史宏達

（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學，北京 100029）

一、引言

黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了進一步的部署和要求，也為高校治理體系和治理能力建設指明了方向。高校工會作為黨政聯(lián)系群眾的重要途徑和樞紐，是高校建設中非常重要的一個環(huán)節(jié)，在高校治理中具有重要地位，發(fā)揮著重要作用。

內(nèi)部控制建設是管理過程中必不可少的組成部分，一套科學完整的內(nèi)部控制規(guī)范體系，能夠有效減少和規(guī)避管理風險，提升管理水平。在新時代背景下，加強和完善高校工會的內(nèi)控建設對高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設具有重大意義。近年來，財政部、教育部陸續(xù)發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》等制度規(guī)定，為全面推進高校加強內(nèi)部控制建設提供了制度保障，使高校內(nèi)部控制逐步進入了規(guī)范化階段。建立有效的內(nèi)部控制制度，能進一步提升高校內(nèi)部的管理水平，不斷提高服務師生的質(zhì)量和水平，為提升高校治理能力和實現(xiàn)治理水平現(xiàn)代化奠定堅實的基礎，這對高校推動工會內(nèi)部控制建設也能起到促進作用。

高校工會作為基層工會組織，聯(lián)系的對象是全體教職工，想要依法維護學校和老師的合法權(quán)益，做好服務工作，就必須提高管理水平和工作質(zhì)量，加強對工會各業(yè)務活動的內(nèi)部控制。把內(nèi)部控制的理念與工會業(yè)務活動的各個方面有機融合，規(guī)范管理，有效控制，高校工會組織才會更好地履行基本的管理職能。高校工會內(nèi)部控制經(jīng)過多年的實踐和發(fā)展，在財務方面已基本建立內(nèi)控體系，基本形成了自身特色和有效的發(fā)展模式，制度也逐漸完善，預防風險的能力也逐步提高，控制效果日趨明顯。但由于多種因素的影響，高校工會內(nèi)部控制還存在一些亟待解決的問題，如其他業(yè)務活動內(nèi)控覆蓋不全面、規(guī)章制度不健全、預算管理水平不高、監(jiān)督不到位等，必須進一步加強對各項業(yè)務活動的管理控制，實現(xiàn)業(yè)務活動內(nèi)部控制全覆蓋，才能更好地規(guī)避風險。

二、高校工會內(nèi)部控制建設存在的主要問題及原因

在高校工會中，內(nèi)部控制對于加強工會自我監(jiān)控有著非常重要的意義，但是高校工會的內(nèi)部控制建設也是一個任重道遠的過程，在這個過程中，“重業(yè)務工作，輕制度建設”“重制度建設，輕落實執(zhí)行”“重落實執(zhí)行，輕監(jiān)督評價”等問題仍然存在，仍需要進一步加強重視。

（一）對內(nèi)部控制建設不夠重視，內(nèi)控意識薄弱

思想決定心態(tài)，心態(tài)決定行動，行動決定結(jié)果。高校主要領導和工會負責人對內(nèi)部控制的了解程度和重視程度直接關系到內(nèi)控建設的成敗。有的領導認為內(nèi)部控制只是書面文字，雖然制定了相關業(yè)務活動的內(nèi)控制度和流程，但是沒有結(jié)合本學校和本部門的實際情況，在落實上下功夫。內(nèi)部控制是一個系統(tǒng)的工程，需要從上到下引起重視，為內(nèi)部控制營造良好的氛圍。

（二）專業(yè)性有待提高，對財務人員重視程度不高

財務人員是內(nèi)部控制中最直接、重要的實施者，在內(nèi)部控制建設中有舉足輕重的作用。高校工會財務力量薄弱是普遍存在的問題。近年來，我國工會在財務方面出臺了很多新的政策和規(guī)定，工會財務會計管理制度改革得到了很好的發(fā)展，但就實際情況來看，目前我國高校工會財務工作中依然存在很多問題，必須進一步優(yōu)化財務管理工作，使各項工作更加規(guī)范化。很多高校工會沒有成立專門的財務機構(gòu)，也沒有設置專職的出納和工會會計，財務人員多為兼職，并沒有專業(yè)的財務管理人員，相關工作人員僅僅充當傳統(tǒng)會計進行簡單的財務核算與報賬。由于會計職業(yè)受專業(yè)素質(zhì)及崗位職業(yè)道德等自身因素影響，操作規(guī)范性、謹慎性欠缺，專業(yè)敏銳度也不高。對于高校工會來說，其工作的重點在于維護教職工的基本利益，因此只有提高專業(yè)人員素質(zhì)，打造一支財務專業(yè)技能強、理論基礎知識扎實、擁有多元化信息管理觀念的工會財務管理隊伍，才能更好地保障高校工會工作的順利開展。

（三）預決算管理意識薄弱，規(guī)范化流程欠缺

預決算管理是最重要的經(jīng)濟活動之一，也是內(nèi)部控制建設過程中極為重要的工作，基本涵蓋了工會的各項經(jīng)濟業(yè)務活動。高校工會經(jīng)費預算管理意識比較薄弱，預算管理工作開展相對緩慢。工會預算也是工會一年的工作計劃和方向，高校工會在編制預算的過程中不夠細致，也存在不科學和不合理的情況，在預算編制上沒有做到精細化，預算執(zhí)行不嚴，沒有嚴格按規(guī)范的編制流程對實際情況進行合理的改進。預算項目的調(diào)整變動也未按規(guī)范化審批程序進行，缺乏嚴肅性。對工會財務預算執(zhí)行情況的考核并沒有形成剛性要求，預算的執(zhí)行也缺乏約束力。

（四）經(jīng)審委員會監(jiān)督不到位，監(jiān)督機制不完善

目前，高校工會的監(jiān)管和審查主要來自上級部門，工會的審查在某種程度上也同樣具有內(nèi)部審計的功能，也充當高校工會經(jīng)濟活動內(nèi)部控制執(zhí)行監(jiān)督者的角色。大多數(shù)高校都成立了工會經(jīng)審委員會，但是經(jīng)審委員大多是本級工會會員，高校工會的經(jīng)費審查仍屬于內(nèi)部審計，很難實現(xiàn)真正意義的獨立審計。高校工會最重要的工作是對各項經(jīng)濟活動支出的審查，監(jiān)督也主要集中在各項財務支出的查錯糾弊方面，沒有深入追究各項收支的具體情況，大部分的審查也屬于事后監(jiān)督。大部分經(jīng)審人員為兼職，存在各項經(jīng)費按照財務制度進行，負責人審核過就沒有問題的思想，審查財務收支工作缺乏積極性和主動性，導致高校工會的經(jīng)費審查委員會沒有真正發(fā)揮監(jiān)督作用。工會經(jīng)審制度不完善，會影響工會經(jīng)費審查在具體實施過程中的效果。此外，高校工會領導對內(nèi)部的監(jiān)督不夠重視，可能會導致工會的監(jiān)督工作存在走形式、走過場的問題。同時，高校工會組織也缺乏相應的評估機制，難以識別和預防各項經(jīng)濟活動產(chǎn)生的風險，導致事后應對缺乏及時性，難以從源頭上構(gòu)筑防范風險的籬笆。

（五）內(nèi)部控制體系不健全，規(guī)章制度不完善，參照執(zhí)行依據(jù)不充分

目前，高校工會還沒有建立相對完善且有針對性的內(nèi)部控制管理制度和管理體系，內(nèi)部工作架構(gòu)也缺乏合理性和科學性，各部門崗位劃分不嚴謹，相互之間難以制衡。在高校工會日常業(yè)務控制中，相關業(yè)務制度不健全，在具體的業(yè)務過程中會參照高校其他行政部門的管理制度執(zhí)行，存在工作參照依據(jù)不充分的問題。即使有相關的制度，也未能及時根據(jù)新形勢的變化更新完善，上級已經(jīng)出臺的新文件也不同程度地存在沒有結(jié)合業(yè)務風險點完善流程的問題，未嚴格按照流程執(zhí)行，沒有形成完善的內(nèi)控體系規(guī)范管理日?；顒?，未能發(fā)揮內(nèi)控應有的作用。高校工會人員少，不相容崗位未能有效分離，很難根據(jù)實際情況制定行之有效的內(nèi)部控制措施。

三、高校工會內(nèi)控建設的方法和對策

內(nèi)部控制是高校工會履行管理職能的重要保障。《工會會計制度》明確規(guī)定：“各級工會應當建立健全內(nèi)部控制體系，完善崗位責任制度和內(nèi)部稽核制度?！边@就要求各高校工會應該根據(jù)相關文件，建立健全適合本校的工會內(nèi)部控制制度以及其他各項制度，并在實際的業(yè)務活動中認真執(zhí)行，持續(xù)推進高校工會內(nèi)部工作規(guī)范化、制度化和精細化管理，建立健全風險防控體系，將風險控制在萌芽狀態(tài)。同時，建設內(nèi)部控制制度也是一個循序漸進、不斷完善的過程，高校工會組織要準確查找到自身的短板，采取切實可行的措施，推動工會各項業(yè)務活動高質(zhì)量發(fā)展。

（一）加強領導，增強內(nèi)控意識，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

要始終堅持黨組織在工會內(nèi)部控制建設中的把關定向作用，強化領導，加強頂層設計，堅持內(nèi)部控制建設的正確方向，結(jié)合自身實際，構(gòu)建相對完善的內(nèi)控管理體系。工會內(nèi)部控制建設是一項事關高校全局的系統(tǒng)性、長期性工程，需要得到學校自上而下的重視和支持，也需要學校各部門齊抓共管、常抓不懈，為內(nèi)控規(guī)范化建設營造良好的氛圍。高校工會首先要加大對內(nèi)部控制的宣傳，把內(nèi)部控制貫穿到工會業(yè)務工作中，不僅僅局限在經(jīng)濟活動中，梳理、繪制業(yè)務流程圖，使過程更精準。同時，編寫內(nèi)部控制規(guī)范手冊，以直觀易懂的方式讓部門員工深入了解內(nèi)部控制的重要性，在各個業(yè)務層面都按照規(guī)范化流程執(zhí)行。其次，可以通過舉辦講座、培訓等方式使內(nèi)部控制理念深入人心，營造“人人講內(nèi)控、人人學內(nèi)控、個個受約束”的良好氛圍。

（二）加強管理，健全內(nèi)控機制，形成內(nèi)控合力

制定完善的內(nèi)部控制制度是做好內(nèi)控工作的先決條件，工會內(nèi)部要對部門業(yè)務進行系統(tǒng)梳理，認真分析每一個工作環(huán)節(jié)的風險隱患點，對各個崗位的風險隱患點進行全面評估。在此基礎上，制定和完善一系列工會業(yè)務內(nèi)部控制制度，實現(xiàn)內(nèi)部工作有章可循、有法可依。要建立健全不相容崗位分離制度，定期輪崗，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機制。設定差異化權(quán)力清單，制定與之對應的內(nèi)控措施，實現(xiàn)對業(yè)務的管控和對權(quán)力的制約。同時，要建立部門和崗位間的溝通協(xié)調(diào)機制，形成管控合力，按照各自分工，相互配合、相互制約、相互監(jiān)督，形成內(nèi)控合力，確保工會的各項業(yè)務活動能夠圓滿完成。

（三）加強內(nèi)控隊伍建設，提高工會干部素質(zhì)

高校工會內(nèi)控建設需要一批素質(zhì)過硬、盡心盡責的工會干部。因此，工會干部提高自身的政治素養(yǎng)、專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)道德格外重要。高校工會干部要積極主動學習內(nèi)控相關文件，做好表率。此外，會計基礎工作若達到規(guī)范化，工會內(nèi)部控制管理工作也會實現(xiàn)大部分目標。高校工會要加強會計基礎工作，尤其要加強財會專業(yè)人員隊伍建設，盡量配齊專業(yè)的財務人員，明確工作范圍和職責，加強會計業(yè)務培訓，使他們成為內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行者。

（四）健全內(nèi)部控制制度，增強內(nèi)控執(zhí)行力

內(nèi)部控制制度是保障高校工會權(quán)力規(guī)范運行，科學高效運行的有效手段。要在制度上抓住關鍵環(huán)節(jié)，建立健全和完善各項規(guī)章制度，真正發(fā)揮內(nèi)控制度的源頭管制、堵塞漏洞的關鍵作用。高校工會組織應當按照上級有關規(guī)定，結(jié)合本單位的工作實際，建立健全內(nèi)部控制管理制度，形成一個完整的有章可循的內(nèi)控體系，把內(nèi)部控制貫穿到工會各項經(jīng)濟業(yè)務中，努力做到依制度行事，靠制度管人，真正把“權(quán)力關進制度的籠子里”。通過制定和完善一系列業(yè)務內(nèi)控制度，理順辦事流程，增強內(nèi)控執(zhí)行力，避免違法違規(guī)行為發(fā)生，進而保證圓滿完成工會各項工作任務。

（五）發(fā)揮好預算管理的作用，增強預算約束力

有效識別財務風險，加強財務預算管理工作，強化經(jīng)費管理。在內(nèi)控執(zhí)行中，高校工會要發(fā)揮好預算管理的作用，強化事前控制，做到以預算為統(tǒng)領，工會的各項經(jīng)濟活動要加強規(guī)范，按照無預算不執(zhí)行的原則，保證經(jīng)濟活動能夠受到預算約束，將預算控制覆蓋到各項收支，支出和執(zhí)行要一一對應，經(jīng)濟活動的開展要以預算為指標，規(guī)范預算的控制作用，強化預算的權(quán)威性和嚴肅性，堅決杜絕無預算、超預算支出，嚴格規(guī)范預算的追加和調(diào)整的審批程序，嚴格控制預算追加調(diào)整，從而加強預算管理。

（六）建立健全評價與監(jiān)督機制，加強對內(nèi)控執(zhí)行的監(jiān)督

建立健全評價與監(jiān)督機制，要充分發(fā)揮經(jīng)審和教職工的監(jiān)督作用，有針對性地提出意見。發(fā)揮好經(jīng)費審查委員會的監(jiān)督效能，要實施嚴格的內(nèi)部審計制度，經(jīng)審委員會應當全面開展經(jīng)費的審查監(jiān)督，確保工會經(jīng)費管理有力，使用合理，督促工會內(nèi)部整改，把好工會內(nèi)部控制的最后一關。高校工會還可就內(nèi)部控制自我評價情況向教職工征求意見，要發(fā)揮好信息公開對促進內(nèi)控建設的監(jiān)督作用。高校工會應當建立內(nèi)部控制評價制度，查找、分析內(nèi)部控制存在的缺陷，采取有針對性的措施，督促落實整改，及時堵塞風險漏洞，防范各項業(yè)務活動不達目標的風險，不斷完善高校工會內(nèi)控體系。此外，高校工會要建立內(nèi)控制度定期評估和更新機制，對于制度中的短板和相關業(yè)務政策規(guī)定發(fā)生新變化等，要及時修訂和完善內(nèi)部控制流程，確保內(nèi)控建設的規(guī)范性和實效性。要嚴格實行內(nèi)控考核評價，將內(nèi)控執(zhí)行評價結(jié)果融入年度績效考核中，實行嚴格考核，對于內(nèi)控執(zhí)行不力的人員要嘗試責任追究，真正發(fā)揮內(nèi)控的約束作用。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制建設與實施本身是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程，良好的內(nèi)部控制能夠規(guī)范高校工會內(nèi)部權(quán)力運行，提高管理水平，有效保障高校教職工的權(quán)益，但是內(nèi)部控制能否有效落地也成為高校工會實踐探索中的重點和難點。高校工會應該高度重視內(nèi)部控制的建立與健全，把推進工會內(nèi)部控制建設作為“一號重點”工作來抓，增強工會會員的內(nèi)部控制意識，通過查找本單位內(nèi)部業(yè)務活動的風險點、關鍵點，全面建立內(nèi)部控制制度，采取有效手段將內(nèi)部控制建設與具體業(yè)務有機融合，強化激勵機制。