梁 月

（重慶市梁平區(qū)人民檢察院，重慶 405200）

2017年行政公益訴訟入法，行政公益訴訟制度在國家頂層設計層面得以正式確立。在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2018年，最高檢印發(fā)《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》（以下檢察《辦案指南》），作為辦理檢察行政公益訴訟案件的指引。2021年7月1日施行的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）是檢察公益訴訟辦案的最新成果，為辦理公益訴訟案件提供統(tǒng)一的法律依據(jù)。本文將《辦案規(guī)則》與《辦案指南》進行對比，試論《辦案規(guī)則》對行政公益訴訟案件立案與調(diào)查、檢察建議、提起訴訟的完善。

一、行政公益訴訟立案與調(diào)查

（一）案件線索來源更加多元。《辦案指南》對線索來源籠統(tǒng)規(guī)定為“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)”，《辦案規(guī)則》明確規(guī)定的公益訴訟案件線索來源有六種。以自然人、法人和非法人組織向人民檢察院控告、舉報這一線索來源為例，各級人民檢察院紛紛出臺公益訴訟案件線索舉報獎勵辦法，對符合公益訴訟案件線索條件的舉報人進行獎勵，同時，完善了來信來訪舉報、電話舉報、兩微一端舉報等線索舉報的途徑，以彌補檢察機關(guān)線索來源不足的缺陷，形成了維護國家利益、社會利益的合力。

（二）線索移送路徑更加多元?！掇k案規(guī)則》在《辦案指南》規(guī)定的線索移送機制基礎(chǔ)上，新增了移送有管轄權(quán)的同級人民檢察院及報請移送上級人民檢察院兩種路徑。該規(guī)定可以改變行政區(qū)劃帶來的管轄限制，解決跨區(qū)域執(zhí)法難、無法源頭治理的難題，同時解決基層檢察機關(guān)辦案力量不足、監(jiān)督力度不夠等問題，實行一體化工作機制。

（三）辦案案件范圍進一步拓展?！掇k案指南》通過列舉方式規(guī)定的行政公益訴訟辦案范圍有生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護和國有土地出讓，但案件范圍也包括了一個“等”字。黨的十九屆四中全會以來，檢察機關(guān)積極、穩(wěn)妥進行“等”外領(lǐng)域探索?！掇k案規(guī)則》將公益訴訟辦案范圍變成了“4+4”，行政公益訴訟可以在英雄烈士保護領(lǐng)域、未成年人保護領(lǐng)域、軍人地位和權(quán)益領(lǐng)域及安全生產(chǎn)領(lǐng)域發(fā)揮作用。

（四）調(diào)查方式和保障措施進一步完善。我國《人民檢察院組織法》規(guī)定檢察機關(guān)在行使法律監(jiān)督職責職權(quán)時可以進行調(diào)查核實，《辦案指南》規(guī)定了檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件的調(diào)查方式、具體要求和保障等，《辦案規(guī)則》從司法解釋層面進一步完善了調(diào)查方式和保障措施，回答了有關(guān)單位和個人不配合檢察機關(guān)調(diào)查取證的難題。對于檢察機關(guān)需要查閱執(zhí)法資料、詢問相關(guān)領(lǐng)域負責人等，行政機關(guān)及其工作人員推諉、不配合等消極應對的情形，《辦案規(guī)則》規(guī)定可以向同級人大常委會報告，向同級紀檢監(jiān)察機關(guān)通報或者通過上級人民檢察院向其上級主管機關(guān)通報；對于詢問違法行為人、利害關(guān)系人、證人等可能遇到不配合情形，可以組織司法警察參加，彌補公益訴訟威懾力的不足。同時，針對鑒定難、專業(yè)性不足問題，檢察機關(guān)可以邀請“外援”，委托具有專門知識的人參與。為提升調(diào)查取證的專業(yè)性、完整性、客觀性，檢察人員可以依托智慧科技力量，使用先進的辦案設備和技術(shù)手段。

（五）新增訴前磋商和聽證制度。聽證和訴前磋商均是《辦案規(guī)則》新增的內(nèi)容。聽證是調(diào)查手段的一種，通過聽取聽證員、行政機關(guān)、違法行為人、行政相對人等相關(guān)各方意見，了解情況，形成的書面材料可以為辦案提供重要參考。訴前磋商是人民檢察院立案后，與行政機關(guān)、違法相對人等各方進行磋商，就恢復受損的公共利益達成整改方案。訴前磋商可以達到檢察建議的效果，其改變了人民檢察院制發(fā)檢察建議單一路徑，是一種非對抗性、高效率、低成本維護國家利益或者社會利益的方式。

二、行政公益訴訟檢察建議

行政機關(guān)是國家利益和社會公共利益的第一順位捍衛(wèi)者［1］，“通過檢察建議的訴前程序?qū)η址竾液蜕鐣怖娴男袨檫M行救濟，時間短、成本低、高效便捷，能夠為法院訴訟程序分流?！保?］

（一）新增檢察建議備案制度?！掇k案規(guī)則》新增了檢察建議備案制度，檢察備案制度亦是《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的要求。實踐中，行政公益訴訟檢察建議自送達之日起五日內(nèi)向上級檢察院公益訴訟部門和法律研究部門進行備案。檢察建議備案制度有助于上級檢察院掌握下級檢察院的工作情況，發(fā)現(xiàn)下級檢察院的不足，也可以對下級檢察機關(guān)制發(fā)的檢察建議內(nèi)容和質(zhì)量進行分析、評價，進而針對性地進行指導，提高下級檢察院檢察建議的質(zhì)量，增強檢察建議的剛性。

（二）未嚴格限制行政機關(guān)整改期限。行政機關(guān)整改期限經(jīng)歷了一系列的變化，從2015年12月16日通過的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規(guī)定的一個月回復期，到《辦案指南》規(guī)定的兩個月回復期，緊急情況下為十五日回復期，再到《辦案規(guī)則》未限定具體的回復期。該變化在于檢察機關(guān)可以根據(jù)國家利益或者社會公共利益受損的程度規(guī)定合理的期限，行政機關(guān)在整改過程中可以按照法定的程序，協(xié)調(diào)各方，確保公共利益的最大化保護。筆者認為，未嚴格限制整改期限并不表示檢察機關(guān)可以隨意進行規(guī)定，而是以兩個月為原則，對于重大復雜、整改難度大的案件，可以延長其整改期間，增加了訴前程序的彈性，避免了法律強制性規(guī)定形同虛設，失去權(quán)威性。

（三）規(guī)范檢察建議送達方式?！掇k案規(guī)則》除將送達檢察建議給行政機關(guān)的時間由七日改為三日之外，還增加了“留置送達”和“宣告送達”兩種送達方式。“留置送達”解決了行政機關(guān)拒絕簽收的難題?！靶嫠瓦_”可以就案件事實和法律適用進行釋法說理，向行政機關(guān)闡述檢察建議的意義及重要性，打消相關(guān)單位的顧慮，這是檢察機關(guān)履行公益訴訟檢察職能，參與社會管理、服務大局的重要方式，同時，宣告送達還可以邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等參加，有利于擴大行政公益訴訟的社會知曉度和影響力。

三、提起訴訟

（一）認定未依法履職的標準規(guī)范化?！掇k案規(guī)則》一大亮點，即對于行政機關(guān)“敷衍整改”“虛假整改”可認定未依法履職：一種是行政機關(guān)雖按期回復或制定整改措施，但未實施整改措施或僅采取部分整改措施的，主要是行政機關(guān)主觀上未重視檢察建議的督促作用，無整改意愿；一種是行政機關(guān)對于涉嫌犯罪的違法行為人“一移了之”，集中在生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域，如犯罪嫌疑人非法采礦，相關(guān)行政機關(guān)移送犯罪線索給公安機關(guān)，但行政機關(guān)未依法作出相應行政處罰或責令違法行為人采取相應環(huán)境恢復措施，該兩種情形可以認定為行政機關(guān)未依法履職，可以提起行政公益訴訟。

（二）明確規(guī)定了審查起訴期限?！掇k案規(guī)則》明確規(guī)定了行政公益訴訟審查起訴期限，包括以下兩層意思：一是行政公益訴訟審查起訴期限的起算點為檢察建議整改期滿之日；二是審查起訴期限為一個月，不是絕對不變期間，可以按照程序延長，并扣除鑒定、檢驗等期間。一個月的審查起訴期限對于檢察機關(guān)公益訴訟辦案提出了更高的要求，對于檢察建議不能“一發(fā)了之”，而必須跟進監(jiān)督，了解行政機關(guān)整改成效。在此之前，審查起訴期限處于規(guī)范空白狀態(tài)，學界對于檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是否受起訴期限約束這一問題上，存在不同聲音。如馬懷德教授認為，只要行政機關(guān)沒有依法履行保護公益的職責，檢察機關(guān)隨時可以提起行政公益訴訟。［3］起訴不是行政公益訴訟的必經(jīng)之路，但起訴是行政公益訴訟訴前檢察建議的保障和救濟。對于人民檢察院提起行政公益訴訟的審查起訴期限不進行明確，可能造成隨意性，進而影響訴前檢察建議的剛性、公益訴訟制度的持續(xù)發(fā)展。《辦案規(guī)則》對于審查起訴期限的規(guī)定，彌補了公益訴訟規(guī)范的空白，有助于檢察機關(guān)樹立時間觀念，及時提起訴訟保護受損公益，也有助于法律秩序安定。