李 明

（北京市軌道交通設(shè)計研究院有限公司，北京 100068）

自1965年我國開始獨立自主建設(shè)城市軌道交通項目以來，經(jīng)過50余年的發(fā)展，截至2020年底，中國內(nèi)地累計有 45個城市先后開通了城市軌道交通運營線路，運營里程共計達(dá)到了7 978 km。在這一過程中，我國多次調(diào)整城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理相關(guān)政策，這對于我國不同時期的軌道建設(shè)節(jié)奏起到了很好的調(diào)節(jié)作用。

1 我國城市軌道交通發(fā)展歷程回顧

我國城市軌道交通的發(fā)展歷程大致可以分為以下4個階段(見圖1)。

圖1 我國城市軌道交通發(fā)展歷程Figure 1 The development of urban rail transit in China

1.1 起步階段(1965—1995年)

這一階段，我國的城市軌道交通項目都是以工程項目的方式報請國務(wù)院審批的，沒有建立起全面、系統(tǒng)、規(guī)范的規(guī)劃建設(shè)審批程序。前期“以平戰(zhàn)結(jié)合為主”，中后期“明確為交通服務(wù)，兼顧人防”，到了后期，眾多城市開始上報軌道交通項目，但受制于生產(chǎn)技術(shù)不足、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)缺失、經(jīng)濟(jì)水平較低等原因，城市軌道交通建設(shè)多依賴于國外的先進(jìn)技術(shù)和貸款支持，造成地鐵工程造價過高，給地方政府帶來了沉重的債務(wù)壓力。正因為如此，國務(wù)院辦公廳于 1995年12月頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫停審批城市地下快速軌道交通項目的通知》(國辦發(fā)[1995]60號)(以下簡稱“60號文”)[1]，叫停了城市軌道交通的建設(shè)。

1.2 初始發(fā)展階段(1995—2003年)

這一階段，特別是1999年，國家提出擴(kuò)大內(nèi)需、帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求以后，我國各大城市對城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)表現(xiàn)出特別濃厚的興趣和熱情，部分城市出現(xiàn)了未批先建、不顧自身財力一味追求高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的傾向，因此導(dǎo)致地鐵工程造價不斷攀升，部分線路綜合造價達(dá)到了 6億元/km，給地方政府帶來了異常沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因此，國務(wù)院辦公廳于2003年9月下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》(國辦發(fā)[2003]81號)(以下簡稱“81號文”)[2]，提出堅持“量力而行、有序發(fā)展”的方針，設(shè)置了量化的報批城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的基本條件。

1.3 高速發(fā)展階段(2003—2018年)

這一階段，我國城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的特點主要表現(xiàn)在涉及城市廣、建設(shè)速度快、建設(shè)規(guī)模大。一方面，出現(xiàn)了全國各城市建設(shè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，有的城市過度超前，有的城市相對滯后；另一方面，即使同一城市也出現(xiàn)了調(diào)整過度頻繁的現(xiàn)象，有些城市獲批了為期10年的建設(shè)規(guī)劃，然而僅過去5年，就又開始了第二輪建設(shè)規(guī)劃的編制。針對此問題，國家發(fā)展改革委于2015年1月下發(fā)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號)(以下簡稱“49號文”)[3]，對“81號文”中未盡事宜進(jìn)行了明確規(guī)定。

1.4 高質(zhì)量發(fā)展階段(2018年至今)

在經(jīng)歷了10余年城市軌道交通高速發(fā)展以后，我國“地鐵熱”出現(xiàn)了愈演愈烈的趨勢，有的城市甚至盲目攀比，不顧自身經(jīng)濟(jì)實力與實際需求的巨大差距，建設(shè)城市軌道交通工程項目的規(guī)模過大、投資過高，但是由于資金落實不到位，客觀地增大了地方債務(wù)壓力，提高了城市金融風(fēng)險。正因為如此，國務(wù)院辦公廳于2018年6月頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)[2018]52號)(以下簡稱“52號文”)[4]，有效地遏制了國內(nèi)城市軌道交通建設(shè)熱火朝天、大干快上的勢頭，為我國城市軌道交通高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2 我國城市軌道交通主要政策的變化

自“60號文”下發(fā)以來，國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳、國家計委、住建部、國家發(fā)展改革委等多個行政管理部門相繼發(fā)布了10余項關(guān)于城市軌道交通發(fā)展方面的政策文件以及10余項相關(guān)配套的政策文件，已有文獻(xiàn)對這些政策文件進(jìn)行了較為詳盡的闡述[5]。下面將聚焦于國家關(guān)于城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理方面的主要政策文件，即“81號文”、“49號文”以及“52號文”，重點分析這幾個政策文件對人口指標(biāo)、客流指標(biāo)、規(guī)劃期限、投資強度、中期評估、有軌審批等要求的異同。

2.1 人口指標(biāo)

“81號文”要求的是城區(qū)人口(業(yè)內(nèi)一般認(rèn)為城區(qū)是指城市總體規(guī)劃中界定的中心城區(qū))，申報地鐵的城市要求達(dá)到300萬人，申報輕軌的城市要求達(dá)到150萬人；“49號文”沒有提及人口指標(biāo)，相當(dāng)于延續(xù)了“81號文”的要求；而“52號文”要求的是市區(qū)常住人口(業(yè)內(nèi)一般認(rèn)為市區(qū)指的是市轄區(qū))，申報地鐵的城市要求達(dá)到300萬人，申報輕軌的城市要求達(dá)到150萬人。

2.2 客流指標(biāo)

“81號文”主要看的是遠(yuǎn)期單向高峰小時斷面，申報地鐵的項目要求達(dá)到3萬人次/h，申報輕軌的項目要求達(dá)到1萬人次/h；“49號文”在遠(yuǎn)期單向高峰小時斷面指標(biāo)基礎(chǔ)上增加了初期負(fù)荷強度指標(biāo)，申報地鐵的項目不低于0.7萬人次/(km·d)，申報輕軌的項目不低于0.4萬人次/(km·d)；“52號文”綜合了“81號文”和“49號文”的要求，相當(dāng)于是對以前政策的延續(xù)。

2.3 規(guī)劃期限

“81號文”沒有提及規(guī)劃期限；“49號文”首次提出規(guī)劃期限一般為5～6年；“52號文”規(guī)劃期限與“49號文”保持一致，為5～6年。

2.4 投資強度

“81號文”要求城軌交通項目的資本金須達(dá)到總投資的40%以上；“49號文”要求項目資本金比例不低于40%，同時政府資本金占當(dāng)年城市公共財政預(yù)算收入的比例一般不超過5%，軌道交通出資額占城市維護(hù)建設(shè)財政性資金的比例一般不超過30%；“52號文”再次要求項目總投資中財政資金投入不得低于 40%，但明確指出在城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中采用特許經(jīng)營模式的項目除外，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項目資本金。

2.5 中期評估

“81號文”沒有提及中期評估；“49號文”首次提出適時開展中期評估，提出若干重要指標(biāo)超過建設(shè)規(guī)劃批準(zhǔn)規(guī)模的15%，需將規(guī)劃調(diào)整方案報國家發(fā)展改革委審批，提出項目不得提前開工和壓縮工期；“52號文”再次提出中期評估，要求完善建設(shè)規(guī)劃實施的中期評估機(jī)制，提出若干重要指標(biāo)較建設(shè)規(guī)劃增幅超過20%的應(yīng)按相關(guān)規(guī)定履行建設(shè)規(guī)劃調(diào)整程序，首次提出建設(shè)規(guī)劃調(diào)整應(yīng)在完成規(guī)劃實施中期評估后予以統(tǒng)籌考慮，原則上不得新增項目，并再次強調(diào)不得不顧條件提前實施項目、隨意壓縮工期。

2.6 有軌審批

“81號文”沒有提及，“49號文”首次提出有軌電車項目由省級發(fā)展改革部門做好銜接，“52號文”再次指出有軌電車項目由省級發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)審批。

從以上分析可以看出，我國城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的主要政策具有較強的連貫性，而且又在必要的時候?qū)θ舾芍笜?biāo)進(jìn)行了及時調(diào)整?？傮w來看，這些政策對于調(diào)節(jié)我國城市軌道交通建設(shè)步伐，引導(dǎo)城市理性投資，降低城市債務(wù)風(fēng)險，切實發(fā)揮了巨大的作用。

3 政策執(zhí)行中存在的問題及其調(diào)整

3.1 封堵人口指標(biāo)要求漏洞

“81號文”以“城區(qū)人口”來判定城市是否能夠申報地鐵。一般而言，“城區(qū)”這一概念就是城市總體規(guī)劃中劃定的中心城區(qū)，與實際的行政分界沒有直接的關(guān)系，也難以通過直接的行政區(qū)劃調(diào)整來實現(xiàn)城區(qū)范圍的擴(kuò)大。“52號文”則打破了這一約束，改由“市區(qū)常住人口”來判定城市是否能夠申報地鐵，但城市可以通過撤縣(或縣級市)設(shè)區(qū)來實現(xiàn)市區(qū)范圍的擴(kuò)大，從而使城市的市區(qū)常住人口達(dá)到申報地鐵的條件。這種做法與國家嚴(yán)格控制地鐵建設(shè)項目審批的初衷有些相悖，不利于合理引導(dǎo)城市投資作用的發(fā)揮。筆者認(rèn)為，我國各直轄市或地級市撤縣(或縣級市)設(shè)區(qū)應(yīng)該是與其地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的水到渠成的過程，并不是名字的簡單變化，應(yīng)盡可能減少人為因素的干擾。建議國家審批城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃時，可以在“市區(qū)常住人口”的基礎(chǔ)上，引入“市區(qū)常住人口密度”的門檻。客流效益的提高不是通過市區(qū)范圍的擴(kuò)大就能夠?qū)崿F(xiàn)的，因為城市軌道交通最終是為人服務(wù)的，而人越聚集的地方就越需要城市軌道交通，這樣項目建成以后的客流效益也會更好。因此，應(yīng)該設(shè)置“市區(qū)常住人口密度”門檻，為將來城市軌道項目建成后能獲得較好的客流效果打下基礎(chǔ)。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料，在已批復(fù)可建設(shè)地鐵的城市中，市區(qū)常住人口密度最低的幾個分別是烏魯木齊、南寧、哈爾濱和重慶，2019年市區(qū)常住人口密度分別為337、453、540和 549人/km2，其他城市基本上都超過了700人/km2，因此建議將建設(shè)地鐵的城市市區(qū)常住人口密度的下限定在700人/km2。已批復(fù)可建設(shè)輕軌的城市只有蕪湖，可參考價值不大，其市區(qū)常住人口密度為836人/km2。建議在國家民政部頒布的設(shè)立縣級市的標(biāo)準(zhǔn)(400人/km2)基礎(chǔ)上適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，譬如可將建設(shè)輕軌的城市市區(qū)常住人口密度的下限定在450人/km2。同時，考慮到目前不少城市的軌道交通不僅是為市區(qū)服務(wù)，而且已經(jīng)延伸至郊區(qū)或城市外圍，因此還有必要引入“市域常住人口”門檻。城市郊區(qū)或城市外圍一般人口密度相對較低，而服務(wù)于這些區(qū)域的軌道交通站點一般也具有更大的吸引范圍，從出行特點分析，這里的乘客對于相對較長的非在軌時間忍耐程度更高，也就是說，市域軌道交通線路的客流效益對于人口密度的敏感程度并不高，外圍組團(tuán)人口規(guī)模的大小對市域線的客流影響更大，因此設(shè)置“市域常住人口”門檻也就變得必要。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料，在已批復(fù)可建設(shè)地鐵的城市中，市域常住人口最少的幾個分別是包頭、呼和浩特、烏魯木齊和蘭州，2019年底市域常住人口分別為289.7萬、313.7萬、355.2萬、413.4萬人；但這幾個城市要么城市債務(wù)率過高，要么地區(qū)生產(chǎn)總值不達(dá)標(biāo)，要么存在市區(qū)常住人口不滿足的問題，所以不宜將其人口數(shù)作為建設(shè)地鐵的城市市域常住人口下限的標(biāo)準(zhǔn)。在與“52號文”相關(guān)要求完全相符的城市中，市域常住人口最少的是廈門，2019年底為429萬人，因此建議將建設(shè)地鐵的城市市域常住人口下限定在400萬人。已批復(fù)可建設(shè)輕軌的城市只有蕪湖，該市2019年底市域常住人口為377.8萬人，綜合考慮過高的標(biāo)準(zhǔn)可能會對各城市發(fā)展輕軌設(shè)置不合適的障礙，因此建議將建設(shè)輕軌的城市市域常住人口下限定在250萬人。

3.2 完善延伸項目客流指標(biāo)

目前的政策對于項目客流的要求主要體現(xiàn)在兩個指標(biāo)：一個是初期負(fù)荷強度，另一個是遠(yuǎn)期單向高峰小時斷面。這兩個指標(biāo)用于確定該城市的軌道交通項目屬于地鐵還是輕軌有一定的科學(xué)性：初期負(fù)荷強度能夠保證該項目具有一定的緊迫性和必要性，而遠(yuǎn)期單向高峰小時斷面能夠保證該項目有較好的遠(yuǎn)期客流效益。但這兩個指標(biāo)只有在新增項目時能夠發(fā)揮較顯著的作用，如果遇到既有線延伸項目則難以提供必要的定量控制依據(jù)，因為一般而言，延伸類項目的客流效益相對較差，難以達(dá)到相應(yīng)客流指標(biāo)的要求。筆者認(rèn)為，城市軌道交通規(guī)劃設(shè)計的不同階段，其實是有不同的作用和使命的。從城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)的正常流程來看，是先有城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，再有建設(shè)規(guī)劃，繼而才有單線項目的可行性研究。線路是否應(yīng)該延伸，或延伸到哪里，應(yīng)該是由線網(wǎng)規(guī)劃來確定的，而建設(shè)規(guī)劃主要是從線網(wǎng)當(dāng)中挑選建設(shè)項目，并研究合理的建設(shè)時機(jī)。從這個角度分析，建設(shè)規(guī)劃階段不應(yīng)對線路延伸的合理性再做研究，而應(yīng)該把工作重心放在何時延伸上。但是在現(xiàn)實中，有些地方政府提出的某些軌道交通延伸項目本身就不在線網(wǎng)當(dāng)中，所以才有先提出項目、再反過來修編線網(wǎng)的情況出現(xiàn)。鑒于此，如果線網(wǎng)規(guī)劃修編由于某些原因未能得到較嚴(yán)的把關(guān)，那么線路的延伸就顯得有些隨意，因此設(shè)置一些既有線延伸項目的客流指標(biāo)門檻則顯得有一定必要。從大的類別來看，既有線延伸項目主要有兩種：一種是向外延伸，一種是向內(nèi)延伸。對于向外延伸的項目，從偏遠(yuǎn)的郊區(qū)或外圍站點進(jìn)站的乘客，出行距離相對較長的可能性更大，因此既有線延伸至城市外圍區(qū)域時，可以引入“出行距離”指標(biāo)；根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料，由中心大團(tuán)邊緣向外圍組團(tuán)延伸的線路平均運距一般較大，能達(dá)到線路全長的1/2左右，而直徑線的平均運距大多相對較小，大約為線路全長的1/5～1/3，如果向外延伸區(qū)段進(jìn)站的乘客平均運距能達(dá)到延伸之后線路全長的40%以上，則可以認(rèn)為該延伸段的建設(shè)必要性較強。對于向內(nèi)延伸的項目，通常是為了打通斷點，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，減少原線路端點車站的被動換乘量，提高出行效率，這類項目通常能有效降低原端點車站的換乘量，因此既有線向城市核心延伸時，可以引入“換乘量”指標(biāo)；假定原斷點車站的換乘量減少1/2，則可以認(rèn)為該延伸段的建設(shè)必要性較強。當(dāng)然，任何一條線路都是獨一無二的，它可能位于不同的城市，擁有不同的線路特征，其周邊用地規(guī)劃條件差異也很大，確實會存在完全不同的客流特征，因此筆者也認(rèn)為這類延伸線的客流指標(biāo)只可作為國家審批建設(shè)規(guī)劃的參考，不應(yīng)成為硬性指標(biāo)。

3.3 適當(dāng)加大規(guī)劃期限跨度

“81號文”沒有對規(guī)劃期限做出規(guī)定，“49號文”和“52號文”都將建設(shè)規(guī)劃期限限定在5～6年。當(dāng)時許多城市提出了10年左右的建設(shè)計劃，但是在規(guī)劃期限過半或者不到一半時，大多數(shù)城市又提出對規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整。這說明，期限過長的規(guī)劃容易受城市規(guī)劃、工程條件、交通樞紐布局變化等因素的影響，反而不利于城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃的連續(xù)性和延續(xù)性，因為其靈活性不夠；而相對較短的規(guī)劃期限彌補了靈活性不夠的不足，同時也有利于加快審批的節(jié)奏，這是將規(guī)劃期限限定在5～6年的初衷。筆者認(rèn)為，縮短規(guī)劃期限是有利的，但規(guī)劃期限的下限應(yīng)該再進(jìn)行審慎研究。因為城市軌道交通地下線項目的工期一般是5年(含前期準(zhǔn)備時間)，對于大城市來說，由于一輪建設(shè)規(guī)劃申報的建設(shè)項目數(shù)可能不多，在5～6年的規(guī)劃期限內(nèi)還比較容易做出安排；對于特大城市或超大城市來說，建設(shè)項目動輒十幾個，不可避免地會出現(xiàn)項目扎堆開工，難以形成錯峰建設(shè)的局面，對于城市居民正常的工作生活以及城市道路交通系統(tǒng)的干擾也很大，不利于規(guī)劃期限內(nèi)項目建設(shè)時序的安排。為此，可以適當(dāng)加大規(guī)劃期限的跨度，提高規(guī)劃期限的下限。

3.4 明確投資強度評價方法

“52號文”要求資本金比例不得低于40%，但同時指出城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項目除外，這一要求被理解為鼓勵城市探索更多形式的投融資模式。例如，某項目在建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式，表明該項目可不用考慮由政府財政出資本金，因此在計算投資強度時，政府資本金占當(dāng)年城市公共財政預(yù)算收入的比例會有一定幅度的降低，這對證明城市財力更為有利，也有益于該城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃最終獲批。但實際情況是，在建設(shè)規(guī)劃階段，很難確定某個項目就一定采用特許經(jīng)營模式，這取決于一個項目明確采用特許經(jīng)營模式的標(biāo)準(zhǔn)是什么。以PPP項目為例，財政部針對性地設(shè)置了兩個項目庫：一個是項目管理庫；另一個是項目儲備清單。前者是指已經(jīng)通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，而后者是指已經(jīng)完成項目基本信息填寫的項目，是地方政府部門有意愿采用PPP模式的備選項目。一般認(rèn)為，只有意向不能算作明確采用PPP模式。為了進(jìn)入項目管理庫，首先需要編制項目PPP實施方案報告、財政承受能力論證報告、物有所值評價報告(也就是“一方案兩論證”)，報告完成以后，需要征求各方意見并走評審程序，再通過國家發(fā)展改革委和財政部的聯(lián)審，之后才能申請進(jìn)入全國PPP綜合信息平臺項目管理庫。這一系列工作都難以在城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃上報階段完成，因此可以認(rèn)為，在該階段難以明確項目是否采用 PPP模式?；诖?，可以明確在建設(shè)規(guī)劃上報階段，應(yīng)該以傳統(tǒng)的“政府財政出資本金，其他資金通過商業(yè)銀行或政策性銀行貸款解決”的方式來確定出資主體，并以此核算“政府資本金占當(dāng)年城市公共財政預(yù)算收入的比例”不得超出5%，這對于以審慎的態(tài)度審批城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃、合理引導(dǎo)城市投資、嚴(yán)控地方政府債務(wù)是有利的，至于未來某些項目可能調(diào)整為采用特許經(jīng)營模式的，亦是對政府財政壓力的進(jìn)一步緩解。

3.5 嚴(yán)格規(guī)劃中期評估機(jī)制

“49號文”和“52號文”都強調(diào)，項目不得提前開工和壓縮工期，并且都提出了開展中期評估的要求?！?2號文”甚至強調(diào)，建設(shè)規(guī)劃調(diào)整應(yīng)在完成規(guī)劃實施中期評估后予以統(tǒng)籌考慮，將中期評估作為建設(shè)規(guī)劃調(diào)整的前置條件，國家相關(guān)主管部門對建設(shè)規(guī)劃實施的中期評估工作的重視程度可見一斑。一般而言，規(guī)劃中期評估分析報告主要從以下兩個方面編寫：執(zhí)行情況(建設(shè)情況、保障措施、資金籌措、運營情況)和效果分析(綜合效益分析、技術(shù)分析、經(jīng)濟(jì)分析、管理分析、保障措施分析)，主要從以下4個方面進(jìn)行評估：合規(guī)性、合理性、經(jīng)濟(jì)性、創(chuàng)新性。中期評估分析報告是對以往編制建設(shè)規(guī)劃時編寫“建設(shè)規(guī)劃執(zhí)行情況總結(jié)”的深化，它力求客觀反映城市推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)的整體情況，可為相關(guān)主管部門科學(xué)判斷是否受理并審批軌道交通建設(shè)規(guī)劃調(diào)整方案提供依據(jù)。在現(xiàn)實中，某些城市在建設(shè)軌道交通項目時，確實出現(xiàn)了突破規(guī)劃批復(fù)規(guī)模允許增幅范圍的情況，或者為了加快軌道交通建設(shè)，選擇提前開工或隨意壓縮工期，但又不履行必要的規(guī)劃調(diào)整程序。這種做法是對建設(shè)規(guī)劃批復(fù)方案的嚴(yán)肅性缺乏正確的認(rèn)識，對規(guī)劃調(diào)整的合規(guī)性和合理性都是巨大的挑戰(zhàn)。而后續(xù)開展的規(guī)劃實施中期評估又流于形式，對于方案變更、規(guī)模超標(biāo)、提前開工、隨意壓縮工期等現(xiàn)象視而不見。筆者認(rèn)為，可以在后續(xù)的規(guī)劃實施中期評估分析及評審中，啟動追責(zé)機(jī)制，以杜絕第三方機(jī)構(gòu)在中期評估分析過程中，不如實客觀地揭露問題，甚至給出錯誤結(jié)論的現(xiàn)象。需要知道的是，對地方在建設(shè)過程中隨意調(diào)整已經(jīng)批復(fù)的規(guī)劃方案、提前開工或隨意壓縮工期等問題進(jìn)行粉飾是弊大于利的，到頭來也不利于地方城市軌道交通的健康發(fā)展。

3.6 控制有軌電車項目審批

“49號文”提出由省級發(fā)展改革部門對有軌電車項目做好銜接，“52號文”則明確提出有軌電車項目由省級發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)審批(核準(zhǔn))。隨著審批權(quán)限的下放，現(xiàn)代有軌電車項目呈現(xiàn)出遍地開花的架勢，國內(nèi)多個城市已經(jīng)開始運營或正在建設(shè)。但遺憾的是，目前已經(jīng)投入運營的有軌電車項目并沒有運行效果較好的例子，大多數(shù)都沒有達(dá)到當(dāng)初建設(shè)時預(yù)測的客流量。從建設(shè)成本來看，以往一說到現(xiàn)代有軌電車，綜合造價在1億元～2億元/km，業(yè)內(nèi)的普遍觀點是造價低廉，但如今卻呈現(xiàn)出造價越來越高的趨勢，甚至出現(xiàn)過造價超5億元/km的豪華有軌電車，這與其較差的客流效果形成了鮮明的對比。筆者認(rèn)為，這與地方政府盲目追求大而全、過高估計有軌電車的作用、對有軌電車的特點認(rèn)識不足有極大關(guān)系，也與省級發(fā)展改革部門缺乏審批經(jīng)驗有一定關(guān)系。后續(xù)應(yīng)該加強對有軌電車項目審批的控制和指導(dǎo)，使投資與收益成正比，避免天價有軌電車項目的出現(xiàn)，以促進(jìn)國內(nèi)有軌電車整體健康發(fā)展。

4 結(jié)語

筆者通過對比城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的主要政策的變化過程，結(jié)合政策在實際應(yīng)用過程中所產(chǎn)生的若干問題，分析人口指標(biāo)、客流指標(biāo)、規(guī)劃期限、投資強度、中期評估、有軌審批等幾個方面未來政策可能調(diào)整的方向，供業(yè)內(nèi)同行交流討論，以期為我國城市軌道交通行業(yè)的健康發(fā)展提供助力。