張亞芬

（中共常寧市委黨校，湖南 常寧 421500）

一、引言

在我國“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略工作中，鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)重要部署，關(guān)系到國內(nèi)小康社會能否如期建成。按照鄉(xiāng)村振興工作的基本目標(biāo)，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)將產(chǎn)業(yè)興旺當(dāng)作發(fā)展的前提和重點(diǎn)。土地是社會生產(chǎn)中不可缺少的要素之一，能夠?qū)⒂行У臈l件支持提供給農(nóng)村，興旺產(chǎn)業(yè)。從這個(gè)角度來看，在鄉(xiāng)村振興大背景下應(yīng)積極研究選擇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策的主要路徑。

二、當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的概況

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)已經(jīng)走出了由種植到收獲的基本農(nóng)業(yè)模式，逐漸形成了產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)村發(fā)展鏈條，鏈條包含產(chǎn)品營銷、流通貿(mào)易、產(chǎn)品加工、種植收獲、社會服務(wù)、產(chǎn)前投入等多個(gè)模塊。根據(jù)鄉(xiāng)村振興背景下的三產(chǎn)融合需求，借助用地政策優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的用地和推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的興旺逐漸成了土地管理部門需要解決的一項(xiàng)重要問題。由此可以得出，土地管理部門應(yīng)按照鄉(xiāng)村振興的偉大戰(zhàn)略，及時(shí)找出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地中存在的問題，并通過合理選擇用地政策，幫助農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地?cái)[脫困境，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

三、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的困境

我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的困境主要包括以下幾方面。

第一，耕地保護(hù)政策未充分發(fā)揮效果。與其他國家相比，我國的耕地保護(hù)制度一直都較為嚴(yán)格，相關(guān)部門曾發(fā)布耕地總量平衡制度、米袋子負(fù)責(zé)制度和保護(hù)農(nóng)田基本制度等，這些耕地保護(hù)政策的制定雖然符合我國國情，但最終的落實(shí)效果并不理想，許多農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)質(zhì)土地都被其他產(chǎn)業(yè)或工程占用。

第二，農(nóng)村地區(qū)未形成環(huán)境友好型與土地集約型利用制度。為了構(gòu)建符合環(huán)境友好型、土地集約型要求的生態(tài)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，應(yīng)通過相應(yīng)的土地政策制度進(jìn)行約束。然而，我國農(nóng)村用地政策的發(fā)展與城市用地政策相比較為落后，土地集約型制度存在制度異化、供給不足等多種現(xiàn)象，從而導(dǎo)致農(nóng)村用地出現(xiàn)利用效率低、閑置范圍大、土地細(xì)碎化等一系列問題［1］。

第三，目前實(shí)行的農(nóng)村供地政策、土地用途管制政策無法與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相適應(yīng)。在三產(chǎn)融合的趨勢下，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)配置生產(chǎn)有了更高的要求，這一方面對土地用途管制政策的單一設(shè)置造成了巨大沖擊，另一方面由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了新業(yè)態(tài)用地，不同產(chǎn)業(yè)部門在管理過程中出現(xiàn)了爭議現(xiàn)象。

第四，農(nóng)村規(guī)劃利用土地與社會需求相脫節(jié)。一般來說，土地規(guī)劃利用能夠?yàn)榫用顸c(diǎn)體系建設(shè)、區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建提供整體藍(lán)圖，將有效的用地保障提供給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與協(xié)調(diào)建設(shè)。但我國農(nóng)村規(guī)劃利用土地政策十分滯后，部分農(nóng)村地區(qū)有千篇一律的機(jī)械式規(guī)劃現(xiàn)象，土地規(guī)劃無法結(jié)合自身的人文環(huán)境、地理位置和自然資源等，缺少可操作性，無法將規(guī)劃利用土地的調(diào)控功能充分發(fā)揮出來。

四、選擇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策的主要路徑

（一）糧食土地保障政策

農(nóng)村地區(qū)應(yīng)制定專門的糧食發(fā)展戰(zhàn)略，在技術(shù)、土地中“藏糧”，積極應(yīng)對全球糧食市場價(jià)格倒掛與價(jià)格沖擊，為糧食安全提供一個(gè)全新的發(fā)展戰(zhàn)略。應(yīng)將建設(shè)農(nóng)村地區(qū)的耕地產(chǎn)能當(dāng)作前提，借助建設(shè)基本農(nóng)田、提高耕地質(zhì)量、保護(hù)耕地資源等途徑，有效改善農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)糧食水平不穩(wěn)定問題。此外，如有必要，應(yīng)按照我國的實(shí)際需求生產(chǎn)安全、優(yōu)質(zhì)、充足的糧食，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)耕地糧食產(chǎn)能的穩(wěn)定，為我國糧食的供給安全提供切實(shí)保障。

1.落實(shí)占補(bǔ)平衡耕地制度

在國內(nèi)的耕地保護(hù)機(jī)制中，占補(bǔ)平衡耕地政策是不可缺少的一部分，根據(jù)占多少土地補(bǔ)多少土地這一規(guī)則，讓開展非農(nóng)建設(shè)的個(gè)人和單位對其占用的耕地進(jìn)行等量補(bǔ)充，所補(bǔ)充的耕地質(zhì)量也應(yīng)滿足農(nóng)業(yè)需求。要想防止占補(bǔ)平衡制度實(shí)行過程中出現(xiàn)環(huán)境破壞、優(yōu)占劣補(bǔ)等行為，就應(yīng)把握平衡耕地產(chǎn)能政策的本質(zhì)，遵循用質(zhì)補(bǔ)量的耕地平衡原則，換句話說就是，借助當(dāng)前耕地產(chǎn)能的提升對耕地占用造成的耕地產(chǎn)能損失進(jìn)行補(bǔ)充。與此同時(shí)，應(yīng)基于農(nóng)田永久機(jī)制保障國內(nèi)耕地?cái)?shù)量，通過用質(zhì)補(bǔ)量原則對不同地區(qū)的補(bǔ)充耕地進(jìn)行正確引導(dǎo)，使耕地新增量朝著提升改造耕地質(zhì)量的方向發(fā)展，推動農(nóng)村土地高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和產(chǎn)田改造工作，全面抑制農(nóng)村地區(qū)在耕地增加上的片面追求，避免與農(nóng)村生態(tài)發(fā)展規(guī)律不符的用地和開發(fā)。

2.采取休耕輪作耕地機(jī)制

休耕輪作融合了休耕耕地和農(nóng)作物輪作，也就是說，當(dāng)耕地處于輪作周期時(shí)，不同土地區(qū)域按照特定順序依次休息，這是一種傳統(tǒng)的養(yǎng)地、用地方式，在全球范圍內(nèi)的耕地保護(hù)制度中通用［2］。借助輪作，土地各個(gè)區(qū)塊能夠擁有平衡的養(yǎng)分并長期維持，再借助較短時(shí)間的休耕，使耕地得到及時(shí)的養(yǎng)護(hù)，避免其過度消耗養(yǎng)分和水分，對雨水進(jìn)行積蓄，加快耕地內(nèi)部的養(yǎng)分轉(zhuǎn)化行為，從而把優(yōu)質(zhì)的土壤條件和耕作環(huán)境提供給日后的農(nóng)作物。與此同時(shí)，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)抓住全球糧食價(jià)格降低、糧食儲備量大的低窗期，逐步建立實(shí)施休耕輪作機(jī)制的農(nóng)村試點(diǎn)，借助多個(gè)試點(diǎn)構(gòu)建一系列補(bǔ)償制度、管理制度和生態(tài)保護(hù)制度，為農(nóng)村休耕輪作耕地機(jī)制的推行提供健全的制度保障。

（二）土地規(guī)劃利用政策

農(nóng)村地區(qū)應(yīng)基于土地規(guī)劃利用，對用地保障、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行全面統(tǒng)籌。

一方面，應(yīng)構(gòu)建農(nóng)民參與機(jī)制，使規(guī)劃利用土地的質(zhì)量得到提升?？陀^來講，規(guī)劃只有具有較強(qiáng)操作性、貼近農(nóng)村實(shí)際，才可最大限度地發(fā)揮其功能。在規(guī)劃利用土地方面，應(yīng)將重點(diǎn)放在農(nóng)民參與機(jī)制上，尤其要虛心接受農(nóng)民的意見和建議，因?yàn)槠湟庖娕c農(nóng)村實(shí)際情況以及產(chǎn)業(yè)真實(shí)需要最相符。因此，要讓更多農(nóng)民加入編制土地利用規(guī)劃的過程中，確保農(nóng)村后續(xù)發(fā)展能夠貼近農(nóng)民意愿，促進(jìn)土地規(guī)劃利用的落實(shí)。相關(guān)部門應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)大力宣傳土地規(guī)劃利用，從而激發(fā)農(nóng)民的自主性和參與性，同時(shí)建立健全農(nóng)民參與制度，詳細(xì)規(guī)定參與要求、參與方式、參與過程以及參與原則，提高農(nóng)民參與土地規(guī)劃利用的規(guī)范性。

另一方面，應(yīng)協(xié)調(diào)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)不同產(chǎn)業(yè)之間的錯(cuò)位競爭。在編制土地規(guī)劃利用的過程中，需要將農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃當(dāng)成重要根據(jù)，統(tǒng)籌農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展。然而，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)屬于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，并不能按主觀意愿任意規(guī)劃，因此，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃應(yīng)將提高市場競爭力、滿足市場規(guī)律作為重點(diǎn)。與此同時(shí)，市場具有開放性的特點(diǎn)，農(nóng)村開展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)需要按照地區(qū)條件、自然資源進(jìn)行優(yōu)勢比較，對市場競爭力較強(qiáng)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)進(jìn)行確定，以達(dá)到錯(cuò)位競爭的目的。

（三）用地行為規(guī)范政策

農(nóng)村地區(qū)應(yīng)大力構(gòu)建產(chǎn)業(yè)用地機(jī)制，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的用地行為得到有效規(guī)范?，F(xiàn)階段，人們十分關(guān)注農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地保障的原因在于目前實(shí)行的用地制度不符合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)具體需求，產(chǎn)業(yè)所處地區(qū)的土地管理部門由于不具備詳細(xì)的土地政策根據(jù)，因此難以在真正意義上實(shí)現(xiàn)依法用地［3］。雖然相關(guān)部門曾發(fā)布相關(guān)政策為三產(chǎn)融合提供了一定的用地保障，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地年度方案的安排進(jìn)行了明確，大力支持農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)融合、新業(yè)態(tài)以及新產(chǎn)業(yè)，但是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的實(shí)際需求遠(yuǎn)不止于此，致使三產(chǎn)融合的相關(guān)政策不具有較高的操作性，必須配套推出詳細(xì)的用地保障政策，使利用土地制度的供給得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

1.農(nóng)村產(chǎn)業(yè)供地政策差別化

應(yīng)合理劃分新業(yè)態(tài)下的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)類型和內(nèi)涵，制定農(nóng)村產(chǎn)業(yè)供地的差異化政策。農(nóng)村新業(yè)態(tài)是近年來的一個(gè)新興概念，人們并未清晰地界定新業(yè)態(tài)的內(nèi)涵。按照我國的《辭海》，所謂產(chǎn)業(yè)，指的是分工不同、彼此聯(lián)系、多行業(yè)共同構(gòu)成的一個(gè)業(yè)態(tài)總稱?？梢钥闯觯a(chǎn)業(yè)是多個(gè)業(yè)態(tài)形成的集合形態(tài)，在產(chǎn)業(yè)中，業(yè)態(tài)僅僅是組成部分之一，這有待于土地管理部門深入分類和界定，按照不同類型的農(nóng)村新業(yè)態(tài)與新產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，發(fā)布行之有效的產(chǎn)業(yè)用地保障要求，而國土管理部門需要按照農(nóng)村產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，有針對性地發(fā)布用地保障模式、土地利用標(biāo)準(zhǔn)等。

2.完善土地用途管理制度

在鄉(xiāng)村振興下，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地存在顯著的復(fù)合性作用，比如鄉(xiāng)村旅游和休閑農(nóng)業(yè)融合了農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)，農(nóng)村電商融合了農(nóng)業(yè)、加工業(yè)與服務(wù)業(yè)，農(nóng)家樂融合了農(nóng)村地區(qū)的旅游、觀光、餐飲、民宿等不同業(yè)態(tài)，但是在我國當(dāng)前實(shí)行的制度中，土地用途類別劃分未能與以上需求充分適應(yīng)。因此，應(yīng)對當(dāng)前實(shí)行的土地用途劃分制度進(jìn)行優(yōu)化，尤其是要將區(qū)域性展示出來，農(nóng)村土地的村級、鎮(zhèn)級、鄉(xiāng)級規(guī)劃應(yīng)根據(jù)土地用途劃分制度加以細(xì)分或合并處理，推出配套的土地用途管理細(xì)則，從而為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)提供充分的土地用途管理依據(jù)。

3.評估農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)

要想全面實(shí)施用地行為規(guī)劃政策，就應(yīng)對用地監(jiān)管工作進(jìn)行強(qiáng)化，進(jìn)一步評估農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的用地風(fēng)險(xiǎn)。作為新事物，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的各種新業(yè)態(tài)與新產(chǎn)業(yè)在利用土地時(shí)存在不確定性，為了消除不確定性，就應(yīng)積極監(jiān)管農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地與用地風(fēng)險(xiǎn)評估，需要評估的內(nèi)容主要有文化破壞風(fēng)險(xiǎn)、耕地?fù)p壞風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)村生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)等。以農(nóng)業(yè)園為例，要想將大型餐飲設(shè)置在當(dāng)代農(nóng)業(yè)園中，就應(yīng)防止向農(nóng)田直接排放生活污水。作為鄉(xiāng)村的靈魂，鄉(xiāng)村文化應(yīng)在配置農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地方面大力創(chuàng)新、傳承、發(fā)掘和保護(hù)鄉(xiāng)村地區(qū)的原生態(tài)文化，具體包括地域性強(qiáng)、文化價(jià)值高的農(nóng)村建筑與農(nóng)耕文化等。

（四）農(nóng)村土地整治政策

整治土地不但能夠統(tǒng)籌生態(tài)修復(fù)、整治環(huán)境、開發(fā)未利用土地、整理建設(shè)用地及農(nóng)用土地，而且能夠堅(jiān)持農(nóng)村生態(tài)共同體的發(fā)展理念，對農(nóng)、林、水、田的土地利用布局進(jìn)行改善。比起農(nóng)村土地的單方面整治，綜合整治的利用效率更高，具有配置優(yōu)化等多種作用［4］。部分農(nóng)村地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際狀況對綜合整治土地的全新模式進(jìn)行摸索并得到了顯著成果，使農(nóng)村地區(qū)人民的生存環(huán)境、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的設(shè)施環(huán)境得到了改善。

與此同時(shí)，應(yīng)對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和整治土地的融合發(fā)展進(jìn)行正確指引。農(nóng)村的新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)有著個(gè)性化、多元化的特征，這使得農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地被賦予了新的要求。在此狀況下，在規(guī)劃農(nóng)村土地整治的過程中就應(yīng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)用地需求，精準(zhǔn)、充分地為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)與新業(yè)態(tài)供給用地。另外，整治土地需要結(jié)合經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。部分農(nóng)村地區(qū)開展土地整治時(shí)明確了權(quán)益、股份，但未明確土地，這種做法能夠讓集中流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)得以實(shí)現(xiàn)，從而使農(nóng)民自身土地權(quán)益得到有效維護(hù)，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)朝著規(guī)模化和現(xiàn)代化的方向不斷發(fā)展，并及時(shí)解決土地設(shè)施維護(hù)缺失、土地細(xì)碎化等問題。

（五）激勵創(chuàng)新科技政策

相關(guān)部門應(yīng)制定并發(fā)布激勵創(chuàng)新科技政策，使國內(nèi)農(nóng)村土地缺乏創(chuàng)新科技的情況得到有效改善，使創(chuàng)新科技起到保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的作用。為了做到這一點(diǎn)，相關(guān)部門應(yīng)從培養(yǎng)專業(yè)型人才、整合各方創(chuàng)新科技力量、展開基層調(diào)研工作等方面入手，合理選擇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策。

首先，應(yīng)大力開展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的學(xué)科建設(shè)，建立健全培養(yǎng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)人才的相關(guān)體系。土地利用學(xué)科發(fā)展的局限性會使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地受到阻礙，不利于培養(yǎng)創(chuàng)新科技型人才，同時(shí)也難以讓農(nóng)村土地得到創(chuàng)新性應(yīng)用。正因?yàn)槿鄙佼a(chǎn)業(yè)用地的獨(dú)立學(xué)科，我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)方面的人才、學(xué)科發(fā)展才受到了不利影響。

其次，應(yīng)整合土地利用的農(nóng)村創(chuàng)新科技力量，借助共同創(chuàng)新、努力攻關(guān)，從而讓各方土地利用力量得以凝聚，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地朝著產(chǎn)學(xué)研一體化的方向不斷發(fā)展，改善以往的產(chǎn)業(yè)用地主體未產(chǎn)生合力、共享信息能力低下、各方主體缺乏溝通的現(xiàn)象［5］。

最后，相關(guān)人員應(yīng)積極前往農(nóng)村地區(qū)展開基層的產(chǎn)業(yè)用地調(diào)研工作。一方面，要切實(shí)把握產(chǎn)業(yè)用地創(chuàng)新科技需求，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)提供全新的發(fā)展目標(biāo)，提高土地利用效率；另一方面，總結(jié)部分農(nóng)村地區(qū)成功推行的激勵創(chuàng)新科技政策，吸收其先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過合理的優(yōu)化和完善，使相應(yīng)的土地政策能夠得到深入應(yīng)用與推廣，增強(qiáng)選擇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策的科學(xué)性與創(chuàng)新性，以完善的用地政策為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供有益指導(dǎo)，促進(jìn)農(nóng)村各個(gè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展與良性競爭，進(jìn)而帶動農(nóng)村地區(qū)的整體發(fā)展。

五、結(jié)語

此次研究選擇農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地政策的主要路徑具有重要意義。相關(guān)人員應(yīng)對當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的概況有一個(gè)全面的了解，充分把握農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的困境，能夠按照農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的實(shí)際情況，通過對糧食土地保障政策、土地規(guī)劃利用政策、用地行為規(guī)范政策、農(nóng)村土地整治政策、激勵創(chuàng)新科技政策等政策的合理選擇，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地得到全面、深入的保障，從而切實(shí)提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，幫助農(nóng)民增產(chǎn)增收。