竺 茗

（寧波大學(xué)，浙江 寧波 315000）

監(jiān)察體制改革后，整合了反腐敗資源力量，形成了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系。監(jiān)察機(jī)關(guān)以監(jiān)察調(diào)查權(quán)替代檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)以開展反腐敗工作。監(jiān)察調(diào)查權(quán)實質(zhì)上的偵查權(quán)屬性要求配置必要的監(jiān)察強(qiáng)制措施，而《監(jiān)察法》就監(jiān)察強(qiáng)制措施的立法設(shè)定存在缺失，跟《刑事訴訟法》相比還存在著不足，不僅是作為調(diào)查措施的“留置”性質(zhì)界定不清，適用條件含糊，且亟須補(bǔ)充除留置外的其他人身強(qiáng)制措施，形成一個合理的有“梯度”的人身強(qiáng)制措施體系，這樣才能更好地彌補(bǔ)目前監(jiān)察調(diào)查中的不足。

一、留置措施的完善

（一）留置是監(jiān)察強(qiáng)制措施而不是調(diào)查措施

刑事強(qiáng)制措施是《刑事訴訟法》中的概念，《監(jiān)察法》并未規(guī)定強(qiáng)制措施，而是將留置定性為調(diào)查措施，列于訊問、詢問、搜查、凍結(jié)等調(diào)查措施之間。留置未見于《刑事訴訟法》，并非刑事強(qiáng)制措施①李玉長.聚焦監(jiān)察法草案之七：留置調(diào)查措施不是刑事強(qiáng)制措施［N］.中國紀(jì)檢監(jiān)察報，2018-03-15（3）.?！侗O(jiān)察法》與《刑事訴訟法》一樣具有程序法功能②《【特別報道】理解好這7個關(guān)鍵點，你就讀懂了監(jiān)察法》中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站［EB/OL］.（2018-03-22）［2020-12-01］.http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201803/t20180321_166937.html.，而《刑事訴訟法》有專章規(guī)定了“強(qiáng)制措施”，但《監(jiān)察法》并沒有?！傲糁谩弊鳛椤氨O(jiān)察權(quán)限”，為十二項監(jiān)察調(diào)查措施之一，但從剝奪人身自由權(quán)的強(qiáng)制性角度而言，理論界及實務(wù)界均認(rèn)可其強(qiáng)度實際達(dá)到甚至超過刑事強(qiáng)制措施中的“逮捕”，實屬監(jiān)察調(diào)查程序所特有的強(qiáng)制措施。所以，以《刑事訴訟法》為參照范本，有必要在《監(jiān)察法》中單列“監(jiān)察強(qiáng)制措施”，以與其他調(diào)查手段作區(qū)分。

（二）《監(jiān)察法》應(yīng)明確規(guī)定留置只適用于犯罪調(diào)查

目前的留置案件處理中，監(jiān)察調(diào)查與紀(jì)律審查常合在一起進(jìn)行。《監(jiān)察法》對采取留置所需的條件雖采用了列舉式描述，但實際操作性不強(qiáng)，非但“案情重大復(fù)雜”沒有可操作標(biāo)準(zhǔn)，另外的要求都只要具備“可能性”即可，甚至還有模糊的兜底條款，條件的不明晰留下了被濫用的隱患。留置畢竟脫胎于1994年起施行的《案件檢查工作條例》第二十八條所規(guī)定的“兩規(guī)”③黨的十九大報告明確“兩規(guī)”措施由留置代替.，其適用的除犯罪外，還包括違反黨紀(jì)、職務(wù)違法調(diào)查。筆者認(rèn)為，對被調(diào)查者采取留置措施，應(yīng)當(dāng)改變目前既可在職務(wù)違法調(diào)查時也可在職務(wù)犯罪調(diào)查時使用這種現(xiàn)狀。因為留置最長可以羈押六個月，與刑拘、逮捕等刑事強(qiáng)制措施相比，一樣屬于可折抵刑期的強(qiáng)制措施，如果適用于未構(gòu)成犯罪而只是涉嫌違法的人員，其強(qiáng)度與之不匹配不協(xié)調(diào)，因此，應(yīng)明確留置只適用于嚴(yán)重刑事犯罪并存在羈押必要性的人員，不適用于只存在行政違法的人員。

（三）《監(jiān)察法》應(yīng)明確縮限留置適用對象僅限于國家公職人員

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，留置除了可適用于六類國家公職人員外，還可以適用于行賄犯罪嫌疑人或職務(wù)犯罪的共犯。此規(guī)定使得留置的適用對象不僅僅是國家公職人員的范圍，而擴(kuò)大到既非黨員也非國家公職人員的行賄人或與國家公職人員構(gòu)成共犯結(jié)構(gòu)的其他人員。筆者認(rèn)為，《監(jiān)察法》應(yīng)只能就其監(jiān)察范圍內(nèi)的國家公職人員進(jìn)行管轄，對于非國家公職人員，則應(yīng)適用《刑事訴訟法》，《監(jiān)察法》管轄對象不能隨意擴(kuò)大。以留置取代“兩規(guī)”是法治的進(jìn)步，但因其適用范圍擴(kuò)大到非國家工作人員，使監(jiān)察機(jī)關(guān)的震懾力不僅限于國家公職人員，還涉及非國家公職人員，這不僅僅是《監(jiān)察法》適用主體的擴(kuò)大，而且是留置措施適用對象上的擴(kuò)大。留置因其剝奪人身自由的嚴(yán)厲性，極易發(fā)生侵權(quán)問題。從實際操作來看，現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理了占比不少的行賄人或職務(wù)犯罪的共犯等非國家公職人員，將留置只限于公職人員，可防止適用面擴(kuò)大，避免發(fā)生嚴(yán)重侵權(quán)危險。

（四）應(yīng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用監(jiān)督留置全過程

作為監(jiān)察調(diào)查措施的留置，其決定、審批、執(zhí)行等權(quán)限全在監(jiān)察機(jī)關(guān)，雖然為規(guī)范監(jiān)督程序，《監(jiān)察法》專設(shè)“對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”一章，從審批權(quán)限、操作規(guī)范等方面嚴(yán)格規(guī)定了相關(guān)的監(jiān)督工作程序，除了法定的人大監(jiān)督外，還有軟性的民主、社會、輿論等監(jiān)督方式，還規(guī)定“設(shè)立內(nèi)部專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)”進(jìn)行內(nèi)部自我監(jiān)督，但卻沒有涉及檢察監(jiān)督。檢察院的法律監(jiān)督主要是對訴訟活動的監(jiān)督，其監(jiān)督橫跨刑事、民事、行政三大訴訟法，但止步于同樣具有程序法內(nèi)容的《監(jiān)察法》①既是組織法又是程序法，《監(jiān)察法》同時規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織和程序.《【特別報道】理解好這7個關(guān)鍵點，你就讀懂了監(jiān)察法》［EB/OL］.（2018-03-22）［2020-12-01］.http：//www.ccdi.gov.cn/toutiao/201803/t20180321_166937.html.。行使犯罪調(diào)查權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)與行使犯罪公訴權(quán)的檢察機(jī)關(guān)之間是“相互配合，相互制約”的關(guān)系，并不是監(jiān)督關(guān)系。這種配合與制約關(guān)系主要體現(xiàn)在監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)前期的犯罪調(diào)查、證據(jù)固定工作，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)收案后審查材料、自行補(bǔ)充偵查、提起公訴等后續(xù)環(huán)節(jié)，在整個刑事訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的只是連接監(jiān)察調(diào)查和法院審判的中間環(huán)節(jié)，這種分工上的配合關(guān)系并非法律監(jiān)督關(guān)系。筆者認(rèn)為，留置作為監(jiān)察強(qiáng)制措施中最為嚴(yán)厲的措施，應(yīng)予以最為嚴(yán)格的監(jiān)督措施，應(yīng)在《監(jiān)察法》中增加檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，這既是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的憲法要求，同時可避免造成留置權(quán)的濫用。

二、非羈押式候?qū)彺胧┑耐晟?/h2>

監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪案件都須經(jīng)檢察院審查起訴到法院開庭審理直至判決，都必然涉及審前的保障措施，為了確保訴訟能夠順利進(jìn)行，刑事訴訟程序中都會涉及候?qū)彺胧?。候?qū)彺胧┌b押式的候?qū)彺胧┡c非羈式候?qū)彺胧驅(qū)彺胧┡c調(diào)查階段所采用的強(qiáng)制措施之間有著緊密地聯(lián)系。依據(jù)《刑事訴訟法》偵查的案件，有取保候?qū)?、監(jiān)視居住、逮捕等分別屬非羈押式、半羈押式、強(qiáng)制羈押式候?qū)彺胧欢罁?jù)《監(jiān)察法》調(diào)查的案件，只有留置這種高強(qiáng)制羈押式候?qū)彺胧?，或者不采取任何其他措施，這是《監(jiān)察法》不完備之處。在違紀(jì)調(diào)查中有“走讀式談話”這種方式，指被調(diào)查人到辦案地點，由辦案人員與談話對象進(jìn)行談話，當(dāng)日不過夜，談完話后被談話人可以回家，這種方式雖然人性化，但在涉及犯罪調(diào)查時適用的風(fēng)險非常大，無法保證當(dāng)事人不會出現(xiàn)串供、銷毀、偽造證據(jù)等情形，也無法防止極端的情況下出現(xiàn)自殺自殘等風(fēng)險，因此一般在監(jiān)察調(diào)查職務(wù)犯罪時不會采用?；谵k案現(xiàn)實需要，為了保證調(diào)查的順利進(jìn)行，最終留置適用率居高不下。相當(dāng)一部分案件在監(jiān)察調(diào)查的后期犯罪事實已查清，被調(diào)查人也認(rèn)罪悔罪，法定刑也不高，針對這一類情況，筆者認(rèn)為，引入《刑事訴訟法》中的非羈押式候?qū)彺胧ㄈ”：驅(qū)彛肓b押式候?qū)彺胧ūO(jiān)視居?。ν晟坪?qū)彺胧?，減少留置的適用率有現(xiàn)實必要性，既有利于減少審前羈押，也有利于節(jié)約留置帶來的高成本，更重要的是，符合審前羈押屬例外的刑事訴訟趨勢，體現(xiàn)了刑事訴訟程序的人性關(guān)懷。

三、監(jiān)察調(diào)查強(qiáng)制到案措施的完善

強(qiáng)制到案措施是指在監(jiān)察調(diào)查過程中將對象控制、帶到辦案場所的措施。因《監(jiān)察法》沒有像《刑事訴訟法》那樣對強(qiáng)制措施單列，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)在實踐操作中遭遇不便，尤其因強(qiáng)制到案手段的缺乏，妨礙了沒有留置批準(zhǔn)權(quán)的基層監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案效率。案件調(diào)查時常會出現(xiàn)需要把被調(diào)查人（或證人）帶至辦案場所的情形，但因缺乏強(qiáng)制手段，只能靠說服被調(diào)查人員，使其主觀意愿上選擇主動配合方式，一旦出現(xiàn)拒不配合的情形，因《監(jiān)察法》并無特別授權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)無權(quán)強(qiáng)制對方到案?！缎淌略V訟法》中對此類情況有專門的刑事強(qiáng)制措施拘傳，監(jiān)察機(jī)關(guān)并不適用。按《監(jiān)察法》可適用“詢問”，但落實時并沒有像規(guī)定“搜查”時那樣“可以根據(jù)工作需要提請公安機(jī)關(guān)配合”，因此詢問只能由監(jiān)察機(jī)關(guān)獨立實施，通過其他途徑實現(xiàn)被調(diào)查人到案，但容易導(dǎo)致拖慢辦案節(jié)奏甚至有因不能及時到案而引發(fā)串供的隱患。筆者建議《監(jiān)察法》中增加設(shè)立強(qiáng)制到案措施如拘傳等條款，以更好地保障監(jiān)察調(diào)查的順利進(jìn)行。

監(jiān)察體制改革涉及刑事程序法的銜接及各法律機(jī)構(gòu)的磨合，既要適應(yīng)留置這一全新調(diào)查措施的實施，也應(yīng)探索監(jiān)察調(diào)查過程中非羈押式候?qū)彺胧┑默F(xiàn)實可行性，協(xié)調(diào)處理好政治機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的配合、制約、監(jiān)督關(guān)系，以更好地推進(jìn)監(jiān)察調(diào)查工作規(guī)范性、合理性的進(jìn)一步完善。