文/山東省萊陽(yáng)市市場(chǎng)監(jiān)督管理局執(zhí)法大隊(duì) 王星妹

政府部門(mén)在食品安全領(lǐng)域投入了足夠的重視，強(qiáng)調(diào)針對(duì)國(guó)家食品安全體制和規(guī)制進(jìn)行必要的優(yōu)化改革，以最大限度地保障食品安全。以此為背景，食品安全規(guī)制相關(guān)的職能被從衛(wèi)生部轉(zhuǎn)移到了國(guó)家食藥總局的職能范圍內(nèi)，不僅如此，食藥總局還對(duì)原本分屬不同單位的食品安全規(guī)制方面的職能進(jìn)行了整合?！妒称方?jīng)營(yíng)許可管理辦法》的實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范和完善了食品經(jīng)營(yíng)許可的內(nèi)容，要求有關(guān)部門(mén)進(jìn)一步做好食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理工作。

一、食品經(jīng)營(yíng)許可概述

《食品安全法》的修訂和完善，對(duì)于食品經(jīng)營(yíng)許可提出了新的要求，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)施相應(yīng)的許可制度，所有從事食品生產(chǎn)、銷(xiāo)售等相關(guān)服務(wù)的人員和機(jī)構(gòu)都需要依照相關(guān)程序，獲取食品經(jīng)營(yíng)許可。食品經(jīng)營(yíng)許可適用于以下經(jīng)營(yíng)者：一是在網(wǎng)上開(kāi)設(shè)的，從事食品銷(xiāo)售和餐飲外賣(mài)的店鋪，如美團(tuán)、餓了么等餐飲平臺(tái)上的店鋪，都需要取得食品經(jīng)營(yíng)許可；二是食品店、超市、綜合商場(chǎng)、品牌食品專(zhuān)業(yè)店、自動(dòng)食品售貨等；三是從事食品批發(fā)、零售的經(jīng)營(yíng)者；四是現(xiàn)制現(xiàn)售的手工食品經(jīng)營(yíng)者。

二、食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理問(wèn)題

依照國(guó)家食藥總局的統(tǒng)一部署，在全國(guó)范圍內(nèi)，推動(dòng)了食品經(jīng)營(yíng)許可工作的實(shí)施。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)大中城市和主要區(qū)域都已經(jīng)全面推進(jìn)了食品經(jīng)營(yíng)許可相關(guān)事項(xiàng)，也取得了較為理想的成果，但是，也暴露出不少問(wèn)題：

（一）制度不全?！妒称方?jīng)營(yíng)許可管理辦法》第四十三條明確規(guī)定，所有縣級(jí)以上，從事食品和藥品監(jiān)管的組織機(jī)構(gòu)，需要結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)相應(yīng)的食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理制度和規(guī)范進(jìn)行完善。以完善的制度作為支撐，推動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)許可辦理環(huán)節(jié)的相關(guān)資料以及發(fā)證情況及時(shí)歸檔?，F(xiàn)階段負(fù)責(zé)相關(guān)工作的是縣市區(qū)級(jí)食品藥品監(jiān)督管理局，如果上級(jí)部門(mén)在相關(guān)工作實(shí)施的過(guò)程中，沒(méi)有提出具體可行的指導(dǎo)意見(jiàn)，僅單純依靠基層部門(mén)掌握的權(quán)利和資源是很難制定出科學(xué)的規(guī)章制度，即便完成了制度的制定，也可能出現(xiàn)不同地區(qū)采用不同標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題，影響了后期數(shù)據(jù)信息的整合與共享。

（二）任務(wù)繁重。很多地區(qū)的食品藥品監(jiān)督管理局在實(shí)施食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理的過(guò)程中，都面臨著管理任務(wù)繁重的問(wèn)題。以杭州蕭山區(qū)為例，曾在全區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展了食品經(jīng)營(yíng)許可，到當(dāng)年年底，已經(jīng)受理的相關(guān)事項(xiàng)接近8000項(xiàng)，而每一項(xiàng)的案卷平均達(dá)到了20頁(yè)，想要完全依照相關(guān)規(guī)范的要求開(kāi)展檔案管理工作，至少在當(dāng)前基層工作人員有限的情況下，很難實(shí)現(xiàn)。

（三）檔案分散。對(duì)當(dāng)前我國(guó)食品經(jīng)營(yíng)許可證進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)其包含了兩個(gè)方面的內(nèi)容，分別是食品流通許可證和餐飲服務(wù)許可證。國(guó)家食藥總局對(duì)此做出了明確規(guī)定：原本的許可證在有效期內(nèi)可以繼續(xù)使用，不需要換發(fā)，而其有效期為三年，這也表明在食品經(jīng)營(yíng)許可相關(guān)工作啟動(dòng)的最初三年的時(shí)間內(nèi)，市場(chǎng)中會(huì)出現(xiàn)三種不同許可證同時(shí)存在的現(xiàn)象，給管理工作增加了難度。同時(shí)，在改革措施落實(shí)前，食品流通許可證與餐飲服務(wù)許可證分別由不同的單位和部分負(fù)責(zé)。不同部門(mén)對(duì)于檔案管理工作要求不一致的情況下，想要對(duì)現(xiàn)有的存量檔案進(jìn)行收集和整理，存在很大難度。

（四）利用不足。食品經(jīng)營(yíng)許可可以看作是政府相關(guān)部門(mén)對(duì)食品經(jīng)營(yíng)相關(guān)行為的規(guī)范和約束，是保障食品安全的一道非常重要的門(mén)檻，而在許可申請(qǐng)、辦理以及證件頒發(fā)的過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生數(shù)量龐大的檔案資料，能夠?yàn)橛嘘P(guān)部門(mén)監(jiān)督食品經(jīng)營(yíng)主體的行為提供參考和借鑒。但是就目前來(lái)看，在前期建檔工作管理不當(dāng)、進(jìn)度不統(tǒng)一、數(shù)字化程度相對(duì)較低的情況下，缺乏對(duì)檔案資源的有效利用。

三、食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理問(wèn)題的解決對(duì)策

（一）完善歸檔制度。想要做好食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理工作，需要對(duì)食品經(jīng)營(yíng)許可行為進(jìn)行規(guī)范，對(duì)許可事項(xiàng)及時(shí)公示，對(duì)辦事流程進(jìn)行完善，確保相關(guān)制度可以被一次性告知。同時(shí)，應(yīng)該對(duì)食品經(jīng)營(yíng)許可文書(shū)的制作進(jìn)行規(guī)范，不斷提升工作人員的專(zhuān)業(yè)能力和職業(yè)素養(yǎng)，對(duì)于一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)該加強(qiáng)管理，包括經(jīng)營(yíng)者提交的申請(qǐng)材料受理、相關(guān)文書(shū)制作的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理以及相應(yīng)的審批審核等工作，通過(guò)這樣的方式來(lái)確保檔案管理工作的順利實(shí)施。有關(guān)部門(mén)需要結(jié)合《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》的要求，對(duì)相應(yīng)的歸檔制度進(jìn)行健全和完善，為食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理工作提供相應(yīng)的制度保障，不過(guò)結(jié)合實(shí)際情況分析，基層檔案管理制度在面對(duì)更大范圍的檔案數(shù)據(jù)整合利用需求時(shí)，表現(xiàn)出了很大的局限性，需要省市相關(guān)部門(mén)加快食品經(jīng)營(yíng)許可檔案規(guī)范管理指導(dǎo)意見(jiàn)的制定，從宏觀層面進(jìn)行規(guī)范和統(tǒng)一。

（二）推動(dòng)事務(wù)外包。檔案管理工作量巨大，如果單純地依靠現(xiàn)有的管理人員，并不能很好地滿(mǎn)足檔案管理工作的需求。針對(duì)這樣的問(wèn)題，建檔單位應(yīng)該及時(shí)對(duì)自身的觀念進(jìn)行更新，采用服務(wù)外包的方式，將食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理相關(guān)的事務(wù)外包為第三方機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)自身人力資源短缺和專(zhuān)業(yè)能力不足所帶來(lái)的檔案管理方面的缺陷。在外包環(huán)節(jié)，必須加強(qiáng)對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)及信譽(yù)的審查，簽訂完善的保密協(xié)議，以確保不會(huì)發(fā)生檔案信息的泄漏。

（三）優(yōu)化歸檔方法。應(yīng)該對(duì)相應(yīng)的歸檔方法進(jìn)行優(yōu)化，依照“先理增量，后清存量”的方式，針對(duì)檔案建設(shè)工作進(jìn)行適當(dāng)和步驟劃分。對(duì)于相關(guān)政策全面落實(shí)后產(chǎn)生的申請(qǐng)和文件，需要優(yōu)先處理，做好相應(yīng)的建檔工作，借助數(shù)字化掃描等形式，將其錄入計(jì)算機(jī)系統(tǒng)中，做好上傳和歸檔。增量處理完成后，再針對(duì)原來(lái)的食品流通許可和餐飲服務(wù)許可檔案進(jìn)行整理。想要確保歸檔工作實(shí)施的有效性，有關(guān)部門(mén)必須將申請(qǐng)主體本身的性質(zhì)以及經(jīng)營(yíng)規(guī)模等因素考慮在內(nèi)，做好分步歸檔，例如，杭州蕭山區(qū)采用的是先針對(duì)企業(yè)和事業(yè)單位食品經(jīng)營(yíng)許可文件資料進(jìn)行整理和歸檔，然后再對(duì)個(gè)體工商戶(hù)食品經(jīng)營(yíng)許可文件資料進(jìn)行歸檔的方式，保證歸檔工作的有序?qū)嵤?/p>

（四）引入先進(jìn)技術(shù)。想要促進(jìn)檔案利用率的提高，需要積極引入信息技術(shù)，促進(jìn)檔案管理工作數(shù)字化水平的提高。建檔單位必須時(shí)刻關(guān)注存量檔案的數(shù)字化工作，做好增量檔案數(shù)字信息采集。伴隨著行政許可網(wǎng)上申報(bào)以及“最多跑一次”等便民措施的貫徹落實(shí)，申請(qǐng)人可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)完成相關(guān)文件資料的提交，食品經(jīng)營(yíng)許可電子檔案可以從審批系統(tǒng)中獲取，完成電子化歸檔。有關(guān)部門(mén)在推動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)許可檔案數(shù)字化的過(guò)程中，一方面，可以借助市場(chǎng)監(jiān)督管理系統(tǒng)，掌握企業(yè)登記檔案、企業(yè)信用信息等；另一方面，應(yīng)該加強(qiáng)與其他部門(mén)檔案資源的共建共享，將智慧檔案的作用充分發(fā)揮出來(lái)。

（五）重視檔案利用。電子檔案在編制、檢索和共享等方面存在較大的優(yōu)勢(shì)，在實(shí)施電子歸檔的過(guò)程中，應(yīng)該提前構(gòu)建相應(yīng)的開(kāi)發(fā)利用模式，從服務(wù)對(duì)象的角度，做好相應(yīng)的用戶(hù)分類(lèi)工作，依照內(nèi)部服務(wù)和外部服務(wù)兩個(gè)方面，定向提供食品經(jīng)營(yíng)許可檔案信息。內(nèi)部用戶(hù)可以細(xì)分為食品監(jiān)管、信息協(xié)同共享，外部用戶(hù)則可以分為許可申請(qǐng)單位、公檢法辦案機(jī)關(guān)、公眾以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等，檔案查詢(xún)系統(tǒng)可以對(duì)不同用戶(hù)群體進(jìn)行識(shí)別，提供不同類(lèi)型的服務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

總而言之，食品經(jīng)營(yíng)許可檔案管理工作關(guān)系著相關(guān)文件信息的管理，能夠?yàn)楹笃诘慕?jīng)營(yíng)者資質(zhì)查詢(xún)、申請(qǐng)資料審核等提供數(shù)據(jù)信息支持，是開(kāi)展行政復(fù)議和訴訟的重要證據(jù)，也是食品安全日常監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)，需要得到有關(guān)部門(mén)的重視，對(duì)檔案管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析和解決，促進(jìn)檔案管理效率和效果的提高。