文/中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院鄭州果樹(shù)研究所 靳哲 邢燕 張留燕

領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度是國(guó)家實(shí)行民主政治和民主監(jiān)督的有效措施，是預(yù)防和遏制領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的重要手段之一。我國(guó)最早在1995年出臺(tái)了領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)制度，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，該制度逐漸完善，已成為我國(guó)反腐機(jī)制的重要組成部分。但是我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度仍不夠健全，本文將分析此制度目前存在的問(wèn)題，并提出解決對(duì)策。

一、我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度的發(fā)展過(guò)程

早在1987年，王漢斌同志在人大常委會(huì)上就首次提出了建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建議，這是我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作標(biāo)志性的開(kāi)始。

1995年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，我國(guó)首個(gè)關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行收入申報(bào)的制度正式出臺(tái)，但是此規(guī)定只限于干部本人申報(bào)，且申報(bào)局限收入。1997年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》，此規(guī)定將申報(bào)對(duì)象擴(kuò)大至干部的配偶和子女等家庭成員，同時(shí)增加了新的申報(bào)項(xiàng)目。2006年9月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的規(guī)定》，從申報(bào)對(duì)象、申報(bào)內(nèi)容及申報(bào)程序等方面均做了更加明確的規(guī)定。

2010年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的申報(bào)內(nèi)容更進(jìn)一步擴(kuò)大和細(xì)分，比之前的規(guī)定更加系統(tǒng)性和科學(xué)性。至此，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度進(jìn)入成熟階段。

2014年1月，中共中央組織部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)辦法（試行）>》，標(biāo)志著我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度由“只申報(bào)”變?yōu)椤吧陥?bào)并在一定范圍進(jìn)行查核”。2015年1月中組部下發(fā)通知，將隨機(jī)抽查比例提高，同時(shí)補(bǔ)充了重點(diǎn)抽查人員范圍，大大增強(qiáng)了申報(bào)制度的約束性。

2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)2010年版本的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》進(jìn)行修訂，在修訂《規(guī)定》的同時(shí)一并制定了《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告查核結(jié)果處理辦法》，此規(guī)定和辦法被稱(chēng)為“兩項(xiàng)法規(guī)”，對(duì)申報(bào)主體、報(bào)告內(nèi)容及結(jié)果處理等進(jìn)一步改進(jìn)完善?！皟身?xiàng)法規(guī)”是貫徹中央全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局的重大舉措，在加強(qiáng)新形勢(shì)下領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督管理發(fā)揮了重要的作用。

二、建立領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度的必要性

黨的十八大以來(lái)，黨中央不斷加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，加大懲治腐敗的力度，在“打虎拍蠅”的高壓下，我國(guó)反腐工作已經(jīng)取得明顯的效果和階段性的勝利。2020年，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委立案審查調(diào)查中管干部24人；全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案61.8萬(wàn)件，處分60.4萬(wàn)人，其中處分金融系統(tǒng)違紀(jì)違法人員9420人；全國(guó)有1.6萬(wàn)人向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)投案，6.6萬(wàn)人主動(dòng)交代問(wèn)題。

領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度有利于深化反腐倡廉工作，在反腐工作中起到了“預(yù)防”和“懲治”雙重功能。就其“預(yù)防”功能而言，申報(bào)制度不僅在一定程度上對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗行為起到了預(yù)警作用，同時(shí)抑制了領(lǐng)導(dǎo)干部“帶病上崗”“帶病提拔”；就其“懲治”功能而言，領(lǐng)導(dǎo)干部如果不如實(shí)申報(bào)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)，存在漏報(bào)或者瞞報(bào)的行為，那么將根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重，給予“誡勉”“取消考察對(duì)象（后備干部人選）資格”“調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職”“降職”直至“紀(jì)律處分”等懲治。

三、我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度存在的問(wèn)題

（一）無(wú)相應(yīng)的法律可依。自1995年以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)了多個(gè)關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的政策性文件，但這項(xiàng)工作無(wú)任何法律可依。政策性文件的效力遠(yuǎn)低于法律，導(dǎo)致有些領(lǐng)導(dǎo)干部在填寫(xiě)過(guò)程中不夠重視、流于形式。因此，制定相應(yīng)的法律迫在眉睫，只有完備的法律體系才能真正地從制度上對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行約束和規(guī)范。

（二）監(jiān)督力度不夠。目前，我國(guó)在領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)工作中，僅需進(jìn)行初任填報(bào)和年度集中報(bào)告，領(lǐng)導(dǎo)干部在任的其他階段以及離任后均不需填報(bào)。此外，目前領(lǐng)導(dǎo)干部填寫(xiě)的所有材料均不向社會(huì)公開(kāi)，即使是被查核人員的材料，也只有組織人事部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)一定的程序后才能進(jìn)行查閱，公眾不能有效地參與到監(jiān)督過(guò)程中。

（三）申報(bào)主體范圍狹窄。2017年修訂版規(guī)定，申報(bào)對(duì)象主要為黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、事業(yè)單位、中央企業(yè)等縣處級(jí)及以上人員，一些行政級(jí)別較低，但手握實(shí)權(quán)的縣處級(jí)以下干部未納入申報(bào)范圍，從而導(dǎo)致這類(lèi)人員易滋生腐敗問(wèn)題。此外，申報(bào)主體僅包含申報(bào)對(duì)象、配偶、子女及子女的配偶，申報(bào)主體范圍狹窄，一些領(lǐng)導(dǎo)干部極有可能將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移至其他親屬?gòu)亩用摫O(jiān)管。

（四）申報(bào)內(nèi)容不夠豐富。盡管2017年規(guī)定中列出了詳細(xì)的申報(bào)內(nèi)容，包括婚姻、收入、房產(chǎn)、投資、子女移居國(guó)(境)外、配偶和子女從業(yè)等情況，這些內(nèi)容中有關(guān)收入、房產(chǎn)、投資等金錢(qián)項(xiàng)目，其價(jià)值一目了然，但是對(duì)于黃金珠寶、名貴字畫(huà)、文物古董等，均未列入申報(bào)內(nèi)容。此外，當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部的收入也呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，除工資、講學(xué)、寫(xiě)作等外，還有房屋租賃收益、支付寶微信賬戶(hù)款項(xiàng)等，也都未列入申報(bào)內(nèi)容。

四、完善領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度的對(duì)策

（一）推進(jìn)申報(bào)制度法制化。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度法律化，提高了領(lǐng)導(dǎo)干部違法的風(fēng)險(xiǎn)和成本，有利于阻斷他們的僥幸心理，促進(jìn)其遵紀(jì)守規(guī)、廉潔從政。領(lǐng)導(dǎo)干部該填報(bào)但不填報(bào)、雖填報(bào)但存在瞞報(bào)漏報(bào)、填報(bào)后查核結(jié)果與實(shí)際情況不相符等情況，以及應(yīng)受到何種處理或處分，處理或處分期多久，均要有相應(yīng)的法律規(guī)定。此外，對(duì)于相關(guān)部門(mén)如何進(jìn)行查核、查核的范圍、查核結(jié)果如何認(rèn)定和公示方式等情況，以及管理監(jiān)督方式和相關(guān)追責(zé)等問(wèn)題，也應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)的法律，使領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)各項(xiàng)工作法律化、長(zhǎng)期化。

（二）加大監(jiān)督力度。加大對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)工作的監(jiān)督力度，提高監(jiān)督工作的質(zhì)量。在領(lǐng)導(dǎo)干部填寫(xiě)個(gè)人事項(xiàng)過(guò)程中，相關(guān)責(zé)任人要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部填寫(xiě)的信息嚴(yán)格審核，對(duì)填寫(xiě)不完整或有問(wèn)題的干部進(jìn)行教育提醒，并督促其整改，從源頭上加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和約束。此外，領(lǐng)導(dǎo)干部不僅需進(jìn)行初任填報(bào)和年度集中填報(bào)，還應(yīng)進(jìn)行離職申報(bào)，即在領(lǐng)導(dǎo)干部任期屆滿(mǎn)或不再?gòu)氖聡?guó)家公務(wù)活動(dòng)，或者退休時(shí)也需進(jìn)行申報(bào)。對(duì)于核查結(jié)果，可試行將其進(jìn)行網(wǎng)上公示，這樣公眾也可以有效地參與到監(jiān)督的過(guò)程中，使領(lǐng)導(dǎo)干部“不敢腐”“不能腐”，從而遏制腐敗的滋生和蔓延。

（三）擴(kuò)大申報(bào)主體范圍。制定申報(bào)主體范圍是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)工作最基本、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，只有合理的、科學(xué)的設(shè)定申報(bào)主體范圍，才能發(fā)揮申報(bào)的意義。為了保證申報(bào)的有效性，不能僅限定申報(bào)對(duì)象行政級(jí)別，應(yīng)同時(shí)兼顧工作崗位的性質(zhì)，一些掌握實(shí)權(quán)的、與公共財(cái)物緊密相關(guān)的部門(mén)，其中所有的國(guó)家公職人員都應(yīng)進(jìn)行個(gè)人事項(xiàng)的申報(bào)。此外，為防止申報(bào)對(duì)象在任期內(nèi)為家庭成員牟取非法利益，申報(bào)對(duì)象的近親屬（包括配偶、子女、父母、岳父母）以及同居人員，甚至親兄弟姐妹都應(yīng)納入申報(bào)主體范圍。

（四）完善申報(bào)內(nèi)容。申報(bào)內(nèi)容應(yīng)逐步擴(kuò)大外延，除申報(bào)對(duì)象和家庭成員基本信息外，有關(guān)財(cái)產(chǎn)事項(xiàng)，應(yīng)既包括申報(bào)對(duì)象的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，也包括申報(bào)對(duì)象家庭成員的財(cái)產(chǎn)，既包括有價(jià)財(cái)產(chǎn)；也包括無(wú)價(jià)財(cái)產(chǎn)。領(lǐng)導(dǎo)干部不應(yīng)僅限于申報(bào)年度工資收入、從事講學(xué)等的收入、房產(chǎn)、股票、基金等有價(jià)物品，對(duì)于個(gè)人私車(chē)、出租房屋租金等有價(jià)物品，以及貴重的古玩字畫(huà)等藝術(shù)品也應(yīng)一并涵蓋進(jìn)來(lái)。同時(shí)應(yīng)配套引入可靠專(zhuān)業(yè)的第三方鑒定機(jī)構(gòu)，對(duì)一些無(wú)價(jià)的貴重物品進(jìn)行估價(jià)，以指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行填報(bào)。

（五）考慮中國(guó)特色。中國(guó)特色的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度，應(yīng)基于中國(guó)社會(huì)政治文化環(huán)境建立。在我國(guó)有一些特定的文化制度背景，比如“小官未見(jiàn)得小權(quán)”，負(fù)責(zé)單位出納的科級(jí)干部級(jí)別雖小，但掌握的實(shí)權(quán)不?。慌c西方國(guó)家相比，我國(guó)申報(bào)人數(shù)巨大，申報(bào)事項(xiàng)眾多，無(wú)法做到核實(shí)工作覆蓋至每位填報(bào)人員，在諸如此類(lèi)的特色國(guó)情下，應(yīng)該建立具有中國(guó)特色的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度體系，同時(shí)結(jié)合國(guó)情，輔以高薪養(yǎng)廉、建立公民信用值等配套制度。領(lǐng)導(dǎo)干部在完善的生活保障下，同時(shí)考慮違法的風(fēng)險(xiǎn)和成本，多數(shù)人不會(huì)輕易違反相關(guān)規(guī)定。從而使領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)申報(bào)制度連同其他配套制度，成為真正預(yù)防和遏制領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的有力武器。