劉國柱 史博偉

近代以來，科技實(shí)力一直都是衡量國家實(shí)力的重要因素。近幾十年來，隨著人口數(shù)量、國土面積等傳統(tǒng)國力組成變量的重要性相對(duì)衰減，以及技術(shù)迭代的時(shí)間間隔變短、速率加快，科技創(chuàng)新能力已經(jīng)成為國家實(shí)力的決定性因素。因此，科技創(chuàng)新方面的競爭已成為當(dāng)代大國競爭中最為關(guān)鍵的領(lǐng)域，更加有效創(chuàng)新的一方無疑將占據(jù)大國競爭的優(yōu)勢(shì)地位。在2017年推出的《美國國家安全戰(zhàn)略》文件中，美國政府推出了“國家安全創(chuàng)新基地”(National Security Innovation Base)的概念。此后，圍繞這一概念，美國戰(zhàn)略界相繼發(fā)布了系列研究報(bào)告，美國立法機(jī)構(gòu)也圍繞這一概念推出了系列相關(guān)立法。拜登更是將對(duì)研究和開發(fā)的投資視為他擔(dān)任總統(tǒng)的基石?？梢姡@一理念已經(jīng)成為美國戰(zhàn)略界的共識(shí)。被美國視為最主要戰(zhàn)略競爭對(duì)手的中國，對(duì)美國的新國家安全觀應(yīng)有全面的認(rèn)識(shí)，對(duì)大變局下美國政府主導(dǎo)的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略發(fā)展趨勢(shì)更要有敏銳的感知。

一、國家安全創(chuàng)新基地的內(nèi)涵及產(chǎn)生背景

國家安全創(chuàng)新基地不是具象的物理性存在，而是一種新的大安全概念，主要涉及科學(xué)與技術(shù)的創(chuàng)新以及相關(guān)的理念創(chuàng)新和方式創(chuàng)新。它的著眼點(diǎn)不是微觀的戰(zhàn)術(shù)設(shè)計(jì)，不是某一關(guān)鍵科學(xué)領(lǐng)域或技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新安排，而是致力于制定宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃，是將影響當(dāng)今時(shí)代的關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)都囊括在內(nèi)的全方位創(chuàng)新提升計(jì)劃。2017年，《美國國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告首次提出了國家安全創(chuàng)新基地概念，指出國家安全創(chuàng)新基地是“美國的知識(shí)、能力和人員的聯(lián)動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，包括學(xué)術(shù)界、國家實(shí)驗(yàn)室和私營領(lǐng)域在內(nèi)，它將創(chuàng)意轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新，將發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)化為成功的商業(yè)產(chǎn)品和企業(yè)，保護(hù)并提高美國的生活方式”(1)White House,“National Security Strategy of the United States of America”, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf, December, 2017。根據(jù)該文件中關(guān)于國家安全創(chuàng)新基地的解釋，里根研究所認(rèn)為，該基地生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成要素包括資金、研究、知識(shí)、能力、政策、刺激因素、人才，其更詳細(xì)的組成部分包括國家安全機(jī)構(gòu)和組織、國家實(shí)驗(yàn)室、聯(lián)邦資助的研發(fā)中心、大學(xué)附屬的研發(fā)中心、高等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、傳統(tǒng)的國防承包商、商業(yè)部門、風(fēng)險(xiǎn)基金、美國盟友與伙伴國的創(chuàng)新體系。。2018年的《美國國防戰(zhàn)略概要》認(rèn)為，“保持國防部的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，需要工業(yè)文化改革、投資資源以及保護(hù)，而這一切須通過國家安全創(chuàng)新基地來實(shí)現(xiàn)”。因此，該戰(zhàn)略謀求的一個(gè)重要國防目標(biāo)即“建立一個(gè)無可匹敵的、能夠有效支持國防部行動(dòng)、能夠獲取安全和償付能力的二十一世紀(jì)國家安全創(chuàng)新基地”(2)Department of Defense, “Summary of 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge”, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf, January, 2018.。這兩份政府文件基本勾勒出國家安全創(chuàng)新基地的主要內(nèi)涵和重要目標(biāo)。

科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新是人類無止境的研究事業(yè)。1945年，美國著名科技管理學(xué)家、時(shí)任白宮科學(xué)研究與發(fā)展辦公室(Office of Scientific Research and Development)主任萬內(nèi)瓦爾·布什(Vannevar Bush)，在呈遞給杜魯門總統(tǒng)一篇名為《科學(xué)：無限的邊疆》(Science, the Endless Frontier: A Report to the President)的報(bào)告中，將美國的科學(xué)研究事業(yè)形容為在“無限邊疆”上的開拓。布什在報(bào)告中諫言，隨著傳統(tǒng)邊疆的消失，美國必須在科學(xué)這一富含無窮創(chuàng)造力的新邊疆上，加快開拓的步伐(3)“Endless Frontier”一詞首次出現(xiàn)在這份報(bào)告中。該報(bào)告的中譯本將其翻譯為“沒有止境的前沿”，但本文認(rèn)為，該詞更為合適的譯法為“無限的邊疆”，因?yàn)椴际诧@然參照了19世紀(jì)末20世紀(jì)初盛行于美國學(xué)術(shù)界并被政界廣為接受的邊疆理論。參見[美] V.布什等《科學(xué)——沒有止境的前沿：關(guān)于戰(zhàn)后科學(xué)研究計(jì)劃提交給總統(tǒng)的報(bào)告》，范岱年、解道華等譯，商務(wù)印書館2004年版；Vannevar Bush, “Science, the Endless Frontier: A Report to the President”, Washington, D.C.: United States Government Printing Office, 1945。。借2020年布什報(bào)告發(fā)布75周年之際，美國國家科學(xué)院(The National Academy of Sciences)重溫并宣布繼承布什報(bào)告的精神，將美國未來75年的科學(xué)研究事業(yè)同樣視為在無限邊疆上的征程(4)Steve Olson, The Endless Frontier: The Next 75 Years in Science, Washington, D.C.: The National Academies Press, 2020.。從另一方面來看，開拓?zé)o限邊疆含有搶占科技制高點(diǎn)、侵噬他國創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)、控制世界所有關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的意味。在當(dāng)前大國競爭回潮的背景下，借助布什報(bào)告和2020年5月美國參議院推出的旨在提升美國科技實(shí)力的《無限邊疆法案》(The Endless Frontier Act)，我們同樣可以這樣表述國家安全創(chuàng)新基地：國家安全創(chuàng)新基地是美國意圖開拓科學(xué)、技術(shù)、創(chuàng)新領(lǐng)域的“無限邊疆”，將美國打造成全世界的創(chuàng)新中心，保證美國在全球科技領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。

雖然該基地并不是指具體的基地，但其概念卻是對(duì)具象性基地的抽象化理解，是將美國幾乎所有科技創(chuàng)新領(lǐng)域的資源視為一個(gè)源源不斷產(chǎn)出創(chuàng)新果實(shí)的基地。它的產(chǎn)生在很大程度上借鑒了美國戰(zhàn)略歷史上早已存在的諸多基地概念。美國之所以下定決心制定動(dòng)員其科技創(chuàng)新全部力量的宏大戰(zhàn)略，源自它對(duì)現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)以及當(dāng)前國內(nèi)國際環(huán)境的危機(jī)認(rèn)知。

(一)國家安全創(chuàng)新基地的淵源

“Base”一詞易被中文譯者視為“基礎(chǔ)”之意，但它更精確的漢語譯法應(yīng)為“基地”，帶有科技創(chuàng)新源泉之地以及競爭性、防護(hù)性堡壘的含義?；馗拍钭?017年特朗普?qǐng)?zhí)政以來在美國戰(zhàn)略界被頻繁探討、論證和強(qiáng)調(diào)，戰(zhàn)略暨國際研究中心(Center for Strategic and International Studies，CSIS)的專家安德魯·亨特(Andrew Hunter)甚至將2018年視為“工業(yè)基地之年”(The Year of the Industrial Base)(5)Andrew Hunter, “The Year of the Industrial Base”, Center for Strategic and International Studies, October 11, 2018, https://www.csis.org/analysis/year-industrial-base.。國家安全創(chuàng)新基地概念的產(chǎn)生具有深厚的歷史基礎(chǔ)。在美國工業(yè)產(chǎn)業(yè)的歷史上，存在著大量“含基地之名、有相似含義”的概念體系。這些概念的內(nèi)涵豐富程度和觸及領(lǐng)域的廣度，都不及國家安全創(chuàng)新基地。但國家安全創(chuàng)新基地的概念內(nèi)涵，部分是美國戰(zhàn)略界整合各類基地概念形成的結(jié)果，因此，這些基地概念可以為透視國家安全創(chuàng)新基地的本質(zhì)提供獨(dú)到的視角。

美國國防工業(yè)領(lǐng)域就常提出諸多技術(shù)基地概念，其中最為有名、同時(shí)也是國家安全創(chuàng)新基地意涵重要來源之一的是“國防工業(yè)基地”(Defense Industrial Base)。美國國家科學(xué)研究委員會(huì)(National Research Council)曾詳細(xì)闡述過美國國防工業(yè)基地的歷史演變(從獨(dú)立到當(dāng)代)：美國獨(dú)立后各州的彈藥庫與海軍建設(shè)園構(gòu)成了美國國防工業(yè)基地的第一批元素；一戰(zhàn)前后，以塞繆爾·莫爾斯、亞歷山大·貝爾、托馬斯·愛迪生、古列爾莫·馬可尼、亨利·福特為代表的發(fā)明家使用的新技術(shù)，用以支援盟國和供給美國遠(yuǎn)征軍的大規(guī)模軍事生產(chǎn)設(shè)施組成了國防工業(yè)基地的主要部分；二戰(zhàn)期間的美國軍工廠、海軍基地、臨時(shí)生產(chǎn)軍事物資的私營企業(yè)等是國防工業(yè)基地的重要組成單元；冷戰(zhàn)時(shí)期的戰(zhàn)術(shù)武器生產(chǎn)、戰(zhàn)略武器生產(chǎn)、核工業(yè)、太空項(xiàng)目、新國防科技等，在更大程度上豐富了國防工業(yè)基地的內(nèi)涵(6)National Research Council, “A Historical Perspective on the U.S.Defense Industrial Base”, Defense Manufacturing in 2010 and Beyond: Meeting the Changing Needs of National Defense, Washington, D.C.: National Academies Press, 1999, pp.87-94.。已經(jīng)立法50余次的《國防生產(chǎn)法案》(Defense Production Act)都會(huì)直接點(diǎn)名，或以間接的方式談及國防工業(yè)基地，強(qiáng)調(diào)其對(duì)美國國家安全的重要性。1993年，美國政府問責(zé)局(United States General Accounting Office)在向國會(huì)提交的報(bào)告中指出，國防工業(yè)基地是“人員、機(jī)構(gòu)、技術(shù)專業(yè)知識(shí)、設(shè)施設(shè)備的集合”，負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、發(fā)展、制造和維護(hù)美國國家安全事業(yè)所需的武器和輔助性國防設(shè)備。該基地大致分為三個(gè)功能性組成部分：研發(fā)、生產(chǎn)、維護(hù)與修繕，每個(gè)部分都包含公共部門和私營部門的雇員與設(shè)備(7)United States General Accounting Office, “Defense Industrial Base: An Overview of an Emerging Issue”, March, 1993, https://babel.hathitrust.org/cgi/pt?id=uiug.30112033980506&view=1up&seq=1&q1=national%20technology%20and%20industrial%20base.。每一時(shí)期對(duì)國防工業(yè)基地的闡釋都不盡相同，但國防工業(yè)基地作為國防產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體的本質(zhì)未曾改變。美國國防工業(yè)協(xié)會(huì)(National Defense Industrial Association)自2020年1月起每年發(fā)布報(bào)告，專門評(píng)估美國國防工業(yè)基地將美國及其盟友武裝起來應(yīng)對(duì)可預(yù)見挑戰(zhàn)的能力。該協(xié)會(huì)近幾年頻繁表示，國防工業(yè)基地面臨史無前例的危機(jī)，其2020年關(guān)于國防工業(yè)基地的首份報(bào)告，將該基地各項(xiàng)指標(biāo)的綜合評(píng)級(jí)定為C級(jí)(差)，并擔(dān)心它有繼續(xù)向下滑落的趨勢(shì)(8)National Defense Industrial Association, “Vital Signs 2020: The Health and Readiness of the Defense Industrial Base”, January, 2020, https://www.ndia.org/-/media/vital-signs/vital-signs_screen_v3.ashx?la=en.。

國防工業(yè)基地并不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的專有名詞，“國防技術(shù)與工業(yè)基地”(The Defense Technology and Industrial Base)、“國家安全工業(yè)基地”(National Security Industrial Base)(9)U.S.Congress, Office of Technology Assessment, “Building Future Security: Strategies for Restructuring the Defense Technology and Industrial Base”, Washington, D.C.: U.S.Government Printing Office, June, 1992, https://www.princeton.edu/～ota/disk1/1992/9205/9205.PDF.其中，可以明顯看到國防科技與工業(yè)基地與國防工業(yè)基地兩詞的交替使用情況。Defense Science Board, “Creating an Effective National Security Industrial Base for the 21st Century: An Action Plan to Address the Coming Crisis”, July, 2008, https://apps.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a485198.pdf; Michael O’Hanlon, “National Security Industrial Base: A Crucial Asset of the United States, Whose Future may be in Jeopardy”, Brookings Institute, February, 2011, https://www.brookings.edu/research/the-national-security-industrial-base-a-crucial-asset-of-the-united-states-whose-future-may-be-in-jeopardy/.在國防部與布魯金斯學(xué)會(huì)的這兩篇報(bào)告中，可以觀察到國家安全工業(yè)基地與國防工業(yè)基地兩詞頻繁的交替使用。等用詞，也會(huì)出現(xiàn)在政府或智庫的報(bào)告文件中，用來指代國防工業(yè)基地。其中，最為著名的是《1993財(cái)年國防授權(quán)法案》為應(yīng)對(duì)冷戰(zhàn)結(jié)束對(duì)國防工業(yè)基地的影響，提出“國家技術(shù)與工業(yè)基地”(National Technology and Industrial Base，NTIB)。該基地被《美國法典》明確定義，目前是國家安全創(chuàng)新基地的重要組成部分，也是后者意涵的重要來源。它由活動(dòng)于國家安全、軍民兩用技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)、維護(hù)以及相關(guān)領(lǐng)域的人員和組織構(gòu)成(具體包括政府部門、大學(xué)、非盈利研究實(shí)體、非傳統(tǒng)的商業(yè)項(xiàng)目承包商、進(jìn)行商業(yè)研究、軍事研究與商業(yè)生產(chǎn)的私營承包商等)，其目的是為實(shí)現(xiàn)美國國家安全目標(biāo)提供助力，包括：為軍事行動(dòng)供給技術(shù)；進(jìn)行高級(jí)研發(fā)和先進(jìn)系統(tǒng)研發(fā)，確保美國軍事力量的技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)；爭取可靠的關(guān)鍵物質(zhì)資源；為戰(zhàn)時(shí)和國家緊急狀態(tài)時(shí)的行動(dòng)做好工業(yè)準(zhǔn)備。在誕生之時(shí)，國家技術(shù)與工業(yè)基地就被設(shè)計(jì)成一個(gè)國際間合作概念，包括美國與加拿大。近年來，該基地的參與國數(shù)量已經(jīng)被國會(huì)拓展，英國和澳大利亞被籠絡(luò)加入進(jìn)來(10)Heidi M.Peters, “Defense Primer: The National Technology and Industrial Base”, Congressional Research Service, January 31, 2020, https://fas.org/sgp/crs/natsec/IF11311.pdf，國會(huì)研究服務(wù)局采用的這一概念取自《美國法典》；Rhys McCormick, Samantha Cohen, Andrew P.Hunter, etc., “National Technology and Industrial Base Integration: How to Overcome Barriers and Capitalize on Cooperation”, Center for Strategic and International Studies, March, 2018, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/180307_McCormick_NationalTechnologyAndIndustrialBaseIntegration_Web.pdf; “National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017”, December 23, 2016, https://www.congress.gov/114/plaws/publ328/PLAW-114publ328.pdf。。自成立至今，國家技術(shù)與工業(yè)基地一直都在有效地發(fā)揮作用。美國法律規(guī)定，國防部長每年3月1日前必須向國會(huì)兩院的軍事委員會(huì)遞交關(guān)于國家技術(shù)與工業(yè)基地的評(píng)估報(bào)告。

除了上述較為宏觀的工業(yè)基地之外，在國家安全創(chuàng)新基地概念創(chuàng)建之前，還有一些與某種產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相聯(lián)系的工業(yè)基地概念已經(jīng)活躍在美國戰(zhàn)略界話語體系中，如航空航天工業(yè)基地、空間交通工業(yè)基地、海軍工業(yè)基地等。這些基地都為國家安全創(chuàng)新基地作出了概念內(nèi)涵方面的貢獻(xiàn)，目前也是國家安全創(chuàng)新基地生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)組成部分。

(二)雙重認(rèn)知壓力驅(qū)動(dòng)下的國家安全創(chuàng)新基地

國家安全創(chuàng)新基地概念是美國歷史上十分罕見的，將所有能牽涉到的新興技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域都囊括在內(nèi)的超級(jí)戰(zhàn)略構(gòu)想，體現(xiàn)了美國的強(qiáng)烈反應(yīng)。在該戰(zhàn)略制定的背后，起助推作用的不僅有美國對(duì)當(dāng)前技術(shù)發(fā)展潮流的趨勢(shì)認(rèn)知，還有在大國競爭日漸白熱化、亟需科技創(chuàng)新領(lǐng)域提供戰(zhàn)略支持的情境下，美國對(duì)其科技創(chuàng)新能力及全球地位的危機(jī)認(rèn)知。

在技術(shù)認(rèn)知層面：第一，這一概念是美國在理解當(dāng)今世界科技創(chuàng)新領(lǐng)域演化趨勢(shì)或人類第四次科技革命之后，必然做出的回應(yīng)。科技革命對(duì)于人類歷史的影響不言而喻，對(duì)某一國家的前途命運(yùn)更是起決定性作用。美國著名決策科學(xué)公司戈維尼(Govini)認(rèn)為，國家安全創(chuàng)新基地就是對(duì)“以物理、數(shù)字和生物三大類科技領(lǐng)域新發(fā)展為特征”的第四次科技革命的投資計(jì)劃(11)Govini, “The National Security Innovation Base: Investments in the Fourth Industrial Revolution”, May, 2018, https://es.ndu.edu/Portals/75/Govini_NationalSecurity_4IR.pdf?ver=2018-05-29-113355-597.。在本輪科技革命的時(shí)代條件下，美國國防部認(rèn)為兼具破壞性與革命性(Disruptive and Revolutionary)的新興技術(shù)“將會(huì)改變社會(huì)，并且最終改變戰(zhàn)爭性質(zhì)”(12)Department of Defense, “Summary of 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge”, January, 2018, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.，導(dǎo)致整個(gè)戰(zhàn)略環(huán)境發(fā)生根本變化。美國不愿也無法承受在科技“競技場”落后的沉重代價(jià)，打造國家安全創(chuàng)新基地既是一種應(yīng)時(shí)之舉，又是技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)的倒逼之舉。第二，該概念還源自美國對(duì)新興技術(shù)本身自帶的不確定性的擔(dān)憂。例如，美國國防科學(xué)委員會(huì)(Defense Science Board)在一篇關(guān)于自主系統(tǒng)技術(shù)的報(bào)告中，坦承自主技術(shù)是把雙刃劍：自主技術(shù)作為一種應(yīng)用廣泛的基礎(chǔ)技術(shù)，使大部分軍事領(lǐng)域、任務(wù)和保障活動(dòng)更加有效率，并因此快速在整個(gè)國家和全球擴(kuò)展開來，但同時(shí)這也意味著很多系統(tǒng)都可能面臨新的風(fēng)險(xiǎn)和彈性問題，包括動(dòng)能損傷、傳感器干擾、數(shù)據(jù)污染、網(wǎng)絡(luò)干擾等灰色地帶性質(zhì)的威脅(13)Defense Science Board, “Counter Autonomy: Executive Summary”, September, 2020, https://dsb.cto.mil/reports/2020s/CA_ExecutiveSummary.pdf.。國會(huì)研究服務(wù)局(Congressional Research Service)在名為《人工智能與國家安全》的報(bào)告中也承認(rèn)，盡管人工智能有可能在軍事環(huán)境中帶來諸多優(yōu)勢(shì)，但也有可能帶來挑戰(zhàn)，比如，它的技術(shù)結(jié)果有可能難以預(yù)測(cè)，或者容易被特殊形式的操縱所控制(14)Congressional Research Service, “Artificial Intelligence and National Security”, November 10, 2020, https://fas.org/sgp/crs/natsec/R45178.pdf.。

在自身科技創(chuàng)新實(shí)力和世界地位的認(rèn)知層面：美國的基本理解是當(dāng)前其科技實(shí)力出現(xiàn)相對(duì)衰退，代際規(guī)模的技術(shù)差距逐漸被磨平，引以為傲的科技引領(lǐng)者的角色被弱化。參議院軍事委員會(huì)主席吉姆·英霍夫(Jim Inhofe)在美國《國防新聞周刊》(DefenseNews)上撰文認(rèn)為，“自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國人民一直堅(jiān)信我們的軍隊(duì)擁有所有最先進(jìn)的技術(shù)，但是使我們領(lǐng)先對(duì)手20年的技術(shù)優(yōu)勢(shì)已迅速消失。在一些方面，我們已經(jīng)落后。在2030年之前，如前國防部長詹姆斯·馬蒂斯將軍所言，除非我們‘采取大規(guī)模的急劇改革’，否則美國很有可能要面對(duì)一個(gè)擁有超強(qiáng)武器、超強(qiáng)設(shè)備、超強(qiáng)能力的敵人”，據(jù)此，英霍夫疾呼，“我們必須按照國防戰(zhàn)略所要求的那樣，建設(shè)國家安全創(chuàng)新基地”(15)Jim Inhofe, “SASC Chairman: We must Build the National Security Innovation Base，Our Defense Strategy Requires”, December 2, 2019, https://www.defensenews.com/outlook/2019/12/02/sasc-chairman-we-must-build-the-national-security-innovation-base-our-defense-strategy-requires/.。當(dāng)前，美國戰(zhàn)略界充斥著對(duì)美國在科技創(chuàng)新方面自滿態(tài)度和停滯局面的批判。戰(zhàn)略暨國際研究中心2020年發(fā)布的報(bào)告批評(píng)道：美國的政策制定者沉湎于美國在以往取得的科技成就，驕傲自滿，因循守舊地依賴?yán)鋺?zhàn)模式，不思將其改進(jìn)和現(xiàn)代化；國家用于研發(fā)的投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例在數(shù)十年間幾乎未見增長；初等教育和中等教育成果——尤其是科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)學(xué)科——盡管花費(fèi)糜耗，但已經(jīng)停滯不前；美國的領(lǐng)導(dǎo)地位已經(jīng)處于極其險(xiǎn)惡的境地(16)Center for Strategic and International Studies, “Sharpening America’s Innovation Edge”, October 16, 2020, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/201015_GoodmanGerstel_AmericasInnovativeEdge_Report%20%28002%29.pdf.。美國藝術(shù)與科學(xué)院(American Academy of Arts and Sciences)和萊斯大學(xué)貝克公共政策研究所(Rice University Baker Institute for Public Policy)聯(lián)合發(fā)布的報(bào)告認(rèn)為，美國的科學(xué)和工程事業(yè)正處于自阿波羅登月50余年以來的一個(gè)臨界點(diǎn)，面臨著因自滿而帶來的危險(xiǎn)。該報(bào)告不無憂心地指出，即便在科技研發(fā)領(lǐng)域僅僅落后少許年份，都會(huì)對(duì)一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、生活水平和國家安全產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響(17)American Academy of Arts and Sciences and Rice University Baker Institute for Public Policy, “The Perils of Complacency: America at a Tipping Point in Science & Engineering”, September, 2020, https://www.amacad.org/sites/default/files/publication/resources/Perils-of-Complacency_Full-Report_3.pdf.。奧巴馬政府公布的《21世紀(jì)美國國家安全科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新戰(zhàn)略》認(rèn)為，美國很多攸關(guān)現(xiàn)代國家安全的科學(xué)和技術(shù)事業(yè)，都是數(shù)十年前為應(yīng)對(duì)冷戰(zhàn)威脅而建立的，如今，新興技術(shù)在諸如網(wǎng)絡(luò)安全、合成生物學(xué)、人工智能、自主系統(tǒng)、氣候變化等領(lǐng)域，有潛力地創(chuàng)造新的、非對(duì)稱的、難以預(yù)判的威脅(18)White House, “A 21st Century Science, Technology and Innovation Strategy for America’s National Security”, May, 2016, https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/microsites/ostp/NSTC/national_security_s_and_t_strategy.pdf.。具體在軍事科技方面，美國戰(zhàn)略與預(yù)算評(píng)估中心(Center for Strategic and Budgetary Assessments，CSBA)在2020年發(fā)布的報(bào)告認(rèn)為，國防部為取得冷戰(zhàn)勝利而開發(fā)的技術(shù)能力，包括隱形戰(zhàn)機(jī)、精準(zhǔn)制導(dǎo)武器、遠(yuǎn)程通信網(wǎng)路等，都已經(jīng)擴(kuò)散至其它國家的軍隊(duì)中，潛在的敵人也已經(jīng)仔細(xì)觀察到美國在科索沃、伊拉克、阿富汗等冷戰(zhàn)后沖突中的軍備行為，并照此改變他們各自的行為理念，因此，美國的軍事高層都承認(rèn)，未來美軍在這些背景下取得的任何領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)很可能會(huì)非常狹小，且稍縱即逝(19)Center for Strategic and Budgetary Assessments, “Mosaic Warfare: Exploiting Artificial Intelligence and Autonomous Systems to Implement Decision-centric Operations”, February 11, 2020, https://csbaonline.org/uploads/documents/Mosaic_Warfare.pdf.。

在另外一個(gè)重要方面，對(duì)中國等競爭對(duì)手科技進(jìn)步的擔(dān)憂彌漫整個(gè)美國戰(zhàn)略界和產(chǎn)業(yè)界，甚至到了危言聳聽、妄自菲薄和故意夸大威脅的地步。里根研究所(Ronald Reagan Institute)2019年的一篇報(bào)告認(rèn)為，“重要的創(chuàng)新正在美國以外的地方發(fā)生，即使是國內(nèi)創(chuàng)新，也往往伴隨著外國投資和供應(yīng)鏈而發(fā)生，易受外國影響”(20)Ronald Reagan Institute, “The Contest for Innovation: Strengthening America’s National Security Innovation Base in an Era of Strategic Competition”, December, 2019, https://www.reaganfoundation.org/media/355297/the_contest_for_innovation_report.pdf.。2017年，《美國國家安全戰(zhàn)略》指出，“每年，競爭對(duì)手從美國竊取價(jià)值數(shù)千億美元的知識(shí)產(chǎn)權(quán)。竊取專利技術(shù)和早期創(chuàng)意，使競爭者不公正地挖掘自由社會(huì)進(jìn)行的創(chuàng)新。多年來，競爭對(duì)手已經(jīng)在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭和其它惡意活動(dòng)中使用復(fù)雜的手段來削弱我們的商業(yè)和經(jīng)濟(jì)。除這些非法手段之外，一些行為者還使用基本合理、合法的轉(zhuǎn)移和關(guān)系來獲取某些領(lǐng)域、專家和可信賴的工廠的訪問權(quán)限，以填補(bǔ)他們的能力差距并侵蝕美國的長期競爭優(yōu)勢(shì)”(21)White House, “National Security Strategy of the United States of America”, December, 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.。2018年，美國國土安全部與國家情報(bào)總監(jiān)辦公室(Office of the Director of National Intelligence)聯(lián)合發(fā)布的報(bào)告認(rèn)為，“對(duì)手們(主要是中國)正在雄心勃勃地投入，不僅要縮短同美國的技術(shù)差距，而且志在顛覆這種差距關(guān)系”(22)2018 Analytic Exchange Program, “Emerging Technology and National Security”, U.S.Department of Homeland Security and Office of the Director of National Intelligence, July 26, 2018,https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/2018_AEP_Emerging_Technology_and_National_Security.pdf.。由頂尖的美國公司和商業(yè)組織、研究型大學(xué)、科學(xué)界聯(lián)合成立的“美國創(chuàng)新工作組”，2019年對(duì)世界各國(尤其是中國)與美國在科技創(chuàng)新各個(gè)要素層面的能力進(jìn)行了詳細(xì)比較，其發(fā)布的報(bào)告難掩憂慮地指出，美國難道要屈居“第二名”了嗎(23)The Task Force on American Innovation, “Second Place America? Increasing Challenges to U.S.Scientific Leadership”, May, 2019, http://www.innovationtaskforce.org/wp-content/uploads/2019/05/Benchmarks-2019-SPA-Final4.pdf.？當(dāng)時(shí)，競選總統(tǒng)的拜登在這一問題上態(tài)度鮮明，他在《外交事務(wù)》撰文指出，他的目標(biāo)就是要讓“美國引領(lǐng)創(chuàng)新”(24)Joseph R.Biden, Jr., “ Why America Must Lead Again” , Foreign Affairs, Vol.99, No.2, 2020, p.68.。在這種意義上，與中國的科技戰(zhàn)略競爭可被視為促動(dòng)國家安全創(chuàng)新基地概念產(chǎn)生的最重要因素。

二、國家安全創(chuàng)新基地的內(nèi)容要旨與戰(zhàn)略底色

根據(jù)美國政府相關(guān)戰(zhàn)略文件以及科技戰(zhàn)略研究界的相關(guān)建言，可以歸納出國家安全創(chuàng)新基地?fù)碛腥?xiàng)重要的內(nèi)容要旨，包括關(guān)涉領(lǐng)域、主導(dǎo)角色和機(jī)制模式。這些內(nèi)容要旨連同大國競爭的戰(zhàn)略環(huán)境，決定了國家安全創(chuàng)新基地具有特殊的戰(zhàn)略底色。

(一)新興技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)是國家安全創(chuàng)新基地的核心關(guān)切

國家安全創(chuàng)新基地的內(nèi)容要旨之一在于，其關(guān)涉的具體技術(shù)領(lǐng)域都是影響時(shí)代進(jìn)程、奠定未來工業(yè)基礎(chǔ)、攸關(guān)美國國家安全的關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)。2020年，白宮的《關(guān)鍵與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》(National Strategy for Critical and Emerging Technologies)賦予關(guān)鍵技術(shù)與新興技術(shù)一個(gè)具體范圍層面的定義——“被國家安全委員會(huì)(National Security Council，NSC)評(píng)定為，對(duì)保持美國國家安全優(yōu)勢(shì)(包括軍事、情報(bào)和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì))至關(guān)重要、或有潛力變得至關(guān)重要的技術(shù)領(lǐng)域”，并且詳細(xì)列出了20項(xiàng)關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)清單，分別為高級(jí)計(jì)算，先進(jìn)常規(guī)武器技術(shù)，高級(jí)工程材料，先進(jìn)制造，先進(jìn)傳感技術(shù)，航空發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)，農(nóng)業(yè)技術(shù)，人工智能，自主系統(tǒng)，生物技術(shù)，化學(xué)的、生物的、放射學(xué)的與核的緩解技術(shù)，通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，數(shù)據(jù)科學(xué)與儲(chǔ)存，分布式分類賬技術(shù)，能源技術(shù)，人機(jī)界面，醫(yī)療和公共衛(wèi)生技術(shù)，量子信息科學(xué)，半導(dǎo)體和微電子學(xué)，空間技術(shù)。該戰(zhàn)略文件還表示，在由國家安全委員會(huì)工作人員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的各部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制下，這一名單將會(huì)被審核，并且每年都會(huì)更新(25)White House, “National Strategy for Critical and Emerging Technologies”, October, 2020, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/10/National-Strategy-for-CET.pdf.。2020年，《無限邊疆法案》列出的聯(lián)邦政府需要著力提升的技術(shù)清單與上述白宮公布的清單大體相當(dāng)，包括人工智能和機(jī)器學(xué)習(xí)、高效能計(jì)算，半導(dǎo)體和先進(jìn)計(jì)算機(jī)硬件、量子計(jì)算和信息系統(tǒng)、機(jī)器人學(xué)，自主系統(tǒng)和先進(jìn)制造業(yè)、自然或人為災(zāi)害預(yù)防、先進(jìn)通訊技術(shù)、生物技術(shù)，基因組學(xué)與合成生物學(xué)、網(wǎng)絡(luò)安全，數(shù)據(jù)儲(chǔ)存和數(shù)據(jù)管理技術(shù)、先進(jìn)能源、材料科學(xué)與工程(26)Charles E.Schumer, “Endless Frontier Act”, May 21, 2020, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3832/text.。2020年9月，由國會(huì)民主黨重量級(jí)議員提出的《美國領(lǐng)導(dǎo)法案》(America LEADS Act，全稱《美國勞工、經(jīng)濟(jì)競爭力、聯(lián)盟、民主與安全法案》)列出的技術(shù)清單與《無限邊疆法案》幾乎完全重合，另附加了一項(xiàng)“同其它關(guān)鍵技術(shù)相關(guān)的金屬與材料生產(chǎn)”。與《關(guān)鍵技術(shù)與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》一致，《美國領(lǐng)導(dǎo)法案》也強(qiáng)調(diào)清單更新的重要性，明確這一清單只是“初始清單”(Initial List)，并為其設(shè)定一個(gè)“更新流程”(Updating Process)，即以四年為周期，白宮科學(xué)與技術(shù)政策辦公室(Office of Science and Technology Policy)主任應(yīng)在四年后(以及隨后每四年)重新審校關(guān)鍵技術(shù)清單，如果對(duì)美國的競爭性威脅發(fā)生了改變，可以增加或刪減具體技術(shù)條目(27)Robert Menendez, “America LEADS Act”, September 17, 2020, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/4629/text.。

(二)強(qiáng)調(diào)政府在戰(zhàn)略制定和基礎(chǔ)研究中的主導(dǎo)性地位

國家安全創(chuàng)新基地的內(nèi)容要旨之二是強(qiáng)調(diào)美國政府的重要作用，即由政府布局宏觀戰(zhàn)略、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方合作、加大研究投入。決策公司戈維尼認(rèn)為，第四次科技革命與之前任何一次都不相同，正是促使數(shù)字、物理和生物領(lǐng)域之間界限模糊化的數(shù)據(jù)和新興技術(shù)引燃了此次革命，而政府是受本輪革命沖擊最大的一方，政府必須進(jìn)行投資來彌補(bǔ)能力缺口，使新技術(shù)充分發(fā)揮潛能(28)Govini, “The National Security Innovation Base: Investments in the Fourth Industrial Revolution”, May, 2018, https://es.ndu.edu/Portals/75/Govini_NationalSecurity_4IR.pdf?ver=2018-05-29-113355-597.。自21世紀(jì)初中國科技實(shí)力顯著進(jìn)步以來，美國科技戰(zhàn)略研究界一直都在表達(dá)對(duì)中國舉國體制的擔(dān)憂，而尤以近期為甚，美國認(rèn)定中國科技進(jìn)步的動(dòng)力根源是國家支持。一方面，美國攻擊中國舉國體制的意識(shí)形態(tài)劣勢(shì)，認(rèn)為中國采取的是“創(chuàng)新重商主義”(Innovation Mercantilism)；但另一方面，美國過激的憂慮實(shí)際上間接承認(rèn)了中國模式持續(xù)的高效率優(yōu)勢(shì)。據(jù)此，各大智庫建議制定美國版本的政府支持計(jì)劃。由“法律戰(zhàn)學(xué)會(huì)”(Lawfare Institute)和布魯金斯學(xué)會(huì)聯(lián)合創(chuàng)設(shè)的“法律戰(zhàn)網(wǎng)站”(Lawfare)2020年3月發(fā)布文章，強(qiáng)調(diào)政府介入科技發(fā)展的必要性——“政府處于評(píng)估國家安全風(fēng)險(xiǎn)的最佳位置……在一些情況下，僅僅依靠市場或許不能解決問題，正如我們?cè)?G技術(shù)上看到的那樣。因此，政府投資在一些方面扮演著至關(guān)重要的角色”。但此類倡議對(duì)于信奉市場決定力量的美國而言，是一種根本價(jià)值觀意義上的挑戰(zhàn)。為此，法律戰(zhàn)學(xué)會(huì)認(rèn)為，“此類分析不應(yīng)當(dāng)從‘政府干預(yù)市場本質(zhì)上是錯(cuò)誤或者是失當(dāng)’的意識(shí)形態(tài)立場出發(fā)；正是這種立場，使得美國(曾擁有世界上人人艷羨的電信技術(shù))到了這般田地——它必須苦苦哀求滿腹疑慮的盟友們不要購買中國的電信設(shè)備……我們堅(jiān)持認(rèn)為美國應(yīng)當(dāng)毫無畏懼地使用全部可能的政策手段來提升經(jīng)濟(jì)競爭力，即使這需要使用類似‘工業(yè)政策’(Industrial Policy)之類的骯臟詞匯，也在所不惜”?；诖朔N邏輯，法律戰(zhàn)學(xué)會(huì)建議美國政府制定積極有為的戰(zhàn)略，如在5G技術(shù)領(lǐng)域，建議美國借鑒其在對(duì)抗日本半導(dǎo)體行業(yè)沖擊中大獲成功的“Sematech”(美國半導(dǎo)體制造技術(shù)聯(lián)合體)方案，制定名為“Sematech 2.0”的5G方案。為維持美國在該領(lǐng)域的供應(yīng)鏈安全，法律戰(zhàn)學(xué)會(huì)甚至提議美國直接入股海外的5G技術(shù)生產(chǎn)商，以替代中國生產(chǎn)商(29)David Forscey and Herb Lin, “‘Just Say No’ is not a Strategy for Supply Chain Security”, Lawfare, March 25, 2020, https://www.lawfareblog.com/just-say-no-not-strategy-supply-chain-security.。

拜登政府國防部長特別助理、時(shí)任新美國安全中心(Center for a New American Security)副總裁和研究項(xiàng)目總監(jiān)的伊利·拉特納(Ely Ratner)在國會(huì)聽證會(huì)上也強(qiáng)調(diào)，為應(yīng)對(duì)來自中國競爭的壓力，聯(lián)邦政府應(yīng)該在科技創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，尤其是國會(huì)應(yīng)該建立應(yīng)對(duì)中國挑戰(zhàn)的兩黨共識(shí)，并“通過繼續(xù)支持增加基礎(chǔ)研究資金、制定戰(zhàn)略性移民和簽證政策以及投資于教育等優(yōu)先事項(xiàng)，重點(diǎn)提高美國的競爭力，確保美國持續(xù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于維持美國競爭力的至關(guān)重要性。因此，美國政府應(yīng)該繼續(xù)保持其為重大技術(shù)突破提供種子資金的悠久傳統(tǒng)，更多側(cè)重于提高美國競爭力的國內(nèi)政策，這對(duì)與中國的戰(zhàn)略競爭至關(guān)重要，包括負(fù)責(zé)任的財(cái)政政策、吸引和留住優(yōu)秀人才的戰(zhàn)略移民和簽證政策……對(duì)工人進(jìn)行技能再培訓(xùn)、強(qiáng)調(diào)改善STEM(科學(xué)、技術(shù)、工程、數(shù)學(xué)四大學(xué)科門類)教育”(30)Ely Ratner, “Blunting China’s Illiberal Order: The Vital Role of Congress in U.S.Strategic Competition with China”，January 29, 2019，https://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/Ratner_01-29-19.pdf.等措施。

2021年3月3日，拜登政府頒布的美國國家安全戰(zhàn)略的指導(dǎo)性文件——《過渡性國家安全戰(zhàn)略指導(dǎo)方針》(Interim National Security Strategic Guidance)，明確表示新一屆政府將加大對(duì)“研究和開發(fā)、基礎(chǔ)計(jì)算技術(shù)和國內(nèi)先進(jìn)制造業(yè)”等領(lǐng)域的投資，確保美國的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)；通過投資STEM教育，擴(kuò)大美國科技隊(duì)伍；調(diào)整移民政策，“激勵(lì)世界上最優(yōu)秀和最聰明的人在美國學(xué)習(xí)、工作和停留”；為新興技術(shù)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以“提升美國的安全、經(jīng)濟(jì)競爭力和價(jià)值觀念的影響力和吸引力”(31)Joseph R.Biden, Jr., “Interim National Security Strategic Guidance”, March, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.。與特朗普政府相比，拜登的民主黨政府在科技創(chuàng)新領(lǐng)域更加強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)性。

(三)多方協(xié)同合作是國家安全創(chuàng)新基地的機(jī)制模式

國家安全創(chuàng)新基地的要旨之三在于，其基本實(shí)施方式是多方協(xié)同合作。此合作事業(yè)包含眾多利益攸關(guān)方和廣泛的牽涉面，包括公共部門之間的合作、公共部門與私營部門之間的合作、公私兩部門與學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)之間的合作以及美國政府與盟友及伙伴國之間的合作等。例如，目前在美國國會(huì)兩院均獲通過的《2021財(cái)年國防授權(quán)法案》要求，國防部通過與學(xué)術(shù)界、國防工業(yè)、商業(yè)界、政府機(jī)構(gòu)以及風(fēng)險(xiǎn)基金的合作，擴(kuò)展國家安全創(chuàng)新基地的涵蓋范圍(32)“National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021”, December, 2020, https://docs.house.gov/billsthisweek/20201207/CRPT-116hrpt617.pdf.。由于政府在國家安全創(chuàng)新基地中扮演著主導(dǎo)性角色，美國戰(zhàn)略界對(duì)政府各機(jī)構(gòu)間的合作尤其重視。自“9·11”事件后被美國政府逐步接納的“全政府戰(zhàn)略”(Whole-of-Government Strategy)，在近兩年進(jìn)入鼎盛時(shí)期，頻繁見諸于戰(zhàn)略界的科技戰(zhàn)略建議中。全政府主張匯集相關(guān)政府職能部門的資源，通過各組織間的協(xié)調(diào)、合作及聯(lián)合行動(dòng)，共同應(yīng)對(duì)公共政策領(lǐng)域的復(fù)雜問題(33)張帆：《一加一大于二？——試析“全政府”在美國國家安全體制中的應(yīng)用》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第8期。。2018財(cái)年到2021財(cái)年的《國防授權(quán)法案》都提及美國應(yīng)制定全政府戰(zhàn)略或方法。2019年1月，參議院情報(bào)委員會(huì)代理主席馬爾科·盧比奧(Marco Rubio，共和黨籍)以及副主席馬克·華納(Mark Warner，民主黨籍)聯(lián)名推出議案，呼吁在白宮設(shè)立“關(guān)鍵技術(shù)和安全辦公室”(Office of Critical Technologies and Security)，協(xié)調(diào)部門間的合作，培育一個(gè)長期的、全政府的戰(zhàn)略來應(yīng)對(duì)技術(shù)挑戰(zhàn)。馬克·華納認(rèn)為，美國“需要一個(gè)全政府的技術(shù)戰(zhàn)略來保護(hù)美國在新興技術(shù)和軍民兩用技術(shù)上的競爭優(yōu)勢(shì)，通過阻止技術(shù)從美國流出以應(yīng)對(duì)中國威脅”(34)Marco Rubio and Mark Warner, “Rubio, Warner Introduce Bipartisan Legislation to Combat Technology Threats from China”, January 4, 2019, https://www.rubio.senate.gov/public/index.cfm/2019/1/rubio-warner-introduce-bipartisan-legislation-to-combat-technology-threats-from-china.。2020年，由來自美國太空部隊(duì)、空軍研究實(shí)驗(yàn)室、國防創(chuàng)新小組的四位專家聯(lián)名撰寫的報(bào)告，在對(duì)美國太空工業(yè)基地(Space Industrial Base)的現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估后，也呼吁采用全政府戰(zhàn)略來應(yīng)對(duì)美國在空間技術(shù)領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)：通過制定跨部門間的整合政策，美國可以合并組成一個(gè)廣闊和多樣化的技術(shù)基地，確保美國的全球競爭力和影響力(35)Steven J.Butow, Thomas Cooley, Eric Felt, etc., “State of the Space Industrial Base 2020: A Time for Action to Sustain US Economic & Military Leadership in Space”, July, 2020, http://aerospace.csis.org/wp-content/uploads/2020/07/State-of-the-Space-Industrial-Base-2020-Report_July-2020_FINAL.pdf.。戰(zhàn)略暨國際研究中心2020年的一份報(bào)告認(rèn)為，全球經(jīng)濟(jì)的高度互聯(lián)性，意味著存在諸多敏感技術(shù)和數(shù)據(jù)流向敵手的渠道，并據(jù)此建議提升全政府的技術(shù)控制政策，維持美國的長期創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)(36)Center for Strategic and International Studies, “Sharpening America’s Innovation Edge”, October 16, 2020, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/201015_GoodmanGerstel_AmericasInnovativeEdge_Report%20%28002%29.pdf.。全政府組織原則的一個(gè)重要外延是美國政府與盟國及伙伴國政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作，所涉及的部門不僅在科技創(chuàng)新政策方面開展交流，而且在安全政策方面探討組建技術(shù)管控聯(lián)盟的可能性。

鑒于當(dāng)前私營部門在美國創(chuàng)新發(fā)展中扮演的重要角色，幾乎所有的官方文件和智庫報(bào)告都將政府機(jī)構(gòu)與私營部門的合作視為一種必需的機(jī)制。而且，考慮到目前事關(guān)國家安全的許多新興技術(shù)主要來自商業(yè)部門(37)Department of Defense, “Summary of 2018 National Defense Strategy of the United States of America: Sharpening the American Military’s Competitive Edge”, January, 2018, https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.，防范私營企業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)向中國輸出，更加深化了當(dāng)前公私合作的必要性(38)參見志在溝通政界和技術(shù)界的美國公共利益組織“第二戰(zhàn)線體系”(Second Front Systems)的報(bào)告，“China, Silicon Valley and National Security: Perspectives from the 2019 Offset Symposium”, July, 2019, https://secondfront.com/wp-content/uploads/2019/07/Offset-Symposium-Whitepaper-6-5-19.pdf。。以大學(xué)、國家實(shí)驗(yàn)室為代表的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)是傳統(tǒng)的科技創(chuàng)新重要源生地之一，鼓勵(lì)聯(lián)邦政府、私營部門與之合作也是國家安全創(chuàng)新基地意圖延續(xù)這一經(jīng)典方式的表現(xiàn)。

(四)國家安全創(chuàng)新基地的戰(zhàn)略底色

本質(zhì)上，國家安全創(chuàng)新基地的概念體系是科技創(chuàng)新方面的一種“舉國體制”(Whole-of-Nation)，因?yàn)槠浜诵膬?nèi)容就是動(dòng)員美國全社會(huì)的力量(39)劉國柱：《特朗普政府要打造怎樣的“國家安全創(chuàng)新基地”》，《世界知識(shí)》2020年第10期。。在中文的語境下，舉國體制常被認(rèn)為獨(dú)屬于意識(shí)形態(tài)上的社會(huì)主義國家，在西方資本主義國家并不存在。但這是一種思維二分法式的誤解。盡管并不頻繁，但舉國體制在美國政府文件中時(shí)有出現(xiàn)，如美國國防部2010年發(fā)布的《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)告》曾提及舉國體制(40)Department of Defense, “Quadrennial Defense Review Report”, February, 2010, https://archive.defense.gov/qdr/QDR%20as%20of%2029JAN10%201600.pdf.；公共管理學(xué)家薛瀾將1980年代美國為應(yīng)對(duì)日本半導(dǎo)體威脅而開展的“Sematech”(美國半導(dǎo)體制造技術(shù)聯(lián)合體)計(jì)劃視為美國的舉國體制(41)薛瀾：《薛瀾談新型舉國體制：真正卡住我們脖子的是什么？》，http://zhishifenzi.com/innovation/multiple/10286.html，2020-10-28。將“Sematech”視為舉國體制的一種，實(shí)際上與許多人的認(rèn)知相反，主流的意見幾乎否認(rèn)美國存在這種體制。之所以得出這種結(jié)論，是因?yàn)檠懹^察到，“Sematech”將美國半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的大部分力量集中起來，統(tǒng)一制定政策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一研究，符合舉國體制的標(biāo)準(zhǔn)。美國半導(dǎo)體制造技術(shù)聯(lián)合體的成員包括AT&T、IBM、Intel等11家半導(dǎo)體相關(guān)企業(yè)，全部產(chǎn)量占全美總產(chǎn)量的75%。作為政府與產(chǎn)業(yè)界合作的典范，“Sematech”每年兩億美元的研發(fā)經(jīng)費(fèi)由成立時(shí)的11家公司與美國國防部平攤。該聯(lián)合體的管理模式是由一個(gè)中心管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，研究人員來自各成員公司，管理人員全部來自產(chǎn)業(yè)界。美國國防先進(jìn)技術(shù)開發(fā)署也參與頂層指導(dǎo)協(xié)調(diào)，雖不作為聯(lián)盟成員，但派出人員參與“Sematech”董事會(huì)和技術(shù)顧問委員會(huì)，引導(dǎo)制定時(shí)間計(jì)劃表和規(guī)劃圖，協(xié)調(diào)國防部所屬機(jī)構(gòu)資助相關(guān)研究。該聯(lián)合體與上述設(shè)備供應(yīng)企業(yè)聯(lián)合體深度合作，并將成果及時(shí)向生產(chǎn)制造商輻射。；科技戰(zhàn)略研究學(xué)者樊春良認(rèn)為，二戰(zhàn)時(shí)期美國為建造原子核武器而實(shí)施的曼哈頓計(jì)劃也是科技舉國體制的一種表現(xiàn)形式(42)樊春良：《科技舉國體制的歷史演變與未來發(fā)展趨勢(shì)》，《國家治理》2020年第42期。；美國的公共政策研究者在建言獻(xiàn)策時(shí)，也會(huì)提及舉國體制，并無避諱。宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)者黃壽峰認(rèn)為，“舉國體制就是國家利用各種行政手段和政策法規(guī)，舉全國、全社會(huì)之人力、財(cái)力、物力和各種社會(huì)資源去達(dá)成某一特定目標(biāo)的工作體系和運(yùn)行機(jī)制”(43)黃壽峰：《準(zhǔn)確把握新型舉國體制的六個(gè)本質(zhì)特征》，《國家治理》2020年第42期。。但本質(zhì)上，舉國體制的定義性特征是包括政府和企業(yè)在內(nèi)的全社會(huì)參與，其聚焦的要點(diǎn)是“效率問題”，即所有的利益攸關(guān)者能否就特定目標(biāo)展開有效合作，能否在戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)定的時(shí)間內(nèi)達(dá)成共同目的。至于“公共權(quán)力或國家行政權(quán)力的凝聚作用”，則并非是舉國體制的定義性特征，而只是某種類型舉國體制的特點(diǎn)，如中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以兩彈一星、人工合成胰島素為代表的傳統(tǒng)舉國體制。當(dāng)前中國強(qiáng)調(diào)的新型舉國體制的一個(gè)明顯特征是“更加強(qiáng)調(diào)企業(yè)的創(chuàng)新主體作用”(44)唐任伍：《賦能更具活力的新型舉國體制》，《國家治理》2020年第42期。，是一種市場經(jīng)濟(jì)條件下的“集中力量辦大事”。這些特點(diǎn)都間接弱化了有“計(jì)劃和強(qiáng)制”色彩的行政權(quán)力的作用力，也佐證了舉國體制的關(guān)鍵點(diǎn)不是政府的強(qiáng)制力。但這并不意味著舉國體制不需要一個(gè)統(tǒng)御全局的指引協(xié)調(diào)中心，相反，該中心對(duì)于舉國體制的成敗尤為關(guān)鍵。

在國家安全創(chuàng)新基地的理想概念中，提升和鞏固美國在科技創(chuàng)新層面的全球領(lǐng)先地位已經(jīng)上升至一種無可置疑的國家意志。政府制定宏觀戰(zhàn)略，加大研發(fā)投入，吸引和挽留人才，與私營領(lǐng)域保持合作，且外聯(lián)盟友，組建科技創(chuàng)新和安全的國際聯(lián)盟。私營企業(yè)界充分理解科創(chuàng)實(shí)力對(duì)國家安全的深刻影響，增加研發(fā)投入。以大學(xué)、國家實(shí)驗(yàn)室為代表的科研機(jī)構(gòu)充分利用包括人才在內(nèi)的研究優(yōu)勢(shì)，努力攻關(guān)克難。上述三方幾乎代表了美國科創(chuàng)領(lǐng)域的全部力量，囊括了創(chuàng)新進(jìn)步所需的全部要素機(jī)構(gòu)(理論上完善的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)所需的要素機(jī)構(gòu)包括企業(yè)家、公司、產(chǎn)業(yè)、大學(xué)、研究實(shí)驗(yàn)室和政府機(jī)構(gòu)(45)Phil Budden and Fiona Murray, “Defense Innovation Report: Applying MIT’s Innovation Ecosystem & Stakeholder Approach to Innovation in Defense on a Country-by-Country Basis”, MIT Lab for Innovation Science and Policy, May, 2019, https://innovation.mit.edu/assets/Defense-Innovation-Report.pdf.)，政府就扮演著協(xié)調(diào)中心和重要投資者的角色，企業(yè)界和學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)扮演著創(chuàng)新主體角色，它們之間通力合作，提升美國科創(chuàng)實(shí)力，這些都是“集中力量辦大事”的典型表現(xiàn)，符合舉國體制的判斷標(biāo)準(zhǔn)。但與20世紀(jì)80年代同日本在半導(dǎo)體領(lǐng)域競爭而采取的舉國體制相異，國家安全創(chuàng)新基地采取的發(fā)展模式，并沒有那么嚴(yán)格周密的組織程序，因?yàn)樵摶夭皇悄骋痪唧w技術(shù)領(lǐng)域的發(fā)展戰(zhàn)略，而是囊括諸多新興技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)的極為宏觀的戰(zhàn)略規(guī)劃，這決定了它不可能有特別精細(xì)、具體的管理策略。

技術(shù)安全化和技術(shù)民族主義是國家安全創(chuàng)新基地的另一重要特質(zhì)。國家安全創(chuàng)新基地的全部關(guān)切是關(guān)鍵技術(shù)與新興技術(shù)的研發(fā)以及防擴(kuò)散，它從戰(zhàn)略角度來看待技術(shù)和制造業(yè)的發(fā)展，認(rèn)為在高度競爭的世界中，技術(shù)是一種關(guān)鍵的、排他性的國家資產(chǎn)，對(duì)國家安全和經(jīng)濟(jì)競爭力至關(guān)重要。這種將技術(shù)安全化的戰(zhàn)略觀，一方面由新興技術(shù)的破壞性和革命性本質(zhì)所決定，另一方面由大國博弈“落后即出局”的嚴(yán)酷性所決定。與技術(shù)安全化相伴而生的是附著在國家安全創(chuàng)新基地上的技術(shù)民族主義傾向。在一個(gè)踐行技術(shù)民族主義的國家，其“對(duì)內(nèi)政策就是壯大本國技術(shù)創(chuàng)新能力，為本國的技術(shù)研發(fā)創(chuàng)造有利條件；對(duì)外則是技術(shù)保護(hù)，保護(hù)本國的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保障本國在海外的技術(shù)市場優(yōu)勢(shì)，從而促進(jìn)本國的經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定和國家安全”(46)關(guān)于技術(shù)民族主義概念，參見Robert Reich, “The Rise of Techno-nationalism”, The Atlantic, Vol.259, Issue 5, May, 1987, p.66；劉國柱《特朗普政府技術(shù)民族主義論析》，《美國研究》2020年第4期。。國家安全創(chuàng)新基地?zé)o疑符合技術(shù)民族主義的定義特征。

將中國預(yù)設(shè)為美國的首要戰(zhàn)略對(duì)手和防范對(duì)象，是該基地技術(shù)民族主義傾向的典型體現(xiàn)。所有的智庫報(bào)告在述及美國的科技競爭對(duì)手時(shí)，無一例外地都指向中國。2020年9月，參議院提出的一項(xiàng)旨在提高美國競爭力的重磅議案——《美國領(lǐng)導(dǎo)法案》，在長達(dá)六百余頁案文的首頁頂端，旗幟鮮明地指出該法案的目的是“應(yīng)對(duì)事關(guān)中華人民共和國的問題”。該法案規(guī)定，相關(guān)部門必須向國會(huì)兩院提交關(guān)于中國技術(shù)發(fā)展態(tài)勢(shì)的報(bào)告，比如：規(guī)定國務(wù)卿在與商務(wù)部長、國防部長、財(cái)政部長的合作下，向國會(huì)中該法案規(guī)定的委員會(huì)提交關(guān)于中國政府軍民兩用技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用情況的報(bào)告；規(guī)定商務(wù)部長在與美國貿(mào)易代表的磋商下，向參議院和眾議院提交關(guān)于中國政府反競爭行為的報(bào)告；規(guī)定商務(wù)部長向國會(huì)中該法案規(guī)定的委員會(huì)提交報(bào)告，論述工業(yè)領(lǐng)域的美國私營實(shí)體在多大程度上依賴中國的資源和使用由中國操作的全球分銷網(wǎng)絡(luò)；等等(47)Robert Menendez, “America LEADS Act”, September 17, 2020, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/4629/text.。2020年5月，參議院民主黨領(lǐng)袖查爾斯·舒默(Charles E.Schumer)推出的《無限邊疆法案》全文未提及“中國”一詞，但文中控訴的擁有種種所謂卑劣行徑的“外國競爭者”顯然意指中國。美國科學(xué)促進(jìn)會(huì)(American Association for the Advancement of Science)旗下的頂尖期刊《科學(xué)》稱，“領(lǐng)先中國法案”(Stay Ahead of China Act)或許是這部法案更準(zhǔn)確的稱呼(48)Jeffrey Mervis, “U.S.Lawmakers Unveil Bold $100 Billion Plan to Remake NSF”, May 26, 2020, https://www.sciencemag.org/news/2020/05/us-lawmakers-unveil-bold-100-billion-plan-remake-nsf.。

三、國家安全創(chuàng)新基地的戰(zhàn)略舉措

怎樣建設(shè)國家安全創(chuàng)新基地是近四年美國戰(zhàn)略界激烈討論的議題。與新興技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)幾乎都在倡議聯(lián)邦政府加大投資力度。保持一定程度獨(dú)立的智庫和公共政策研究機(jī)構(gòu)，幾乎無一例外地倡議私營部門和公共部門一同增加研發(fā)投入，提升研發(fā)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，并且強(qiáng)調(diào)美國與盟友在科技創(chuàng)新方面合作的重要性。在充分吸收這些建議的基礎(chǔ)上，作為基地建設(shè)主導(dǎo)方的美國政府，出臺(tái)了諸多措施方案。其中，首次提出該基地概念的2017年《美國國家安全戰(zhàn)略》和2020年10月白宮發(fā)布的《關(guān)鍵技術(shù)與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》，為外界觀察基地建設(shè)提供了最佳視點(diǎn)，兩者基本囊括了所有戰(zhàn)略研究界的建議以及有可能付諸實(shí)施的舉措。

國家安全創(chuàng)新基地是“防建”結(jié)合的基地概念，既形成一個(gè)防止技術(shù)擴(kuò)散的堡壘，又建設(shè)一個(gè)創(chuàng)新源泉之所。在“防”的層面，2017年《美國國家安全戰(zhàn)略》提供了一個(gè)極其簡易的方案，其中，計(jì)劃采取的優(yōu)先事項(xiàng)包括理解遇到的挑戰(zhàn)、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、收緊簽證程序、保護(hù)數(shù)據(jù)和底層基礎(chǔ)設(shè)施。2020年《關(guān)鍵技術(shù)與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》的重要部分詳細(xì)述及了“防”的戰(zhàn)略措施，具體包括：確保競爭對(duì)手不能使用非法手段獲取美國的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、研究、發(fā)展或技術(shù)；要求在技術(shù)發(fā)展早期階段就進(jìn)行安全設(shè)計(jì)，并同盟友及伙伴國合作采取同樣的措施；通過促進(jìn)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室和工業(yè)界的研究安全來保證研發(fā)事業(yè)的誠實(shí)度(49)原文中的“Integrity”常被中國國內(nèi)的譯介文章翻譯為“完整性”。但此為誤譯，“Integrity”在這里指代“誠信”“誠實(shí)”，與偷竊相對(duì)立；確保研發(fā)事業(yè)的誠實(shí)度，意為防止所謂的“中國學(xué)術(shù)間諜”在美國及其盟國的主要學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)竊取知識(shí)產(chǎn)權(quán)。，同時(shí)也兼顧外國研究者的有益貢獻(xiàn)；確保關(guān)鍵技術(shù)與新興技術(shù)的適當(dāng)方面處在出口法、出口規(guī)章以及多邊出口機(jī)制的控制之下；鼓動(dòng)盟友與伙伴國效仿美國外國投資委員會(huì)(Committee on Foreign Investment in the United States，CFIUS)的做法，開發(fā)他們自己的管制程序；與私營部門密切互動(dòng)，掌握私營部門對(duì)“與關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)相關(guān)的未來戰(zhàn)略弱點(diǎn)”的理解，以及它們對(duì)關(guān)鍵技術(shù)與新興技術(shù)的理解，并從中獲益；了解世界各地的科技政策、能力和演化趨勢(shì)，理解它們可能如何影響、損害美國的戰(zhàn)略與項(xiàng)目；確保安全的供給鏈，鼓勵(lì)盟友與伙伴國也采取同樣的行動(dòng)；告知關(guān)鍵的利益攸關(guān)者保護(hù)技術(shù)優(yōu)勢(shì)的重要性，并在任何需要的時(shí)候提供實(shí)際幫助。

在“建”的層面，《關(guān)鍵技術(shù)與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》囊括了2017年《美國國家安全戰(zhàn)略》關(guān)于國家安全創(chuàng)新基地建設(shè)的所有內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上更加細(xì)化了具體的建設(shè)方案，旨在強(qiáng)化美國作為世界科技創(chuàng)新主要源泉的地位。兩份戰(zhàn)略文件的建設(shè)措施主要包括以下幾個(gè)方面：

(一)科技創(chuàng)新人才梯隊(duì)建設(shè)

在人才政策方面，白宮強(qiáng)調(diào)，“要培育世界上最高質(zhì)量的科學(xué)與技術(shù)人才力量，吸引和留住發(fā)明者和創(chuàng)造者”。

之所以采取這一舉措，不僅僅因?yàn)槿瞬鸥偁幨强萍紕?chuàng)新競爭的本質(zhì)，更因?yàn)楫?dāng)前美國面臨著科技人才流失的嚴(yán)峻狀態(tài)。美國藝術(shù)與科學(xué)院聯(lián)合萊斯大學(xué)貝克公共政策研究所經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，美國的年輕一代對(duì)STEM學(xué)科興趣不足，大學(xué)前的STEM學(xué)科教育水平不高，美國在STEM學(xué)科方面的學(xué)術(shù)研究嚴(yán)重依賴包括中國和印度在內(nèi)的外國出生人才(50)American Academy of Arts and Sciences and Rice University Baker Institute for Public Policy, “The Perils of Complacency: America at a Tipping Point in Science & Engineering”, September, 2020, https://www.amacad.org/sites/default/files/publication/resources/Perils-of-Complacency_Full-Report_3.pdf.。戰(zhàn)略暨國際研究中心根據(jù)多方數(shù)據(jù)，也不無憂慮地指出，盡管與其它發(fā)達(dá)國家相比，美國在教育花費(fèi)上保持較高的水平，但美國STEM學(xué)科的教育成果卻比較平庸，而且在性別、種族和社會(huì)經(jīng)濟(jì)上存在鴻溝。2018年，美國初等教育和中等教育在每位學(xué)生上的投入，在35個(gè)發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中排名第四，但在科學(xué)和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)中僅僅取得平均水平。美國STEM學(xué)科教育因高水平海外留學(xué)生的注入，才變得極有活力(51)Center for Strategic and International Studies, “Sharpening America’s Innovation Edge”, October 16, 2020, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/201015_GoodmanGerstel_AmericasInnovativeEdge_Report%20%28002%29.pdf.?？梢哉f，美國的科技發(fā)展嚴(yán)重依賴原國籍為非美國的研究者和人才。以人工智能為例，根據(jù)保爾森基金會(huì)(Paulson Institute)下轄的馬可波羅智庫的數(shù)據(jù)顯示，美國境內(nèi)的高端人工智能人才，原國籍為美國的僅占31%，原國籍為中國的占27%，原國籍為印度和歐洲的人才各占11%(52)Macro Polo, “The Global AI Talent Tracker”, https://macropolo.org/digital-projects/the-global-ai-talent-tracker/.。據(jù)非營利組織美國移民委員會(huì)(American Immigration Council)2017年的調(diào)查，2015年美國的STEM從業(yè)人員中外國出生的比例高達(dá)24.3%(53)American Immigration Council, “Foreign-born STEM Workers in the United States”, June 14, 2017, https://www.americanimmigrationcouncil.org/research/foreign-born-stem-workers-united-states.。

里根研究所發(fā)現(xiàn)，近十余年來出現(xiàn)的一個(gè)嚴(yán)峻趨勢(shì)是大多數(shù)的外國留學(xué)生從美國取得碩士和博士學(xué)位后，選擇返回母國，而非加入美國的工作隊(duì)伍(54)Ronald Reagan Institute, “The Contest for Innovation: Strengthening America’s National Security Innovation Base in an Era of Strategic Competition”, December, 2019, https://www.reaganfoundation.org/media/355297/the_contest_for_innovation_report.pdf.。而且，由于近期美國在移民政策上設(shè)置的障礙，海外人才很難留在美國，能夠獲得政府許可進(jìn)行國家安全項(xiàng)目工作的外國人才出現(xiàn)流失的情況，同美國政府合作的私營企業(yè)面臨著此類人才短缺的窘境。近年來，尤其是特朗普政府執(zhí)政以來，適用于外籍工作者留在美國工作的H-1B簽證的拒簽率陡然升高，2020年前兩個(gè)季度的拒簽率接近30%(根據(jù)美國政策國家基金會(huì)的數(shù)據(jù)，2015年的拒簽率僅為6%)(55)National Foundation for American Policy, “H-1B Denial Rates through the Second Quarter of FY 2020”, https://nfap.com/wp-content/uploads/2020/08/H-1B-Denial-Rates-Analysis-Through-The-Second-Quarter-Of-FY-2020.NFAP-Policy-Brief.August-2020.pdf.。戰(zhàn)略暨國際研究中心警告稱，排斥廣大外籍研究者的行為，對(duì)美國科學(xué)發(fā)展有百害而無一利(56)Center for Strategic and International Studies, “Sharpening America’s Innovation Edge”, October 16, 2020, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/201015_GoodmanGerstel_AmericasInnovativeEdge_Report%20%28002%29.pdf.。因此，對(duì)于美國來講，吸引和留住人才不再是口號(hào)式的宣傳，而是當(dāng)務(wù)之急。針對(duì)這種緊急狀態(tài)，美國國會(huì)正在考慮加強(qiáng)措施吸引人才，如2020年6月眾議員詹姆斯·蘭格文(James R.Langevin)提出了《國家安全創(chuàng)新通道法案》(National Security Innovation Pathway Act)，要求國土安全部為關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域頂尖的外國科學(xué)家和技術(shù)人才進(jìn)入美國提供“特別移民簽證”(即綠色通道)，從而提升和保護(hù)國家安全創(chuàng)新基地(57)James R.Langevin, “National Security Innovation Pathway Act”, June 18, 2020, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/7256/text.。在更宏觀的人才戰(zhàn)略上，美國對(duì)外關(guān)系委員會(huì)(Council on Foreign Relations，CFR)甚至提議白宮、國會(huì)和學(xué)術(shù)界效仿具有重大意義的1958年《國防教育法案》，制定一項(xiàng)21世紀(jì)的《國防教育法案》，以紓此困(58)James Manyika, William H.McRaven and Adam Segal, “Innovation and National Security: Keeping Our Edge”, Council on Foreign Relations, September, 2019, https://www.cfr.org/report/keeping-our-edge/.。

(二)政府與以私營部門為代表的其它部門的合作

在公共部門與其它利益攸關(guān)方的關(guān)系方面，白宮強(qiáng)調(diào)，“利用私人的資本和專業(yè)力量去建設(shè)、創(chuàng)新；在政府內(nèi)部發(fā)展和采納高端技術(shù)應(yīng)用，提升政府作為私營部門客戶的可取性；鼓勵(lì)公共部門和私營部門的合作關(guān)系；與私營部門一道，創(chuàng)造積極的信息傳遞，提升公眾對(duì)關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)的接受度。支持強(qiáng)有力的國家安全創(chuàng)新基地的發(fā)展，將學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、實(shí)驗(yàn)室、輔助性的基礎(chǔ)設(shè)施、風(fēng)險(xiǎn)基金、輔助性的商業(yè)和工業(yè)，都包括在該基地內(nèi)；與志同道合的盟友和伙伴國建立強(qiáng)大且長久的技術(shù)合作關(guān)系，促進(jìn)民主價(jià)值和原則”。下面抽取“利用私營部門的創(chuàng)新力量”“政府采購私營部門技術(shù)”“與盟國合作”三個(gè)重要方面作具體的邏輯闡述。

第一，關(guān)于利用私營部門的創(chuàng)新力量。無論怎樣強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府對(duì)科技事業(yè)投入的重要性，都必須看到，美國私營部門在研發(fā)投入中始終占據(jù)著美國研發(fā)總體投入的大部分。在高度強(qiáng)調(diào)市場作用的美國，科技事業(yè)的進(jìn)步離不開商業(yè)資本和私營部門人才。如2017年《美國國家安全戰(zhàn)略》認(rèn)為，私營產(chǎn)業(yè)擁有政府在完成關(guān)鍵國家安全任務(wù)方面所依賴的許多技術(shù)(59)White House, “National Security Strategy of the United States of America”, December, 2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.?；蛘哒f，冷戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)全球化、蘇聯(lián)解體后美國面臨的競爭形勢(shì)、世界科技發(fā)展趨勢(shì)發(fā)生的變化，共同促使美國更為依靠私營企業(yè)來開展創(chuàng)新。尤其是在第四次科技革命的時(shí)代，事關(guān)美國國家安全的關(guān)鍵技術(shù)不再主要由傳統(tǒng)的國防承包商如洛克希德·馬丁公司、波音公司、通用動(dòng)力等貢獻(xiàn)，而是更多依賴商業(yè)部門的技術(shù)產(chǎn)出。據(jù)信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會(huì)(Information Technology and Innovation Foundation)2018年的調(diào)查，從1980年到2016年，美國商業(yè)資本的研發(fā)投入一直呈現(xiàn)大幅度上升的趨勢(shì)。1980年代，商業(yè)資本占總體研發(fā)投入的50%，這一數(shù)據(jù)在1990年代、21世紀(jì)第一個(gè)十年、21世紀(jì)第二個(gè)十年，都超過了60%(第二個(gè)十年約65%)。私人資本的研發(fā)投入在1980年占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重不到1.1%，這一數(shù)據(jù)在2016年超過了1.8%。但該基金會(huì)認(rèn)為，美國私營部門在研發(fā)方面的表現(xiàn)并不如表面數(shù)據(jù)顯示得那樣強(qiáng)大，近期的經(jīng)濟(jì)研究都顯示研發(fā)投入的生產(chǎn)效率在近幾年持續(xù)走低，造成這一結(jié)果的根源在于：與總體投入近數(shù)十年顯著增加的趨勢(shì)并不同步，私人資本在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究方面的增長乏善可陳(基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的投入占企業(yè)全部研發(fā)投入的比重在1980年代接近30%，此后一直呈現(xiàn)下跌態(tài)勢(shì)，2010年代僅剛過20%)，總量投入的大部分進(jìn)入到商業(yè)產(chǎn)品的發(fā)展領(lǐng)域。而且，在主要對(duì)手和世界各國加大研發(fā)投入的情況下，美國企業(yè)研發(fā)投入增長的絕對(duì)量仍不足以使美國保持長久的領(lǐng)先地位。該基金會(huì)認(rèn)為，“實(shí)際上，與美國經(jīng)濟(jì)福利最大化所需資金量相比，私營部門的研發(fā)投入仍缺口目前體量的2至4倍”(60)J.John Wu, “Why U.S.Business R&D is not as Strong as It Appears”, Information Technology and Innovation Foundation, June, 2018, http://www2.itif.org/2018-us-business-rd.pdf.。

第二，關(guān)于政府采購私營企業(yè)的技術(shù)，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展。該論說不僅有理論根據(jù)，而且有實(shí)踐支撐，美國有諸多成功的先例。軍工公司“安都瑞爾工業(yè)”(Anduril Industries)的戰(zhàn)略主管、卡耐基國際和平基金會(huì)(Carnegie Endowment for International Peace)高級(jí)研究員克里斯丁·布洛斯(Christian Brose)在2020年2月眾議院軍事委員會(huì)的聽證會(huì)上表示，“提振美國國防創(chuàng)新基地的方式十分簡潔，那就是更多地購買這一創(chuàng)新基地正在建造的東西。這事關(guān)供應(yīng)和需求。美國政府能做的最重要的事情就是創(chuàng)造更多的需求”(61)Christian Brose, “Hearing of the Future of Defense Task Force ‘Supercharging the Innovation Base’”, February 5, 2020, https://www.congress.gov/116/meeting/house/110475/witnesses/HMTG-116-AS00-Wstate-BroseC-20200205.pdf.。戰(zhàn)略暨國際研究中心認(rèn)為，“一般情況下，與補(bǔ)貼相比，政府采購是更為有效的工具。它應(yīng)當(dāng)用于支持尚處于起步階段的技術(shù)種類，而不是支持具體的公司或某種具體技術(shù)……盡管人們對(duì)于政府干預(yù)私營市場深惡痛絕，但華盛頓擁有支持關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成功歷史。自二戰(zhàn)以來，政府已經(jīng)利用采購和大規(guī)模的研發(fā)預(yù)算來駕馭市場力量，促進(jìn)尖端技術(shù)的發(fā)展……1950年代和1960年代，聯(lián)邦政府的初始投資以及與斯坦福大學(xué)簽訂的研究訂單合同幫助了硅谷的建立。阿波羅項(xiàng)目和民兵洲際導(dǎo)彈項(xiàng)目促進(jìn)了美國半導(dǎo)體行業(yè)的發(fā)展”(62)Center for Strategic and International Studies, “Sharpening America’s Innovation Edge”, October 16, 2020, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/201015_GoodmanGerstel_AmericasInnovativeEdge_Report%20%28002%29.pdf.。這些都是顯著的例子，而且政府作為購買方，本身就是市場交易的一部分，不會(huì)觸及當(dāng)前主流經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)的底線。

第三，關(guān)于盟友在國家安全創(chuàng)新基地中的作用。幾乎所有美國國會(huì)提出的相關(guān)法案以及美國智庫公布的報(bào)告，都強(qiáng)調(diào)與盟友合作的重要性，目的不僅是建立防護(hù)性聯(lián)盟、阻止關(guān)鍵技術(shù)流向中國，而且包括通過與其它發(fā)達(dá)國家的國際合作，促進(jìn)美國技術(shù)發(fā)展。新美國安全中心2020年發(fā)布的報(bào)告甚至斷言，美國使勝利的天平偏向自己的唯一方法就是加強(qiáng)與盟友的創(chuàng)新合作。為此，該中心建議美國打造一個(gè)“聯(lián)盟創(chuàng)新基地”(Alliance Innovation Base)，具體舉措包括：第一，強(qiáng)化美國技術(shù)參與的工具包，如國防創(chuàng)新小組(Defense Innovation Unit，一個(gè)總部位于硅谷、旨在快速利用商業(yè)技術(shù)的國防部部門)應(yīng)盡全力走向全球化，從“在盟國進(jìn)行巡回展示”起步，直至建立永久性海外基地等；第二，發(fā)布新的合作平臺(tái)，如建立雙邊國家安全創(chuàng)新基金、組成軍事測(cè)試設(shè)備聯(lián)盟、建設(shè)跨國平臺(tái)孵化新公司；第三，降低盟國投資美國的障礙；等等(63)Daniel Kliman, Ben FitzGerald, Kristine Lee, etc., “Forging an Alliance Innovation Base”, Center for a New American Security, March 29, 2020, https://www.cnas.org/publications/reports/forging-an-alliance-innovation-base.。

(三)政府研發(fā)投入

白宮在該文件并不顯著的位置提及了戰(zhàn)略界最為關(guān)心的問題，即“在設(shè)計(jì)美國政府預(yù)算時(shí)，提升研發(fā)的優(yōu)先權(quán)”。對(duì)于新興技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)而言，聯(lián)邦政府的研發(fā)投入極為重要，而當(dāng)前的局面也令美國各界極為擔(dān)憂。2018年，國家情報(bào)主任辦公室與國土安全部聯(lián)合發(fā)布報(bào)告指出，從2015年到2018年，全球經(jīng)濟(jì)增長的強(qiáng)勁步伐助推私營部門在技術(shù)投入和創(chuàng)新產(chǎn)出方面持續(xù)增長，與之相反，美國政府的研發(fā)投入?yún)s在逐漸降低。從1962年到2017年，聯(lián)邦研發(fā)投入占聯(lián)邦預(yù)算的比重已經(jīng)下降了68%。一個(gè)更為駭人的數(shù)字是截至2017年，聯(lián)邦國防部分的研發(fā)支出相比于2007年下降了43%(64)2018 Analytic Exchange Program, “Emerging Technology and National Security”, U.S.Department of Homeland Security and Office of the Director of National Intelligence, July 26, 2018, https://www.dhs.gov/sites/default/files/publications/2018_AEP_Emerging_Technology_and_National_Security.pdf.。實(shí)際上，1964年至今，政府研發(fā)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重基本處于大幅下降的態(tài)勢(shì)(盡管一些時(shí)段偶有小幅提升)。里根研究所認(rèn)為，近20年美國政府的研發(fā)預(yù)算之所以減少，是因?yàn)檎度肽Ｊ街饾u讓位于商業(yè)投資模式(65)Ronald Reagan Institute, “The Contest for Innovation: Strengthening America’s National Security Innovation Base in an Era of Strategic Competition”, December, 2019, https://www.reaganfoundation.org/media/355297/the_contest_for_innovation_report.pdf.。但商業(yè)投資模式存在專注于短期效益，忽視長遠(yuǎn)安全效益，同時(shí)對(duì)基礎(chǔ)研究的投入動(dòng)力不足等缺點(diǎn)，無法抵消聯(lián)邦資金缺位引發(fā)的后果，無法替代聯(lián)邦研發(fā)支出的重要作用。

面臨這一狀況，幾乎每個(gè)產(chǎn)業(yè)界以及戰(zhàn)略界都在呼吁聯(lián)邦政府增加科技研發(fā)投入。例如，曾獲得巨大成功的半導(dǎo)體業(yè)界，目前又遇到了新半導(dǎo)體時(shí)代技術(shù)更迭帶來的挑戰(zhàn)。2020年，美國半導(dǎo)體研究公司(Semiconductor Research Corporation)和美國半導(dǎo)體工業(yè)協(xié)會(huì)(Semiconductor Industry Association)聯(lián)合發(fā)布報(bào)告，制定半導(dǎo)體技術(shù)發(fā)展十年規(guī)劃，并宣稱在新半導(dǎo)體時(shí)代，為維持和加強(qiáng)美國在信息與通信技術(shù)方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，需要在未來十年中，每年持續(xù)增加34億美元的聯(lián)邦投入，以進(jìn)行大規(guī)模的、與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的、基礎(chǔ)性半導(dǎo)體研究(66)Semiconductor Research Corporation and Semiconductor Industry Association, “Interim Report for the Decadal Plan for Semiconductors”, October, 2020, https://www.semiconductors.org/wp-content/uploads/2020/10/Decadal-Plan_Interim-Report.pdf.。美國藝術(shù)與科學(xué)院和萊斯大學(xué)貝克公共政策研究所認(rèn)為，聯(lián)邦政府對(duì)基礎(chǔ)研究的資助應(yīng)以每年至少4%的增長率持續(xù)增加，確保聯(lián)邦基礎(chǔ)研究的投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例從目前的0.2%提升至0.3%(67)American Academy of Arts and Science and Rice University Baker Institute for Public Policy, “The Perils of Complacency: America at a Tipping Point in Science & Engineering”, September, 2020, https://www.amacad.org/sites/default/files/publication/resources/Perils-of-Complacency_Full-Report_3.pdf.。戰(zhàn)略暨國際研究中心建議聯(lián)邦政府在未來5至10年內(nèi)，將用于研發(fā)方面的投入恢復(fù)至二戰(zhàn)后的平均水準(zhǔn)1%，并且每年連續(xù)增加1000億美元?！睹绹I(lǐng)導(dǎo)法案》規(guī)定在該法案生效之后的四年內(nèi)，聯(lián)邦政府應(yīng)傾注額外的3000億美元資金到科學(xué)與技術(shù)的研發(fā)領(lǐng)域(該3000億美元是附加資金，作為對(duì)正常計(jì)劃內(nèi)研發(fā)投入的補(bǔ)充)，而且還規(guī)定在上述四年的投資期后，每一財(cái)年的總體研發(fā)投入額要比上一個(gè)財(cái)年增加3%(68)Robert Menendez, “America LEADS Act”, September 17, 2020, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/4629/text.。

聯(lián)邦政府的資金投入集中在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究領(lǐng)域，這兩個(gè)領(lǐng)域具有風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)高、研究周期長、直接收益少、對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義等特點(diǎn)。也正是這些特點(diǎn)致使企業(yè)資本不愿涉入，這要求政府必須為此進(jìn)行兜底，因?yàn)榛A(chǔ)研究是任何創(chuàng)新發(fā)生所必需的基礎(chǔ)知識(shí)，決定了某一國家科技創(chuàng)新實(shí)力的廣度、深度和等級(jí)。包括先進(jìn)材料、電子學(xué)、半導(dǎo)體、空間技術(shù)、科學(xué)儀器學(xué)、試驗(yàn)設(shè)備、機(jī)器人學(xué)、水資源凈化、計(jì)算基礎(chǔ)設(shè)施、能源等領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，都符合這種高風(fēng)險(xiǎn)、回報(bào)慢的類別，它們又基本都是事關(guān)科技競爭成敗和國家安全的關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)。但公共資金的作用卻不僅僅局限于促進(jìn)基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的發(fā)展，它同樣可以促進(jìn)企業(yè)資本更多地涉入這些“費(fèi)時(shí)費(fèi)力、油水稀少”的領(lǐng)域。美國專利和商標(biāo)局的首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家安德魯·圖爾(Andrew Toole)曾專門就制藥產(chǎn)業(yè)做過一番調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)：美國國家衛(wèi)生研究院(National Institutes of Health)每增加1美元的基礎(chǔ)研究投入，就會(huì)導(dǎo)致制藥行業(yè)的研發(fā)經(jīng)費(fèi)在8年后增加8.38美元；國家衛(wèi)生研究院在臨床研究的投入增加1美元，就會(huì)導(dǎo)致私人制藥行業(yè)的研發(fā)投入在3年后增加2.35美元(69)Andrew Toole, “Does Public Scientific Research Complement Private Investment in Research and Development in the Pharmaceutical Industry”, The Journal of Law and Economics, Vol.50, Issue 1, 2007, p.83.。美國科學(xué)促進(jìn)會(huì)的報(bào)告也認(rèn)為，政府投資可作為工業(yè)投資的催化劑，刺激私營資本增加額外的研發(fā)支出；在一些情況下，政府的支持會(huì)致使那些原本不可能實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目得以開展；在另外一些情況下，政府的研發(fā)投入可以促進(jìn)或拓展在原來?xiàng)l件下只能緩慢發(fā)展或小規(guī)模推進(jìn)的項(xiàng)目(70)Matt Hourihan, “If Government Scales Back Technology Research, Should We Expect Industry to Step in”, American Association for the Advancement of Science, October 16, 2017, https://www.aaas.org/sites/default/files/AAAS%20Public%20%26%20Private%20R%26D.pdf?AYBSf.tHhNcjLd1ZMW2RSRpJgve.tbQ1.。

(四)立法與制度性保障

在政府立法與制度性保障方面，白宮強(qiáng)調(diào)，“迅速應(yīng)對(duì)發(fā)明與創(chuàng)造，引領(lǐng)世界范圍內(nèi)技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和體現(xiàn)民主價(jià)值和利益的治理模式的發(fā)展，減少既繁瑣又阻礙創(chuàng)新和工業(yè)進(jìn)步的管制、政策和官僚化程序，鼓勵(lì)各州和地方政府也采納同樣的行動(dòng)”。下面抽出“政府如何應(yīng)對(duì)發(fā)明與創(chuàng)造”“減少阻礙創(chuàng)新的政策和官僚化程序”兩個(gè)最重要方面來闡述政府規(guī)劃，解釋其各自的必要性邏輯。

第一，與創(chuàng)新有關(guān)的重要國會(huì)法案及行政部門的重要?jiǎng)?chuàng)新文件。面對(duì)第四次科技革命洶涌而出的新科技領(lǐng)域和創(chuàng)新需求，美國政府內(nèi)部人士深知迅速搶占先機(jī)的重要性。參議院民主黨領(lǐng)袖查爾斯·舒默于2020年5月提出惹人注目且廣受美國各界贊譽(yù)的《無限邊疆法案》，力圖通過改革聯(lián)邦政府的研發(fā)支持機(jī)制，促進(jìn)美國科技創(chuàng)新事業(yè)的全面進(jìn)步。這一整體框架涉及的內(nèi)容是對(duì)《1950年國家科學(xué)基金會(huì)法案》(National Science Foundation Act of 1950)和《1980年斯蒂文森-惠德勒技術(shù)創(chuàng)新法案》(Stevenson-Wydler Technology Innovation Act of 1980)在具體條款和措辭方面的修正建議。該法案認(rèn)為，聯(lián)邦政府必須促進(jìn)美國的創(chuàng)新事業(yè)，通過提升聚焦于發(fā)現(xiàn)、創(chuàng)造、商業(yè)化和生產(chǎn)新技術(shù)等方面的基礎(chǔ)性研發(fā)投資，確保美國在未來工業(yè)中的領(lǐng)先地位。

該法案重點(diǎn)提出三項(xiàng)建議：其一，將國家科學(xué)基金會(huì)改組為“國家科學(xué)與技術(shù)基金會(huì)”(National Science and Technology Foundation)，在改組后的基金會(huì)內(nèi)部新設(shè)立“技術(shù)局”(Directorate for Technology)，并增設(shè)一名基金會(huì)副主任，負(fù)責(zé)該部門的具體事務(wù)，包括為高等教育機(jī)構(gòu)和研究機(jī)構(gòu)提供合同與合作協(xié)議、為基金會(huì)其它部門和其它聯(lián)邦研究機(jī)構(gòu)提供資金、進(jìn)行跨部門合作、提供獎(jiǎng)學(xué)金、將技術(shù)推廣至市場等。法案規(guī)定，國會(huì)在接下來的五年內(nèi)(從2021財(cái)年到2025財(cái)年)向“技術(shù)局”批準(zhǔn)1000億美元預(yù)算資金來維持其運(yùn)轉(zhuǎn)。其二，建設(shè)一個(gè)關(guān)于“區(qū)域性技術(shù)中心”(Regional Technology Hub)的項(xiàng)目，規(guī)定在該法案成立后的五年內(nèi)，在全美設(shè)立10-15個(gè)區(qū)域性技術(shù)中心(每個(gè)技術(shù)中心包含高等教育機(jī)構(gòu)、地方政府、州政府、聚焦科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展組織、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展組織、金融機(jī)構(gòu)、人才培訓(xùn)組織、關(guān)鍵技術(shù)企業(yè)、聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室等要素機(jī)構(gòu)，地點(diǎn)選在那些有巨大潛力和相關(guān)資產(chǎn)、但尚未成為技術(shù)中心的地方)，目的是將創(chuàng)新能力擴(kuò)展至美國各地，在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域促進(jìn)更高質(zhì)量的、有廣泛基礎(chǔ)的增長和競爭力，確保美國在關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。其三，要求聯(lián)邦政府制定關(guān)于經(jīng)濟(jì)安全、科學(xué)、研究、創(chuàng)新的戰(zhàn)略和報(bào)告，規(guī)定國家科學(xué)與技術(shù)政策辦公室主任協(xié)同國家經(jīng)濟(jì)辦公室主任、國家科學(xué)基金會(huì)主任、國家安全委員會(huì)和其它相關(guān)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人，在2021年以及隨后的每年都要審核與科學(xué)、研究、創(chuàng)新有關(guān)的國家安全戰(zhàn)略，并為聯(lián)邦政府制定相關(guān)戰(zhàn)略，此外，還要向國會(huì)各對(duì)口委員會(huì)提交關(guān)于科技創(chuàng)新的報(bào)告，并闡述制定的戰(zhàn)略(71)Charles E.Schumer, “Endless Frontier Act”, May 21, 2020, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/3832/text.。

該法案的提出是美國政府內(nèi)部憂心人士對(duì)聯(lián)邦政府研發(fā)投入不力的強(qiáng)烈反應(yīng)?？紤]到1945年布什的無限邊疆報(bào)告關(guān)于政府與科學(xué)關(guān)系的闡述對(duì)美國科技政策的重大意義(聯(lián)邦政府由此創(chuàng)立美國國家科學(xué)基金會(huì)，加大基礎(chǔ)研究投入)(72)Steve Olson, The Endless Frontier: The Next 75 Years in Science, Washington, D.C.: The National Academies Press, 2020.，2020年《無限邊疆法案》的題名取自布什報(bào)告，不僅顯示出一種傳承，更傳遞出一種象征意義——該法案可能在美國科技政策的發(fā)展演化史上，成為一個(gè)如同布什報(bào)告那樣的重大節(jié)點(diǎn)，預(yù)示著美國新科技政策的到來。

繼《無限邊疆法案》推出之后，前參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席羅伯特·梅嫩德斯(Robert Menendez)又推出了影響重大的《美國領(lǐng)導(dǎo)法案》。該法案最重要部分是美國投資其競爭力的宏大計(jì)劃，可被稱為美國版本的“制造2025”戰(zhàn)略，其聲明的目的是保持對(duì)中國的領(lǐng)先地位。它事無巨細(xì)地制定了從2021財(cái)年到2025財(cái)年期間，美國在包括基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字、制造業(yè)、科技教育等領(lǐng)域的大規(guī)模提升方案。在提振關(guān)鍵技術(shù)和新興技術(shù)研發(fā)、防止技術(shù)向中國轉(zhuǎn)移、促進(jìn)美國科技教育等方面，該法案都制定了明確的計(jì)劃，作出了詳細(xì)的預(yù)算安排。此外，在宏觀科技政策領(lǐng)域，與《無限邊疆法案》《美國領(lǐng)導(dǎo)法案》有類似抱負(fù)的重要法案還有眾議院2020年1月推出的《確保美國科學(xué)與技術(shù)領(lǐng)先地位法案》(Securing American Leadership in Science and Technology Act of 2020)等。

第二，減少制約創(chuàng)新的政策和官僚化程序。減少官僚化程序的必要性，僅以當(dāng)前國防部的技術(shù)研發(fā)程序?yàn)槔憧晒苤懈Q豹。未來的戰(zhàn)斗系統(tǒng)以軟件為中心，而速度和迭代是軟件管理的最重要標(biāo)準(zhǔn)。但美國國防創(chuàng)新委員會(huì)(Defense Innovation Board)2019年3月的一份報(bào)告認(rèn)為，國防部現(xiàn)在進(jìn)行軟件開發(fā)的方式暴露出諸多軟肋，如“耗時(shí)太長，成本高昂，延緩作戰(zhàn)人員獲取確保任務(wù)勝利所必需的工具，從而使作戰(zhàn)人員暴露在危險(xiǎn)之中”(73)Defense Innovation Board, “Software is Never Done: Refactoring the Acquisition Code for Competitive Advantage”, March 21, 2019, https://media.defense.gov/2019/Mar/26/2002105909/-1/-1/0/SWAP.REPORT_MAIN.BODY.3.21.19.PDF.。美國對(duì)外關(guān)系委員會(huì)在該份報(bào)告的基礎(chǔ)上總結(jié)道：大多數(shù)國防部軟件項(xiàng)目采用“瀑布式”開發(fā)過程，依次為形成需求、投標(biāo)、選擇承包商、最后執(zhí)行程序以滿足所列要求，整個(gè)過程可能需要很長時(shí)間，以至于當(dāng)軟件最終部署時(shí)，它不再符合操作需求(74)James Manyika, William H.McRaven and Adam Segal, “Innovation and National Security: Keeping Our Edge”, Council on Foreign Relations, September, 2019, https://www.cfr.org/report/keeping-our-edge/.。這種阻礙研發(fā)的低效管理方式和官僚化程序還以不同形式見于其它政府部門，構(gòu)成了對(duì)美國國家安全的一種內(nèi)部威脅。

四、國家安全創(chuàng)新基地對(duì)中國的挑戰(zhàn)

國家安全創(chuàng)新基地是大國競爭戰(zhàn)略的產(chǎn)物。在技術(shù)民族主義的鼓噪之下，國家安全創(chuàng)新基地意圖舉全國全社會(huì)之力建立一個(gè)“創(chuàng)新在此產(chǎn)生、創(chuàng)新在此發(fā)揚(yáng)，不依賴外界、不向?qū)κ州敵觥钡膭?chuàng)新堡壘，其最終目的是促使美國在科技創(chuàng)新的“無限邊疆”里不斷開拓，獲得“第三次抵消”(The Third Offset)的能力(75)“第一次抵消”是指依賴核武器來對(duì)抗蘇聯(lián)和華沙條約組織軍力的數(shù)量優(yōu)勢(shì)，“第二次抵消”是指“依賴全球定位系統(tǒng)、精準(zhǔn)制導(dǎo)武器、隱形傳送平臺(tái)來應(yīng)對(duì)與潛在敵人在數(shù)量上的劣勢(shì)”。參見Center for Strategic and International Studies, “Science, Technology and U.S.National Security Strategy: Preparing Military Leadership for the Future”, February 22, 2017, https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-public/publication/170222_DuBois_ScienceTechnologyNationalSecurity_Web.pdf。，即用新興技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)的高質(zhì)量創(chuàng)新，抵消競爭對(duì)手的數(shù)量優(yōu)勢(shì)或其它優(yōu)勢(shì)?？紤]到中美競爭的長期性和科技發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，在科學(xué)、技術(shù)、創(chuàng)新領(lǐng)域制定宏觀戰(zhàn)略，提升美國整體科技實(shí)力，保持該領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)地位，已成為包括兩黨在內(nèi)的美國社會(huì)各界的共識(shí)。以國家安全創(chuàng)新基地為核心內(nèi)容的美國科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，將不可避免地給中國科技創(chuàng)新發(fā)展帶來新的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

第一，中國很有可能面對(duì)一個(gè)在科技創(chuàng)新領(lǐng)域“跑得更快”的美國。據(jù)拜登政府的國家安全顧問杰克·沙利文(Jack Sullivan)闡述，拜登強(qiáng)烈地認(rèn)為，“在與中國的任何競爭中，如果我們跑得更快，我們將是最有效的”(76)Walter Russell Mead, “ Dialogues on American Foreign Policy and World Affairs: Discussing the Future of U.S.Foreign Policy and National Security with Jack Sullivan”, https://www.hudson.org/research/16024-transcript-dialogues-on-american-foreign-policy-and-world-affairs-discussing-the-future-of-u-s-foreign-policy-and-national-security-with-jake-sullivan.。所以，美國應(yīng)少關(guān)注怎么讓中國減速，多關(guān)注怎么讓自己跑得更快。與共和黨政府相比，民主黨政府的施政理念更加傾向于利用政府這只“看得見的手”，更為積極地參與到美國科技創(chuàng)新與發(fā)展之中。正如拜登在《外交事務(wù)》的文章中所宣稱的，“對(duì)于5G和人工智能等未來技術(shù)……美國需要做更多的工作”(77)Joseph R.Biden, Jr., “Why America Must Lead Again”, Foreign Affairs, Vol.99, No.2, 2020, p.75.。美國國防部負(fù)責(zé)審查和制定對(duì)華戰(zhàn)略的工作組組長拉特納也認(rèn)為，要保持美國的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，必須加強(qiáng)美國的創(chuàng)新引擎，增加對(duì)新興技術(shù)如5G、人工智能、量子計(jì)算、微電子等領(lǐng)域的聯(lián)邦投資。可以確信，掌握著白宮和參眾兩院多數(shù)席位的民主黨政府，在未來四年，將圍繞國家安全創(chuàng)新基地，在科技創(chuàng)新領(lǐng)域投入更多的資源。再加上美國高度發(fā)達(dá)的高等教育體系以及雄厚的科技創(chuàng)新基礎(chǔ)，中國將很有可能面對(duì)一個(gè)在科技創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)展得比以往更快的美國。

第二，中國有很大的可能會(huì)面對(duì)一個(gè)美國主導(dǎo)的、遏制中國科技創(chuàng)新和發(fā)展的“科技聯(lián)盟”?！杜R時(shí)性國家安全戰(zhàn)略指導(dǎo)方針》明確宣布，美國“將與志同道合的民主國家一道，發(fā)展和捍衛(wèi)可信的關(guān)鍵供應(yīng)鏈和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施”。不僅多家美國智庫提出了組建西方10國(T-10)或12國(T-12)技術(shù)聯(lián)盟的設(shè)想，拉特納領(lǐng)銜的“新美國安全中心”更是對(duì)此進(jìn)行過系統(tǒng)研究。拉特納在研究報(bào)告中建議創(chuàng)建一個(gè)由主要民主國家組成的國家集團(tuán)，協(xié)調(diào)彼此的技術(shù)政策，共同制定新興技術(shù)的新國際規(guī)則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。組建技術(shù)聯(lián)盟是美國兩大政黨最有共識(shí)的領(lǐng)域之一。新一屆國會(huì)兩黨重量級(jí)議員如查爾斯·舒默、梅內(nèi)德斯等發(fā)起了名為《民主技術(shù)伙伴法案》的聯(lián)合提案，要求“世界上主要的自由民主國家必須在技術(shù)伙伴關(guān)系中共同合作，以確保這些技術(shù)促進(jìn)民主制度、規(guī)范和價(jià)值觀”(78)“Bipartisan Senators Introduce Legislation to Reassert Democratic Leadership in Technology Strategy & Development”, https://www.warner.senate.gov/public/index.cfm/pressreleases?ID=3C5C0D90-479F-4657-A66D-93A1120B938E.。這樣一個(gè)科技聯(lián)盟，將給中國未來在國際社會(huì)正常的文化交流、科技交流和技術(shù)產(chǎn)品交流增加更多的不確定性。即使不會(huì)出現(xiàn)類似于冷戰(zhàn)時(shí)期的“巴統(tǒng)”組織，“瓦森納協(xié)定”(The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies)將在美國主導(dǎo)的技術(shù)聯(lián)盟的基礎(chǔ)上得到強(qiáng)化。

第三，在新興技術(shù)治理的名義下，美國將抓緊搶奪新興技術(shù)規(guī)則的制定權(quán)?！杜R時(shí)性國家安全戰(zhàn)略指導(dǎo)方針》強(qiáng)調(diào)，世界領(lǐng)先的大國正在競相開發(fā)和部署諸如人工智能和量子計(jì)算等新興技術(shù)，這將打破大國間的地緣經(jīng)濟(jì)和軍事平衡，甚至全面重塑國際社會(huì)的未來。拜登政府認(rèn)為，“技術(shù)革命的方向和后果仍不確定。新興技術(shù)在很大程度上仍然不受法律或規(guī)范的支配，這些法律和規(guī)范旨在強(qiáng)調(diào)權(quán)利和民主價(jià)值觀、促進(jìn)合作、防止濫用或惡意行動(dòng)、減少不確定性和管理導(dǎo)致沖突風(fēng)險(xiǎn)的競爭”。有鑒于此，美國將“制定新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以提高我們的安全、經(jīng)濟(jì)競爭力和價(jià)值觀”，并力求避免“由中國和俄羅斯編寫數(shù)字時(shí)代競爭的規(guī)則”(79)Joseph R.Biden, Jr., “Interim National Security Strategic Guidance”, March, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.。

第四，在保護(hù)美國國家安全創(chuàng)新基地的名義下，拜登政府將推動(dòng)精準(zhǔn)化對(duì)華技術(shù)脫鉤。拜登認(rèn)為，“如果中國有辦法，它將繼續(xù)搶奪美國和美國公司的技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)”(80)Joseph R.Biden, Jr., “Why America Must Lead Again”, Foreign Affairs, Vol.99, No.2, 2020, p.70.。為避免美國新興技術(shù)流失，拉特納提出，“在重振國內(nèi)創(chuàng)新基地的同時(shí)，美國將必須更加警惕地保護(hù)關(guān)鍵的美國技術(shù)”(81)Ely Ratner, etc., “Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific”, https://s3.us-east-1.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNAS-Report-NDAA-final-6.pdf?mtime=20200116130752&focal=none.，認(rèn)為美國需要繼續(xù)加強(qiáng)投資篩選和出口管制的立法努力，還需要作出更全面的努力來解決強(qiáng)迫技術(shù)轉(zhuǎn)讓、學(xué)術(shù)和商業(yè)間諜活動(dòng)以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)盜竊方面的非法行為。

然而，拜登政府不會(huì)執(zhí)行特朗普政府在科技領(lǐng)域?qū)θA全面脫鉤的政策，而是選擇性的脫鉤。拜登的國家安全顧問沙利文和印太事務(wù)協(xié)調(diào)員庫特·坎貝爾(Kurt M.Campbell)2019年在《外交事務(wù)》雜志撰文，主張“有選擇地”加強(qiáng)對(duì)國家安全有重大影響的“兩用技術(shù)的投資和貿(mào)易限制”，而非徹底截?cái)嗝绹蚱涿擞雅c中國的科技合作，因?yàn)椤皩?duì)技術(shù)限制的過度推廣可能會(huì)將其他國家推向中國”(82)Kurt M.Campbell and Jake Sullivan, “Competition Without Catastrophe: How America Can Both Challenge and Coexist With China”, Foreign Affairs, Vol.98, No.5, 2019，p.106.。為此，美國智庫為拜登政府提出了在技術(shù)領(lǐng)域精準(zhǔn)脫鉤的“小院高墻”(Small Yard, High Fence)戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略最初由美國智庫“新美國”(New America)的高級(jí)研究員薩姆·薩克斯(Samm Sacks)在2018年提出。根據(jù)這個(gè)戰(zhàn)略，政府需要確定與美國國家安全直接相關(guān)的特定技術(shù)和研究領(lǐng)域(即“小院”)，并劃定適當(dāng)?shù)膽?zhàn)略邊界(即“高墻”)。對(duì)“小院”內(nèi)的核心技術(shù)，政府應(yīng)采取更嚴(yán)密、更大力度的封鎖，“小院”之外的其他高科技領(lǐng)域，則可以重新對(duì)華開放。

2021年1月26日，前谷歌CEO埃里克·施密特(Eric Schmidt)領(lǐng)導(dǎo)的中國戰(zhàn)略組(CSG)發(fā)布的《非對(duì)稱競爭：應(yīng)對(duì)中國科技競爭的戰(zhàn)略》(Asymmetric Competition: A Strategy for China & Technology Actionable Insights for American Leadership)研究報(bào)告，為拜登政府篩選“小院”內(nèi)的核心技術(shù)領(lǐng)域提供了分析框架：(1)卡脖子技術(shù)(Choke Point)：該單項(xiàng)技術(shù)的失敗可能會(huì)導(dǎo)致更大經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的失??；(2)重要競爭護(hù)城河(Competitive Moats)：在該特定領(lǐng)域的領(lǐng)先能夠?yàn)槊绹峁?qiáng)大的防御優(yōu)勢(shì)；(3)戰(zhàn)爭安全風(fēng)險(xiǎn)：該技術(shù)在特殊情況下可能會(huì)對(duì)美國國家安全構(gòu)成直接威脅；(4)增速技術(shù)：該技術(shù)有助于提高美國整體創(chuàng)新速度(83)Eric Schmidt, “ Asymmetric Competition: A Strategy for China & Technology Actionable Insights for American Leadership”, China Strategy Group, Fall, 2020, https://assets.documentcloud.org/documents/20463382/final-memo-china-strategy-group-axios-1.pdf.。報(bào)告建議政府在科技領(lǐng)域針對(duì)中國開展“非對(duì)稱競爭”，在科技領(lǐng)域?qū)嵤胺植怼?Bifurcation)戰(zhàn)略，即選擇性脫鉤。

此外，拜登政府根據(jù)特朗普政府時(shí)期美國國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)鍵與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》，已經(jīng)針對(duì)中國采取限制投資和出口管制的措施，并開始對(duì)美國關(guān)鍵供應(yīng)鏈如半導(dǎo)體和稀土兩大行業(yè)進(jìn)行審查，以保證關(guān)鍵產(chǎn)品的供應(yīng)鏈由美國及其盟友來提供。這對(duì)于目前供應(yīng)鏈上的中國企業(yè)及其技術(shù)產(chǎn)品——無論是為美國企業(yè)提供技術(shù)產(chǎn)品或依賴美國技術(shù)產(chǎn)品的中國企業(yè)，都將構(gòu)成直接和持久的挑戰(zhàn)。

結(jié) 語

76年前，萬內(nèi)瓦爾·布什提出《科學(xué)：無限的邊疆》研究報(bào)告，闡述了科學(xué)技術(shù)在國家安全中的重要性，并導(dǎo)致了美國國家科學(xué)基金會(huì)的建立，科技創(chuàng)新逐漸被納入到美國國家安全體制之中。在萬內(nèi)瓦爾·布什時(shí)代，美國大國競爭的主要對(duì)手是蘇聯(lián)。美國憑借強(qiáng)大的科研基礎(chǔ)和政府各種方式的科研投入，在科技創(chuàng)新領(lǐng)域奠定了對(duì)競爭對(duì)手的優(yōu)勢(shì)，并依靠科技優(yōu)勢(shì)，最終在經(jīng)濟(jì)、軍事等領(lǐng)域取得了對(duì)蘇聯(lián)大國競爭的勝利。

今天，美國故伎重演，推出了國家安全創(chuàng)新基地的概念。圍繞國家安全創(chuàng)新基地這一國家創(chuàng)新戰(zhàn)略的核心，自特朗普時(shí)期開始，美國政府聚焦新興技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新與發(fā)展，從政府到智庫、從立法機(jī)構(gòu)到行政部門、從公共部門到私立部門，推出了一系列在美國發(fā)展新興技術(shù)的戰(zhàn)略和政策，強(qiáng)化了科技創(chuàng)新在國家安全體系中的地位和作用。一方面，美國政府推出了系統(tǒng)性的在美國發(fā)展新興技術(shù)的戰(zhàn)略和政策。另一方面，利用投資審查對(duì)外國投資美國企業(yè)進(jìn)行更為嚴(yán)格的審查，以增強(qiáng)保護(hù)美國尖端科技的能力；利用技術(shù)產(chǎn)品出口審查，加大了對(duì)競爭對(duì)手的限制和打壓。同時(shí)，在國際社會(huì)籌組“民主科技聯(lián)盟”，一方面試圖將聯(lián)盟成員綁架在美國的科技創(chuàng)新體系中；另一方面利用盟友體系遏制競爭對(duì)手在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的發(fā)展，表現(xiàn)出濃厚的技術(shù)民族主義特征。

當(dāng)今世界正面臨百年未有之大變局，大變局的主要表現(xiàn)就是方興未艾的第四次科技革命?？v觀前三次科技革命，每一次科技革命都會(huì)帶來國際格局的巨大變化。第四次科技革命所帶來的變化，無論規(guī)模、范圍還是復(fù)雜性，都將超過以往歷次科技革命。在第四次科技革命的主要領(lǐng)域如人工智能、量子信息技術(shù)、新一代移動(dòng)通訊技術(shù)等未來科技領(lǐng)域，美國與競爭對(duì)手的差距明顯在縮小。對(duì)優(yōu)勢(shì)逐漸喪失的焦慮是美國推出國家安全創(chuàng)新基地的主要原因。

現(xiàn)在，中美兩國普遍認(rèn)識(shí)到，在目前的大國競爭中，更有效創(chuàng)新的一方將占據(jù)大國競爭的優(yōu)勢(shì)。美國圍繞國家安全創(chuàng)新基地來強(qiáng)化自己的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，中國政府則是將科技創(chuàng)新確立為國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心地位。對(duì)中國而言，作為后發(fā)國家，基礎(chǔ)相對(duì)薄弱、技術(shù)積累不足。我們應(yīng)該通過更深層次的改革、更高水平的開放，為科技創(chuàng)新創(chuàng)造更為優(yōu)良的制度環(huán)境和政策環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，在科技創(chuàng)新之爭中立于不敗之地。