韓 奇

《論十大關系》是毛澤東探索社會主義發(fā)展道路進程中的重要理論成果。在《論十大關系》第五節(jié)中，毛澤東對當時的中央與地方關系進行深入剖析，提出調動中央與地方兩個積極性的重要思想。在筆者看來，學界對于《論十大關系》第五節(jié)的研究存在兩個方面的不足：一是對于講話發(fā)表前歷史背景的查考還比較薄弱，沒有充分展現(xiàn)毛澤東在50年代中期多次批評中央集權、倡導調動中央與地方兩個積極性的原因；二是對于該節(jié)內容的理論邏輯和要點還缺乏系統(tǒng)的梳理。鑒于此，本文力圖在兩個方面有所推進：一方面，從新中國成立后中央與地方關系的演變，尤其是蘇聯(lián)模式確立后存在的問題出發(fā)，考察毛澤東調動中央與地方兩個積極性思想的形成過程；另一方面，細致梳理《論十大關系》第五節(jié)的文本，展現(xiàn)該節(jié)內容蘊含的邏輯結構、改革思想和方法論。

一、歷史緣起：毛澤東調動中央與地方兩個積極性思想的形成

新中國的成立標志著中國徹底解決了近代以來的政治分裂，實現(xiàn)了真正意義上的國家統(tǒng)一和民族獨立，為國家的現(xiàn)代化奠定了堅實的政治基礎。在業(yè)已實現(xiàn)國家政治統(tǒng)一的基礎上，如何處理中央與地方的關系是中國共產黨面對的重大現(xiàn)實問題。在新中國成立初期，統(tǒng)一國家政令、建立強有力的中央權威是處理中央與地方關系的核心任務。為此，中央推動了兩個方面的重要改革：經濟領域的統(tǒng)一財經和政治體制上的改革大區(qū)體制。

財政是國家治理的重要基礎，統(tǒng)一的財政體制是現(xiàn)代國家的要求。新中國成立初期，分散的財政體制導致中央政府面臨財政困難，為此中央提出要建立統(tǒng)一財政體制的改革目標。針對財政問題，毛澤東講到：“我們的財政情況是有困難的，我們必須要向人民說明我們的困難所在，不要隱瞞這種困難。但是我們同時也必須向人民說明，我們確實有辦法克服困難?！?1)《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第24頁。毛澤東所講的辦法就是建立統(tǒng)一的財政體制，從而實現(xiàn)中央政府強有力的財政能力。1950年2月13-25日，第一次全國財經會議在北京召開，主題是統(tǒng)一全國財政經濟。這次會議提出，統(tǒng)一財經要做到財政收支統(tǒng)一到中央、公糧統(tǒng)一、稅收統(tǒng)一、編制統(tǒng)一、貿易統(tǒng)一、銀行統(tǒng)一。3月3日，政務院第二十二次政務會議討論并通過了《關于統(tǒng)一國家財政經濟工作的決定》?！稕Q定》對統(tǒng)一財經的具體內容進行規(guī)定，涵蓋了編制、物資、開支、公糧、稅收、貿易、國企管理、軍隊和政府開支和恢復經濟所需的投資(2)中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第1冊，北京：中央文獻出版社，2011年，第110—115頁。。為了更好地貫徹這個決定，中共中央向各級黨委下發(fā)《關于統(tǒng)一國家財政經濟工作的通知》，要求各級黨委必須用一切辦法保障《決定》的實施(3)中共中央文獻研究室編：《陳云傳 》(上)，北京：中央文獻出版社，2005年，第676—679頁。。全國財經會議之后，通過黨中央和政務院的持續(xù)改革舉措，國家在短期內實現(xiàn)了統(tǒng)一財經的目標，對新中國成立初期的經濟恢復工作起到積極作用。

大區(qū)制的形成是出于新中國成立前后這段時期軍事作戰(zhàn)及鞏固統(tǒng)治秩序的需要。解放戰(zhàn)爭期間，隨著不同根據地逐漸擴大并連成一片，中共中央為了對解放區(qū)實現(xiàn)統(tǒng)一領導，開始推動大區(qū)制的建立。從1949年開始，中央根據解放戰(zhàn)爭進程，設立了東北、華北、西北、華東、中南、西南六個大行政區(qū)，并且設立相應的中共中央地方局。在大區(qū)體制下，大區(qū)的中央局和政府的權力相對較大?！叭珖y(tǒng)一的政策法令，由全區(qū)負責具體實施，中央沒有統(tǒng)一規(guī)定的或只有原則性意見的，則由大區(qū)自主決定或負責具體實施?！?4)武力主編：《中華人民共和國經濟史》增訂版上卷，北京：中國時代經濟出版社，2010年，第71頁。解放戰(zhàn)爭結束后，恢復經濟建設的需要不斷突出，大區(qū)體制的弊端日益顯現(xiàn)，不僅體現(xiàn)在一些具體政策層面，而且體現(xiàn)在大區(qū)對于中央的權威也形成潛在威脅。除前面所提到的財經問題之外，在政治層面，“高饒事件”從一個側面反映了當時大區(qū)制潛藏的政治風險?！案唣埵录卑l(fā)生后，中央一方面增強黨的思想和組織建設，另一方面加快廢除大區(qū)制的改革步伐(5)蕭冬連：《篳路維艱：中國社會主義路徑的五次選擇》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第64頁。。1954年6月19日，中央人民政府委員會通過并公布了《關于撤銷大區(qū)一級行政機構和合并若干省、市建制的決定》?！稕Q定》指出：“現(xiàn)在，國家進入了有計劃的經濟建設的時期。國家計劃經濟的建設，要求進一步加強中央集中統(tǒng)一的領導。為了中央直接領導省市以便于更能切實地了解下面的情況，減少組織層次，增加工作效率，克服官僚主義；為了節(jié)約干部加強中央和供給廠礦企業(yè)的需要，并適當?shù)丶訌娛?、市的領導，撤銷大區(qū)一級的行政機構，是完全必要的和適時的。”(6)中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第5冊，北京：中央文獻出版社，1993年，第317頁。至此，中央正式撤銷大行政區(qū)制度，實現(xiàn)對省級單位的直接領導。大區(qū)制的廢除，對當時的中央與地方關系產生深刻影響：“撤銷大區(qū)一級，表面上看起來是同時強化了中央和大區(qū)下面的省、市地方政府，實際上只強化了一方，即中央政府，因為新體制的總體傾向就是集中統(tǒng)一，在新體制下，省、市地方政府權力范圍確實會擴大，但這種擴大是以實現(xiàn)中央集中統(tǒng)一為前提的，因而這種擴大的背后是中央對地方更全面、更直接的控制和領導?！?7)林尚立：《中國共產黨與國家建設》，天津：天津人民出版社，2017年，第171頁。統(tǒng)一財經和廢除大區(qū)體制改變了新中國成立初期中央與地方較為分權化的格局，從制度上保障中央權威和統(tǒng)一領導，為之后全面經濟建設創(chuàng)造了政治條件。

如果說新中國成立初期統(tǒng)一財經和廢除大區(qū)制兩項改革為建立強大的中央權威奠定了制度基礎，那么之后計劃經濟體制的確立和“一五計劃”的實施則成為促進權力高度集中的根本因素。1953年，國家啟動“一五計劃”。伴隨著計劃經濟體制的確立，中央進一步強化統(tǒng)一領導，經濟管理權力逐步集中到中央。就此而言，計劃經濟體制的確立深刻而全面地塑造了50年代中期中央與地方關系。這體現(xiàn)在中央與地方關于財政、人事、項目審批等方面的權力劃分。財政管理方面，國家建立了劃分收支、分級管理、側重集中的財政體制，使中央能夠集中財力滿足重工業(yè)建設的需要。勞動人事管理方面，從以地區(qū)管理為主過渡到中央集中管理為主，以保障國家重點建設項目的需要。除人、財、物的集中化管理之外，基本建設項目也實行中央各部門直接管理。隨著計劃經濟體制的確立，國家部委機構數(shù)量也快速增加，這在工業(yè)管理部門最為明顯。1952年11月15日，中央人民政府委員會通過了《關于增設中央人民政府機構的決定》，決定成立中央人民政府國家計劃委員會(8)梁玥主編：《行政組織法典匯編(1949-1965)》，濟南：山東人民出版社，2016年，第112頁。。而隨著工業(yè)化成為經濟建設的主題，國家計劃委員會的職能也不斷擴展，其地位日益凸顯。1953年4月，中央根據發(fā)展重工業(yè)的需要，將財經委管理的重工業(yè)部、第一機械工業(yè)部、第二機械工業(yè)部、燃料工業(yè)部、建筑工業(yè)部、地質部、輕工業(yè)部和紡織工業(yè)部等8個工業(yè)部，劃歸國家計劃委員會領導(9)程連升：《篳路藍縷：計劃經濟在中國》，北京：中共黨史出版社，2016年，第57頁。。1954年，根據第一屆全國人民代表大會的決定，成立了國務院。國家計委合并到國務院，成為其職能部門。國務院在原政務院42個部門的基礎上增加到64個，其中增設了12個經濟管理部門，包括國務院第三辦公室(重工業(yè))、第四辦公室(輕工業(yè))、第五辦公室(財貿)、第六辦公室(交通)、第七辦公室(農林水利)、第八辦公室(對私改造)，國家計劃委員會、國家建設委員會、地方工業(yè)部、國家統(tǒng)計局、中央手工業(yè)管理局、國家工商行政管理局。1955年到1956年底，國務院又增設17個部門，大多是經濟管理部門，如國家經濟委員會、國家技術委員會、第三機械工業(yè)部、電機制造部、森林工業(yè)部、產品采購部、農墾部、水產部、物資供應總局、城市建設總局，重工業(yè)部分為冶金工業(yè)部、化學工業(yè)部、建筑材料工業(yè)部，燃料工業(yè)部分為煤炭工業(yè)部、石油工業(yè)部、電力工業(yè)部。以此為框架，各地方政府分別設立管理部門。隨著國家各個部門的建立和完善，新中國建立起以部門管理為特征、按照行業(yè)和產品設置機構的中央集權的管理體制(10)武力主編：《中華人民共和國經濟史》增訂版上卷，第345頁。。

計劃經濟體制對于國家工業(yè)化起到巨大推動作用。但計劃經濟體制的弊端也逐步顯現(xiàn)出來，主要體現(xiàn)在中央與地方關系方面，即中央政府各項權力在不斷擴大，而地方政府的權力被不斷削減。工業(yè)生產計劃、財政收支管理、勞動人事管理、物資分配管理、物價管理、基礎設施建設安排等管理權力，逐漸集中到中央手中。在“一五計劃”期間，中央政府管理的項目投資占79%，地方政府直接管理的項目投資僅占21%。對于大中型基本建設項目，投資由中央政府直接安排。地方政府的經濟建設工作主要是積極配合國家在當?shù)亟ㄔO的重點項目，以及農業(yè)合作化、所有制改造、農副產品采購和調運、保障人民生活等。地方建設的項目主要是農林水利，城市公用事業(yè)、文教衛(wèi)生等，但項目需要由中央各部制定，設計施工由中央下達(11)程連升：《篳路藍縷：計劃經濟在中國》，第107—108頁。。因此，計劃經濟體制一方面使中央能夠集中有限資源，啟動重工業(yè)化的進程，另一方面則使中央與地方關系呈現(xiàn)權力向中央集中的趨勢。

進入1956年，毛澤東對中央與地方關系問題的思考，伴隨著他對蘇聯(lián)模式的反思逐步展開。這需要從內部和外部兩個方面來理解。就外部因素而言，蘇共二十大具有重要作用。在蘇共二十大的影響下，毛澤東對蘇聯(lián)建設經驗的認識經歷了從“以蘇為師”向“以蘇為鑒”的轉變(12)中共中央文獻研究室編：《毛澤東傳(1949-1976)》(上)，北京：中央文獻出版社，2003年，第506頁。。在蘇共二十大上，針對蘇聯(lián)模式權力過于集中的弊端，大會提出向加盟共和國和自治州進行權力下放的改革(13)沈志華：《蘇共二十大、非斯大林化及其對中蘇關系的影響——根據俄國最近披露的檔案文獻》，《國際冷戰(zhàn)史研究》2004年刊。。蘇共二十大對于中央與地方關系改革的倡議，對毛澤東產生了重要啟發(fā)。

就內部因素而言，毛澤東在50年代中期的調查研究，使他對蘇聯(lián)模式下中央集權的弊端有著直接感知，并促成《論十大關系》第五節(jié)思想的產生。1955年12月21日-1956年1月2日，毛澤東南下調研，沿途地方干部紛紛向他反映中央對于經濟工作統(tǒng)得過死，嚴重束縛地方和企業(yè)的積極性，要求中央下放權力(14)顧龍生主編：《中國共產黨經濟思想史(1921-2011)》上冊，太原：山西經濟出版社，2014年，第371頁。。1956年1月中旬，毛澤東從薄一波處得知劉少奇正在聽取國務院一些部委匯報工作，便要求薄一波進行組織，也準備聽取一些部門的匯報。毛澤東這次聽取匯報工作從1956年2月14日開始到4月24日結束，共聽取國務院34個部門的工作匯報，以及國家計委關于第二個五年計劃的匯報，實際聽取匯報時間為43天(15)中共中央文獻研究室編：《毛澤東傳(1949-1976)》(上)，第470—471頁。。在此過程中，毛澤東多次討論到中央與地方關系，逐步形成《論十大關系》第五節(jié)的內容。

1956年2月14日是聽取匯報的第一天，毛澤東聽取主管重工業(yè)的國務院第三辦公室的匯報。在匯報一開始，毛澤東就談到中央與地方關系的問題。根據薄一波的記錄，毛澤東說：“我去年出去了幾趟，跟地方同志談話，他們流露不滿，總覺得中央束縛了他們。地方同中央有矛盾，若干事情不放手讓他們管。他們是塊塊，你們是條條，你們無數(shù)條條往下達，而且規(guī)格不一，也不通知他們；他們的若干要求，你們也不批準，約束了他們……你們條條住在各地的機構，有沒有不接受他們監(jiān)督的地方？”(16)薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，北京：中共黨史出版社，2008年，第340—341頁。3月1日，毛澤東聽國務院主管輕工業(yè)部門的第四辦公室和紡織工業(yè)部匯報。在聽到劃分中央和地方企業(yè)隸屬關系時，毛澤東指出：“是不是中央部門想多管一點？要注意發(fā)揮地方的積極性，中央企業(yè)和地方企業(yè)劃分的主要依據是供銷范圍。”(17)中共中央文獻研究室編：《毛澤東傳(1949-1976)》(上)，第477頁。3月2日，毛澤東聽取地方工業(yè)部的匯報，再次講到中央集權與地方分權的問題：“蘇聯(lián)有一個時期很集中，也有好處，但缺點是使地方積極性減少了。我們現(xiàn)在要注意這個問題。地方政權那么多，不要使他們感到無事可做?！?18)同上，第478頁。從毛澤東聽取各部門匯報時的講話內容看，他已經關注到蘇聯(lián)模式下的部門領導體制、中央權力集中、地方工業(yè)化、權力下放等問題。

在1956年4月25日的中央政治局擴大會議上，毛澤東發(fā)表了《論十大關系》的講話。之后，會議集中討論毛澤東的講話內容。4月28日，毛澤東在政治局擴大會議上進行總結講話，再次談到中央與地方關系問題。毛澤東首先回顧了根據地時期黨中央與各根據地的關系，將其總結為在維護中央權威的基礎上，給予各根據地以自主權力；對于新中國成立后中央與地方關系的問題，他再次強調要調動中央與地方兩個積極性(19)《毛澤東文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年，第52頁。。5月2日，在最高國務會議上，毛澤東發(fā)表了與4月25日政治局會議上同主題的講話(20)蕭心力主編：《毛澤東與共和國重大歷史事件》，北京：人民出版社，2019年，第133—134頁。。毛澤東在4月25日和5月2日所作的《論十大關系》講話，成為中國共產黨探索社會主義建設道路的經典性理論成果(21)毛澤東《論十大關系》的講話文本有著較為復雜的形成過程。(參見王海光：《〈論十大關系〉文本的形成與演變及其經典化》，《中共黨史研究》2018年第3期；孫佩：《〈論十大關系〉的整理過程研究》，《毛澤東思想研究》2014年第3期。)。

以上分析展現(xiàn)了毛澤東《論十大關系》第五節(jié)思想的形成過程。筆者認為，講話第五節(jié)的思想一方面源于毛澤東在深入調研基礎上對于蘇聯(lián)模式的反思，包括對中央過度集權的批評、對計劃經濟體制下部門管理體制和管理方法的批評、對限制地方發(fā)展工業(yè)的批評等；另一方面則源于毛澤東對中國共產黨局部執(zhí)政時期治理經驗的總結，包括中央與地方相互商量的工作方法、縱向領導和雙重領導的結合、重視基層政權建設、在實踐中不斷總結經驗等。換言之，《論十大關系》第五節(jié)的內容一方面蘊含著毛澤東對于蘇聯(lián)模式中央集權弊端的敏銳認知和直率批評，另一方面則是毛澤東對于革命時代治理經驗的重新借鑒和發(fā)揚。在這個意義上，《論十大關系》第五節(jié)思想的形成體現(xiàn)了實踐基礎上的反思和歷史傳統(tǒng)的繼承兩個方面的有機結合。

二、文本分析：毛澤東調動中央與地方兩個積極性思想的豐富內涵

《論十大關系》講話形成于毛澤東對于蘇聯(lián)模式的反思階段，貫穿講話的精神就是“以蘇為鑒”(22)中共中央文獻研究室編：《毛澤東傳(1949-1976)》(上)，第483頁。，這也是講話第五節(jié)內容所體現(xiàn)的根本精神?！墩撌箨P系》第五節(jié)不到1400字，緊密圍繞著調動中央與地方兩個積極性這一主題逐步展開討論。

在這節(jié)講話的開始，毛澤東就直入主題，明確提出當時存在著中央過度集權的問題：“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾，當前要注意的是，應當在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯(lián)那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有。”(23)《毛澤東文集》第7卷，第31頁。講話時間是在1956年4月和5月，當時“一五計劃”尚在實施過程中，國家的工業(yè)建設還處在起步階段，十分強調集中統(tǒng)一，這些分析反映了毛澤東對當時中央與地方關系存在問題的準確定位。

在破題之后，毛澤東結合此前的調研，從現(xiàn)實因素和體制因素兩個方面分析了當時出現(xiàn)中央集權的原因。在現(xiàn)實因素方面，是因為新中國剛剛成立，處理中央與地方關系問題還缺乏經驗。毛澤東具體講到：“拿我們自己的經驗說，我們建國初期實行的那種大區(qū)制度，當時有必要，但是也有缺點，后來的高饒反黨聯(lián)盟，就多少利用了這個缺點。以后決定取消大區(qū)，各省直屬中央，這是正確的。但是由此走到取消地方的必要的獨立性，結果也不那么好。我們的憲法規(guī)定，立法權集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下，按照情況和工作需要，地方可以搞章程、條例、辦法，憲法并沒有約束。我們要統(tǒng)一，也要特殊?！?24)同上，第32頁。如何在保持中央統(tǒng)一領導的前提下，給予地方以自主的空間，對于掌握全國政權不久的中國共產黨而言是一項嶄新的課題。毛澤東這里所揭示的現(xiàn)實因素，與后面強調經驗積累和借鑒的改革方法論是呼應的，即承認對中央與地方關系問題缺乏經驗。

在體制因素方面，毛澤東結合對蘇聯(lián)模式的認知，分析了計劃經濟體制下的部門管理體制對中央與地方關系的深刻影響。毛澤東具體講到：“如今幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦。立了一個部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委員會下命令，就同省、市的廳局聯(lián)成一線，天天給廳局下命令。這些命令雖然黨中央不知道，國務院不知道，但都說是中央來的，給地方壓力很大。表報之多，鬧得泛濫成災。這種情況，必須糾正?！?25)同上，第31頁。對毛澤東的上述論述，需要結合蘇聯(lián)計劃經濟體制的特點展開分析。在筆者看來，毛澤東的這段話準確反映了蘇聯(lián)計劃經濟體制的一個重要特征——實行部門管理體制。蘇聯(lián)計劃經濟體制的運轉模式是以行業(yè)部門為單位，由國家計劃部門對于各個行業(yè)部門進行協(xié)調和計劃，從而實現(xiàn)國家層面的經濟管理工作。對此，陸南泉總結認為，蘇聯(lián)“在中央、地方和企業(yè)的經濟管理權限的相互關系方面，把管理經濟的權力高度集中在按專業(yè)劃分的中央經濟管理部門，由它們來統(tǒng)制全國的經濟”(26)陸南泉：《蘇聯(lián)經濟體制改革史論(從列寧到普京)》，北京：人民出版社，2007年，第80頁。。需要指出的是，每個行業(yè)部門事實上也是一個復雜的分工合作體系，包括管理機構和受其管理的眾多企業(yè)等單元，在管理層級上表現(xiàn)為部長會議-中央計劃機構-部-局-企業(yè)(27)參見王曙光：《中國經濟：北京大學課堂實錄》，北京：北京大學出版社，2020年，第61頁。。這種部門管理體制體現(xiàn)在中央與地方機構上，就是在中央有行業(yè)部門的最高管理機關；表現(xiàn)在各個地區(qū)，就是有受其管轄的、層級復雜的企事業(yè)單位。隨著國民經濟規(guī)模的擴大，分工合作的程度變得越加復雜，這推動了蘇聯(lián)經濟體制中部門數(shù)量的不斷增加，以適應計劃經濟管理的精確化。隨著蘇聯(lián)國民經濟的發(fā)展，尤其是工業(yè)化建設的需要，部門的數(shù)量經歷了顯著擴張，1930年主管經濟的部門只有5個，而到30年代末增長到21個(28)參見徐天新：《斯大林模式的形成》，北京：人民出版社，2013年，第231頁。。

由于經濟權力集中在中央，國民經濟具有中央集權的典型特征：“在中央、地方和企業(yè)之間的權力配置關系方面，權力高度集中于按專業(yè)劃分的中央工業(yè)部門管理?！?29)同上，第230—231頁。蘇聯(lián)計劃經濟采取的是部門管理體制，實際上中央層面的集中管理是由各個部門來具體實施，即通過部門的集中實現(xiàn)中央層面的集中?！耙晃逵媱潯睍r期，我國學習蘇聯(lián)，建立了中央集權的計劃經濟體制，在此過程中，部門管理體制的問題也隨之出現(xiàn)。對此，經濟學家薛暮橋總結道：“所謂中央集中統(tǒng)一，實際上是由中央各經濟部門分口管理。中央經濟領導機關(國家計委、經委等)不可能把各行各業(yè)的經濟活動都抓起來，具體工作還得交給各業(yè)務部門去管。過去中央有幾十個主管生產的經濟部門，還是管不完全，每個部又分設幾個局，分口管理，此外還有財政部門、物資部門、勞動部門等等，分別管理全國的財力、物力、人力。幾十只手向下插，使地方無法進行地區(qū)范圍內的綜合平衡。各部、局在分配建設項目的時候，往往容易考慮自己的方便，而不充分利用地方已有的力量，也不充分利用其他部、局的力量?！?30)薛暮橋：《中國社會主義經濟問題研究》，北京：人民出版社，2012年，第163-164頁。就此而言，蘇聯(lián)模式下的部門管理體制，事實上是將國民經濟分割為不同部門；在地方層面，由于部門管理體制的分割，管理權力事實上是碎片化的。毛澤東批評的“現(xiàn)在幾十只手插到地方，使地方的事情不好辦”等現(xiàn)象，根本上就源于部門管理體制的弊端。講話對這種弊端的形象化描繪，體現(xiàn)了毛澤東對部門管理體制的明確認識?？梢?，毛澤東討論調動地方積極性并不是在一般意義上泛泛而論，而是直指部門管理體制弊端在中央與地方關系上的體現(xiàn)。

在指出中央與地方關系存在的問題、分析問題的現(xiàn)實原因和體制原因的基礎上，講話第五節(jié)對于如何調動中央與地方的積極性闡述了四個方面的意見。

第一，在中央與地方關系中，重視地方的意見，倡導相互協(xié)商的工作方法。毛澤東說：“我們要提倡同地方商量辦事的作風。黨中央辦事，總是同地方商量，不同地方商量從來不冒下命令。在這方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有關的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”(31)《毛澤東文集》第7卷，第31—32頁。針對中央過度集權的弊端，毛澤倡導一種彈性化的、相互協(xié)作的中央與地方關系。這一主張既是毛澤東對計劃經濟的體制弊端的糾正，又體現(xiàn)了他將群眾路線貫徹到中央與地方關系之中的努力。

在蘇聯(lián)模式中，經濟計劃的運轉過程具有鮮明的集權化特征。根據科爾奈(János Kornai)的總結，經濟計劃最先由國家最高級別的計劃機構負責準備，然后由黨和政府核準，最后由立法機構通過。經濟計劃由于涉及到數(shù)量巨大的經濟指標，因而無論在規(guī)劃還是實施上都采取計劃分解的辦法。在國家層次，計劃委員會將國民經濟計劃分解到各個部委，各個部委再分解到自己的主管部門，各主管部門再分解到下屬的企業(yè)。在這個自上而下的分解過程中，下級必須完成上級的計劃指令。其實，下級也存在著向上反饋的信息流動過程，即在計劃完成前，下屬機構會對計劃初稿提出建議；如果有需要，在計劃執(zhí)行過程中修改計劃指標(32)[匈] 雅諾什·科爾奈：《社會主義體制：共產主義政治經濟學》，張安譯，北京：中央編譯出版社，2007年，第104—107頁。。但根據上文分析的部門管理體制，在計劃經濟體制下，地方事實上是處于邊緣化的狀態(tài)。新中國成立前夕，中央成立了財經委員會，負責領導經濟工作。新中國成立后，中財委在恢復國民經濟、加強經濟計劃管理方面發(fā)揮了重大作用。在國家計委成立前，中財委負責試編國家經濟計劃。1952年1月，中財委頒布《關于國民經濟計劃編制暫行辦法》，其中對經濟計劃的基本原則是統(tǒng)一計劃、分級管理，指令性計劃和指導性計劃相結合；計劃的程序是先自上而下地頒發(fā)計劃控制數(shù)字，然后自下而上編制和呈報計劃草案，再自上而下批準和下達(33)程連升：《篳路藍縷：計劃經濟在中國》，第46頁。。1952年11月，國家計委成立后，正式負責和組織經濟計劃工作：一方面強化對于經濟計劃的領導，自上而下設立各級計委；另一方面則是在強化部門領導體制的過程中，強化中央的經濟管理權力(34)同上，第57—64頁。。在這樣的背景下，毛澤東提出的中央與地方相互商量的工作方法，能夠提升地方在計劃經濟體制中的地位，并有助于提升計劃經濟運行的效果。

此外，重視地方的意見、倡導相互協(xié)商的工作方法也蘊含著群眾路線的精神。群眾路線是中國共產黨領導革命的重要法寶，也是具有特定內涵的政策過程(35)[美]李侃如：《治理中國：從革命到改革》，胡國成、趙梅譯，北京：中國社會科學出版社，2010年，第72-74頁。。毛澤東對群眾路線進行了專門闡發(fā)：“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見(分散的無系統(tǒng)的意見)集中起來(經過研究，化為集中的系統(tǒng)的意見)，又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環(huán)，一次比一次地更正確、更生動、更豐富?！?36)《毛澤東選集》第3卷，北京：人民出版社，1991年，第899頁。將上述思想進行政策過程的解析，就是黨將決策和方針深入到群眾中進行宣傳、獲得群眾的反饋和意見，并在此基礎上將這些反饋融入到政策過程，提升政策的科學化水平。在中央與地方關系中，中央作為上級單位，政策過程中不能只是下命令、提要求，而是要聽取地方的意見，與地方相互商量，汲取其中的有益內容。如此，地方的積極性才能夠調動起來。在這個意義上，毛澤東使得調動中央與地方兩個積極性的原則變得更可操作，也更符合群眾路線的工作方法。

第二，賦予地方發(fā)展工業(yè)的權力。毛澤東說：“中央要發(fā)展工業(yè)，地方也要發(fā)展工業(yè)。就是中央直屬的工業(yè)，也還是要靠地方協(xié)助。至于農業(yè)和商業(yè)，更需要依靠地方?！?37)《毛澤東文集》第7卷，第31頁。毛澤東的工業(yè)化思想是對“一五計劃”時期中央主導工業(yè)化模式的重要改革嘗試。對于當時地方發(fā)展工業(yè)的愿望，薄一波說：“現(xiàn)在各省市自治區(qū)普遍要求多辦工廠……地方不但有興趣搞輕工業(yè)，而且也有興趣搞重工業(yè)，如小煤礦、小電站、小化肥廠、生產和修理農具的小機械廠等。但他們有兩個顧慮：一怕中央不準他們搞；二怕等工廠搞得像樣子后，被中央收走。今后輕工業(yè)發(fā)展規(guī)模很大，想由中央三、兩個部包辦，無論如何是包不下來的，因此要發(fā)揮各方面的積極性……”(38)薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，第339頁?？梢姡x予地方發(fā)展工業(yè)的權力是調動地方建設積極性的關鍵舉措。

毛澤東倡導地方發(fā)展工業(yè)，是改革蘇聯(lián)工業(yè)化模式的重要探索。在蘇聯(lián)模式中，發(fā)展工業(yè)是中央政府的職責，地方政府更多是圍繞著國家的工業(yè)項目進行相關配套的服務性工作，如城市建設、醫(yī)療教育、農業(yè)生產等方面。地方政府尤其是基層政府并沒有被賦予多少發(fā)展工業(yè)的體制性空間。例如，在1936年全蘇工業(yè)總產值中，中央管理的比重為90%，而地方所占比例僅為10%(39)參見陸南泉：《蘇聯(lián)經濟體制改革史論(從列寧到普京)》，第80頁。。毛澤東認為，中央和地方根據各自的特點，共同參與到國家工業(yè)化的進程中，比僅僅由中央來負責工業(yè)化建設更好。賦予地方發(fā)展工業(yè)的權力，是將計劃經濟體制中的核心權力下放給地方，這在較大程度上改變了蘇聯(lián)模式的中央集權特征。在此后的改革探索中，毛澤東的這個思想在實踐中產生了重要影響。對于毛澤東推動的地方工業(yè)化，邁斯納(Maurice Meisner)評價道：“這些工業(yè)依靠當?shù)氐娜肆驮希ǔ２捎帽容^初級的技術，較好地適應了農村的直接需求，實現(xiàn)了發(fā)展這些工業(yè)的目標。它們促進了農業(yè)生產的發(fā)展，為農民提供了別處不生產的小商品，充分利用了原來有可能浪費掉的農村剩余勞動力。即使這些工業(yè)最初還有著浪費、低效和失敗的現(xiàn)象，但是從長遠的發(fā)展來看，通過公社經營的商店、農用工具的制造和修理、生產化肥和農藥的小化肥廠、小規(guī)模的電站以及地方農產品的加工業(yè)的發(fā)展，中國農村的確得益匪淺。”(40)[美]莫里斯·邁斯納：《毛澤東的中國及后毛澤東的中國——人民共和國史》，杜蒲、李玉玲譯，成都：四川人民出版社，1992年，第302頁。

第三，根據不同部門和行業(yè)的差別，采取縱向領導或雙重領導的模式。毛澤東說：“中央的部門可以分成兩類。有一類，它們的領導可以一直管到企業(yè)，它們設在地方的管理機構和企業(yè)由地方進行監(jiān)督；有一類，它們的任務是提出指導方針，制定工作規(guī)劃，事情要靠地方辦，要由地方去處理。”(41)《毛澤東文集》第7卷，第32頁。講話中所提出的兩種不同類型，事實上是處理中央與地方關系的兩種重要體制。從毛澤東的講話能夠看到，他已意識到不同部門和行業(yè)的領導在模式上的差異，而且這對中央與地方的關系具有影響。這里，借鑒學界較成熟的概括即縱向領導和雙重領導來分析兩種體制的差異。根據湯森(James R.Townsend)和沃馬克(Brantly Womack)的概括，縱向領導是從中央部委一直延伸到下級政府分支機構的官僚化網絡，雙重領導則是每個行政級別相應的黨委會的等級機構(42)參見[美]詹姆斯·R. 湯森、布萊特利·沃馬克：《中國政治》，顧速、董方譯，南京：江蘇人民出版社，2010年，第228頁。?？v向領導是部門為主導的垂直化管理體制，雙重領導強調的則是以地方黨委和政府為主導的屬地化管理體制。這兩種不同類型反映了中央與地方在權力分配上的不同方式：采取縱向領導體制，有助于確保中央政府意志的貫徹，減少行政層級對于管理效果的影響；采取雙重領導體制，能夠減輕中央部門的負荷，充分發(fā)揮地方的積極性。

從上文對計劃經濟部門管理體制的分析可知，部門管理體制典型地體現(xiàn)為縱向領導。毛澤東這里進行兩類區(qū)分，在當時的語境下是想強調中央部門不必都采取縱向領導的體制。而他對后一類中央部門的看法，體現(xiàn)了他對于地方作用的重視。講話發(fā)表于1956年，毛澤東對這個問題的分析還是原則性的、初步的。隨著此后中央與地方關系問題的顯現(xiàn)，毛澤東的思考逐步深入，逐步形成了擴展雙重領導體制、縮減縱向領導體制的改革思路，60年代他在中央與地方關系上形成以“塊塊”為主的改革取向就是其典型體現(xiàn)。縱觀社會主義建設時期中央與地方關系的演變，調動地方積極性、賦予地方以更大自主性是重要特征，而這正是毛澤東獨特的中央與地方關系思想的產物(43)參見徐俊忠、郭予填：《毛澤東“虛君共和”構想的兩次實踐及其意義的歷史檢視》，《現(xiàn)代哲學》2011年第6期。。

第四，重視地方不同層級之間的關系，發(fā)揮各級地方政府的積極性。毛澤東說：“省市對中央部門有意見，地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)對省市就沒有意見嗎？中央要注意發(fā)揮省市的積極性，省市也要注意發(fā)揮地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)的積極性，都不能夠框得太死。當然，也要告訴下面的同志哪些事必須統(tǒng)一，不能亂來?？傊?，可以和應當統(tǒng)一的，必須統(tǒng)一，不可以和不應當統(tǒng)一的，不能強求統(tǒng)一。正當?shù)莫毩⑿?，正當?shù)臋嗬?，省、市、地、縣、區(qū)、鄉(xiāng)都應當有，都應當爭。這種從全國整體利益出發(fā)的爭權，不是從本位利益出發(fā)的爭權，不能叫做地方主義，不能叫做鬧獨立性。”(44)《毛澤東文集》第7卷，第32—33頁。在毛澤東看來，中央與地方關系不僅包括中央與省一級，而且包括省以下各級地方層級之間的關系；而調動中央與地方兩個積極性，不僅是調動中央和省一級的積極性，還包括調動省以下的各地方層級的積極性。毛澤東專門提到省以下地方的情況，并不是無的放矢，而是有著明確的現(xiàn)實針對性。地方各層級缺乏權力，嚴重影響其發(fā)揮積極性。對于這個情況，薄一波說：“現(xiàn)在財政部每年下達預算指標，中央各主管部門也下達自己的指標和要求。收支科目列得很細。雖允許地方做‘類與類’‘款與款’之間的調劑，但調進者舉手歡迎，調出者多方抵制，最后還得請示各自的上級。地方調劑權事實上是很有限的?，F(xiàn)在省一級的財政收入只有三項：5%的農業(yè)附加稅，3%的總預備費，自籌部分資金。三項收入數(shù)額都不大。省級財權除了這三項外，與中央級的預算單位沒有什么區(qū)別?？h和鄉(xiāng)更沒有什么財權。這就形成了縣要錢向省要，省要錢向中央要。因此，地方同志說，現(xiàn)在名義上是四級(中央、省、縣、鄉(xiāng))財政，實際上是一級半，只有中央一級是完整的，省財政只是半級財政。這對調動地方組織財政收入的積極性是不利的?！?45)薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》上卷，第339頁?？紤]到在國家政治生活中，地方政府貼近民眾，其活動直接影響到民眾的生產生活，因而地方政府尤其是基層政府如果處在權力薄弱、資源匱乏的狀態(tài)，調動地方積極性的改革將難以獲得成效。所以，毛澤東專門進行討論，以期引起對省級以下地方政府積極性的關注，有著強烈的現(xiàn)實意義。

遵循“現(xiàn)實狀況-問題解析-解決方法”的思路，毛澤東對如何調動中央與地方兩個積極性問題進行了豐富而又簡要的闡述。除此之外，《論十大關系》第五節(jié)對于中央與地方關系的改革方法問題也加以分析，提出兩個方面的建議。

一方面，毛澤東認為要不斷積累經驗，在實踐中不斷探索。毛澤東說：“在解決中央和地方、地方和地方的關系問題上，我們的經驗還不多，還不成熟，希望你們好好研究討論，并且每過一個時期就要總結經驗，發(fā)揚成績，克服缺點?！?46)《毛澤東文集》第7卷，第33頁。毛澤東作《論十大關系》講話之時，我國在中央與地方關系的復雜問題上還處于初步探索階段。因此，他認為對這個問題的探索不是一蹴而就的，而是要在實踐中不斷總結經驗。筆者認為，這有兩重涵義：一是毛澤東思考中央與地方關系是以解決問題為中心，而不是從某種固定的概念或學說出發(fā)，即毛澤東關注的是特定時期中央與地方關系所面臨的具體問題及其解決辦法。正如朱蘇力分析的，毛澤東對這個問題并不看重名，而是看重實，他并不急于通過制度化的辦法來固定當時的中央與地方關系(47)參見朱蘇力：《當代中國的中央與地方分權——重讀毛澤東〈論十大關系〉第五節(jié)》，《中國社會科學》2004年第2期。。二是毛澤東認為中央與地方關系的思考要建立在豐富的實踐經驗上。由于新中國成立后中央與地方關系始終處在快速變化中，因而探尋一種適合中國國情的中央與地方關系需要更多時間，要根據實踐的反饋進行不斷探索。概言之，毛澤東對于中央與地方關系問題的思考，具有以問題為導向、重視從實踐中汲取經驗的方法論特點。

另一方面，毛澤東提出要借鑒外國有益經驗。毛澤東說：“處理好中央和地方的關系，這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題。這個問題，有些資本主義國家也是很注意的。它們的制度和我們的制度根本不同，但是它們發(fā)展的經驗，還是值得我們研究?！?48)《毛澤東文集》第7卷，第33頁。根據薄一波的記錄，毛澤東還講到：“我國憲法規(guī)定，地方沒有立法權，立法權集中在全國人民代表大會?！薄斑@一條也是學蘇聯(lián)的。因為起草憲法的時候，我曾經問過一些同志：是不是應該這么寫，據說蘇聯(lián)是這樣的，有些資本主義國家也是這樣，但美國似乎不是這樣。美國的州可以立法，州的立法甚至可以和聯(lián)邦憲法打架，比如憲法上并沒有剝奪黑人權利這一條，但有些州的法律就有這一條。似乎財政和稅收方面，州和州的立法都不統(tǒng)一。美國這個國家很發(fā)達，它只有一百多年就發(fā)展起來了，這個問題很值得注意。我們恨美國那個帝國主義，帝國主義實在是不好的，但它搞成這么一個發(fā)展的國家總有一些原因。它的政治制度是可以研究的?？雌饋?，我們也要擴大一點地方的權力。地方權力過小，對社會主義建設是不利的?！?49)薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》，第344—345頁。毛澤東的這段講話體現(xiàn)了他開闊的視野以及積極借鑒外國有益經驗的方法論。中央與地方關系是每個國家都面臨的重要問題，對于大國而言，這個問題尤為重要。毛澤東對這個問題的思考并沒有限于中國自身，還關注到不同國家的有益經驗。

新中國成立后，毛澤東對中國社會主義建設道路進行了多方面的探索。正如徐俊忠所指出的，破除中央集權，充分調動地方積極性是毛澤東改革蘇聯(lián)模式、探索中國道路的戰(zhàn)略舉措的重要組成部分(50)徐俊忠：《毛澤東社會主義建設道路幾個問題再探討》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2010年第6期。?！墩撌箨P系》講話第五節(jié)蘊含著毛澤東對中央與地方關系問題的敏銳認知和豐富思考，體現(xiàn)了毛澤東勇于破除蘇聯(lián)模式弊端、探索中國發(fā)展道路的不懈努力。從歷史的角度看，講話第五節(jié)蘊含的改革思想對此后我國中央與地方關系的改革產生了重要影響。在此后的改革中，毛澤東推動地方工業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)國民經濟從“條條為主”向“塊塊為主”轉型、進行權力的持續(xù)下放、改組國家計委的工作方法等探索，都能夠在講話第五節(jié)中找到線索。就此而言，講話第五節(jié)不僅提出了調動中央與地方兩個積極性的重要思想，同時也是我們理解毛澤東時代中央與地方關系改革的路線圖。在新時代中國特色社會主義建設的新征程中，重溫《論十大關系》第五節(jié)的改革思想，有助于我們繼承毛澤東探索中國發(fā)展道路的改革精神，更好地推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。