhí)行《港口法》下位立法，立法需求已經(jīng)是非常緊急，還不得不提到這《軍港條例》的立法是由軍方牽頭，多年未有進(jìn)展。我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)，影響立法進(jìn)度的另一個(gè)不容忽視的重要因素是，我們?nèi)狈σ淮笈莆辗伞?guó)防軍事的復(fù)合型人才隊(duì)伍，缺少了符合型人才，軍地雙方的協(xié)調(diào)就缺少了溝通橋梁。

三、軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域軍民協(xié)同立法進(jìn)路

軍事設(shè)施建設(shè)軍民協(xié)同，需要規(guī)范軍事設(shè)施搭載民用功能、軍民共建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等不同模式下軍隊(duì)、政府、企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)，制定重大關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施軍用標(biāo)準(zhǔn)以供給民用設(shè)施預(yù)留軍用接口。推進(jìn)軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域軍民協(xié)同立法需要明確如下立法方向：

1.實(shí)現(xiàn)軍地立法機(jī)制協(xié)調(diào)融合

《立法法》的附則規(guī)定了由中央軍委依照本法規(guī)定的原則規(guī)定軍事法規(guī)、軍事規(guī)章的制定、修改和廢止辦法。隨后，中央軍委制定《軍事立法工作條例》，該條例是軍事法規(guī)、規(guī)章制定工作所應(yīng)遵循的基本法。實(shí)踐中，軍地聯(lián)合立法成為軍事機(jī)關(guān)參與、甚至領(lǐng)導(dǎo)國(guó)防事務(wù)的常見(jiàn)現(xiàn)象，軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的軍民協(xié)同立法本質(zhì)上需要軍地聯(lián)合立法。但是作為立法指引的《立法法》和《軍事立法工作條例》只規(guī)定了體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)于軍地立法協(xié)調(diào)的規(guī)定都沒(méi)有涉及到。《軍事設(shè)施保護(hù)法》第三條規(guī)定，軍地雙方應(yīng)當(dāng)建立軍事設(shè)施保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。這個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制也僅僅是具體事務(wù)的協(xié)調(diào)，并未涉及立法協(xié)調(diào)問(wèn)題。軍地聯(lián)合立法不單單會(huì)體現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布，更重要的是有聯(lián)合制定的程序?，F(xiàn)有憲法、法律框架內(nèi)未建立起軍民協(xié)同一元化領(lǐng)導(dǎo)管理體制，我們需要依托于中央成立的軍民協(xié)同發(fā)展委員會(huì)協(xié)調(diào)職責(zé)的實(shí)體作用發(fā)揮，各個(gè)地方可以成立地方軍民協(xié)同發(fā)展委員會(huì)擔(dān)當(dāng)協(xié)調(diào)職責(zé)，具體承擔(dān)協(xié)調(diào)軍民協(xié)同立法中有關(guān)事項(xiàng)。

2.建立軍事設(shè)施需求管理制度

在軍事設(shè)施建設(shè)中，軍事機(jī)關(guān)往往擔(dān)心泄密，地方政府往往擔(dān)心有關(guān)軍事設(shè)施建設(shè)事項(xiàng)影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，侵奪地方發(fā)展資源。長(zhǎng)期以來(lái)，軍事設(shè)施建設(shè)一直采用軍方自建自用模式，軍隊(duì)兼顧練兵打仗和設(shè)施建設(shè)雙重職能，分散了中心工作精力。隨著2019 年《軍事設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目代建管理工作實(shí)施方案》頒布，軍事設(shè)施建設(shè)采用軍隊(duì)代建、政府代建、企業(yè)代建。企業(yè)、政府代建提供了一種軍事設(shè)施需求供給的方法，緩解了軍隊(duì)建設(shè)的矛盾。要深化軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的軍民協(xié)同，不容置疑要全面整合軍地資源強(qiáng)化升級(jí)需求供給側(cè)，但在這之前首先要對(duì)軍事設(shè)施建設(shè)需求進(jìn)行科學(xué)管理，使得供給更加有針對(duì)性。使軍事需求的提報(bào)生成—軍事需求論證評(píng)估—軍事需求執(zhí)行落實(shí)—軍事需求調(diào)整反饋四個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，形成自上而下、逐步求精的軍事需求閉環(huán)反饋系統(tǒng)[5]。并用立法的方式將這種需求提成機(jī)制規(guī)定下來(lái)，做到需求牽引資源，進(jìn)一步加強(qiáng)保障作戰(zhàn)戰(zhàn)備的建設(shè)需求管理，健全軍事設(shè)施建設(shè)的計(jì)劃管理系統(tǒng)，保障軍民協(xié)同發(fā)展的方向。明確在軍事設(shè)施建設(shè)軍民協(xié)同立法中，圍繞軍事設(shè)施建設(shè)中項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、評(píng)估等環(huán)節(jié)進(jìn)行軍民協(xié)同立法人才庫(kù)建設(shè)，給予人才庫(kù)建設(shè)支持保障。發(fā)揮軍地立法人才資源的合力，共同推進(jìn)軍事設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域軍民協(xié)同立法。

3.完善軍事設(shè)施建設(shè)監(jiān)督評(píng)價(jià)

軍事設(shè)施建設(shè)軍民協(xié)同的效能最大化是軍民協(xié)同的發(fā)展追求，軍事設(shè)施建設(shè)軍民協(xié)同立法尤其需要突出建立監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，明確組建監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)圍繞事關(guān)軍事設(shè)施規(guī)劃計(jì)劃核查、工程建設(shè)稽查、設(shè)施維護(hù)巡查、土地環(huán)境督查、安置住房建設(shè)檢查、房地產(chǎn)管理清查，突出決策效能評(píng)價(jià)、業(yè)務(wù)效能評(píng)價(jià)、保障效能評(píng)價(jià)。服務(wù)于建成結(jié)構(gòu)安全、裝飾美觀、節(jié)能一體、生態(tài)環(huán)保、滿足軍事需求的軍事設(shè)施。