楊欣悅 西安工程大學(xué)臨潼校區(qū)

引言

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革在近些年來(lái)推進(jìn)迅速，良好的內(nèi)部控制可以為相關(guān)部門帶來(lái)更為高效科學(xué)的運(yùn)作方式，為了全面構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防范體系，充分發(fā)揮其在行政單位建設(shè)中的作用，2014年在我國(guó)財(cái)政部的要求與牽頭下，相關(guān)單位開始實(shí)施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（簡(jiǎn)稱：《規(guī)范》），該文件的實(shí)施在一定程度上規(guī)范了行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理制度，使其管理水平得到顯著的提升。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究背景及意義

黨的十八大以來(lái)，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的帶領(lǐng)下，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，佇立于新的歷史節(jié)點(diǎn)上，中共中央著眼于偉大斗爭(zhēng)，就“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”的問題，提出了一系列新理論、新思想。進(jìn)一步理清了黨和人民的關(guān)系，對(duì)國(guó)家監(jiān)督體系的構(gòu)建提出了新要求，注入了新鮮血液與思想理論支持。在反腐倡廉的背景下，對(duì)于行使公共權(quán)力的政府公職人員，要堅(jiān)持“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”的原則，將權(quán)力分解與權(quán)力配置有機(jī)結(jié)合，進(jìn)一步明確職責(zé)邊界，保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在權(quán)力限度內(nèi)履行相應(yīng)權(quán)力。在此宏觀背景下，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制問題得到了很大范圍的關(guān)注，但是我國(guó)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度還相對(duì)落后，這導(dǎo)致了其無(wú)法很好地履行社會(huì)職能，阻礙了行政機(jī)構(gòu)的有效發(fā)展。很多行政機(jī)構(gòu)對(duì)于內(nèi)部控制的意識(shí)嚴(yán)重不足，所以很大一部分的行政事業(yè)單位還尚未建立起一套完善且行之有效的內(nèi)部控制制度。對(duì)于內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)不夠，內(nèi)部控制的意識(shí)不足是我國(guó)行政事業(yè)單位目前存在的通病，一套良好的內(nèi)部控制制度可以幫助現(xiàn)代行政事業(yè)單位更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督，更加順利的履行其經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)其為社會(huì)服務(wù)的基本職能，對(duì)于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)發(fā)展起著舉足輕重的作用。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題

（一）對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不夠

內(nèi)部控制作為一種內(nèi)部管理系統(tǒng)是為了防范和管控經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)而建立的，其組成部分主要有內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)等，其中起基礎(chǔ)作用的是控制環(huán)境，這影響著成員內(nèi)部控制意識(shí)，決定了單位內(nèi)部控制基調(diào)。但是，行政事業(yè)單位與其他企業(yè)相比資金來(lái)源單一且穩(wěn)定，所以很多行政事業(yè)單位認(rèn)為，內(nèi)部控制活動(dòng)是財(cái)務(wù)部門的一項(xiàng)日常工作，將內(nèi)部控制制度等同于財(cái)務(wù)制度，這就是在意識(shí)上沒能擺正內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位發(fā)展中的重要作用。同時(shí)由于行政事業(yè)單位本身的特殊性，他們相比于企業(yè)，在政績(jī)上有所要求，這導(dǎo)致單位對(duì)于自身政績(jī)過(guò)于重視，對(duì)單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)不走心，對(duì)單位內(nèi)部控制管理過(guò)于忽視。部分領(lǐng)導(dǎo)甚至對(duì)財(cái)務(wù)部門不夠重視，沒有設(shè)立專職的會(huì)計(jì)人員，財(cái)務(wù)人員還存在著無(wú)證上崗的現(xiàn)象。時(shí)至今日，很多的行政事業(yè)單位依然缺乏內(nèi)部控制牽頭負(fù)責(zé)部門或者雖然存在內(nèi)部控制制度，但執(zhí)行力度差，對(duì)于日常工作中的內(nèi)部控制工作依然不夠重視。

內(nèi)部控制的實(shí)際實(shí)施效果受多重因素的影響，但是對(duì)于其基本概念認(rèn)識(shí)的匱乏以及內(nèi)控制度的認(rèn)識(shí)不足是制約內(nèi)控實(shí)施效果的主要因素，導(dǎo)致內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位中的實(shí)際實(shí)施效果不佳。就以西安市臨潼區(qū)為例，在2020年檢查的27家單位中，有26家已啟動(dòng)了內(nèi)部控制建設(shè)工作，1家尚未啟動(dòng)。在26家已啟動(dòng)的單位中，仍有近半數(shù)單位人處于啟動(dòng)階段，制度建設(shè)工作進(jìn)展較慢。

（二）內(nèi)部控制環(huán)境不完善

一是單位內(nèi)部沒有實(shí)行定崗定責(zé)制度，職責(zé)分工不明確，在職務(wù)上沒有做到不相容職務(wù)的相互分離和牽制。二是內(nèi)部審計(jì)對(duì)于內(nèi)部控制的監(jiān)督較弱。單位內(nèi)部審計(jì)，處于單位內(nèi)部，獨(dú)立性較差，在對(duì)于財(cái)務(wù)管理工作的執(zhí)行、管理情況的檢查以及監(jiān)督方面都表現(xiàn)的過(guò)于隨意和形式化。三是人員的專業(yè)素養(yǎng)缺乏，很多單位對(duì)于專業(yè)人員的技能培育和繼續(xù)教育工作重視程度低。

（三）沒有建立符合本單位特點(diǎn)的內(nèi)部控制制度

很多單位在內(nèi)部控制上未形成完善的制度，在日常工作以及實(shí)際操作中僅憑借經(jīng)驗(yàn)辦事，口頭命令，口頭文件層出不窮，缺乏一定程度的制度約束，這樣往往會(huì)造成工作職責(zé)分工不清，同事之間由于工作內(nèi)容的劃分不清楚導(dǎo)致責(zé)任混亂，矛盾頻發(fā)。還有一些單位制定的內(nèi)部控制辦法和相關(guān)制度顯然已經(jīng)過(guò)時(shí)，內(nèi)容過(guò)于陳舊，實(shí)操性差，導(dǎo)致內(nèi)控制度流于形式和表面工作，實(shí)施效果差，等同于沒有內(nèi)部控制制度。

（四）內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全

我國(guó)目前的大多行政事業(yè)單位都沒有建立起獨(dú)立有效的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，普遍存在人員專業(yè)能力不足，內(nèi)部機(jī)構(gòu)受單位內(nèi)部壓力的影響?yīng)毩⑿圆粔虻膯栴}，所以對(duì)于本單位的內(nèi)部監(jiān)督力度不夠，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制與權(quán)利成對(duì)立關(guān)系，僅僅依靠外部審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部控制工作進(jìn)行監(jiān)督，這具有很大的隨意性。

（五）權(quán)責(zé)無(wú)法落實(shí)到人，職責(zé)劃分不明確，問責(zé)體系不健全

對(duì)于權(quán)責(zé)的界定不清楚，在出現(xiàn)問題時(shí)無(wú)法將責(zé)任分清到人，時(shí)常出現(xiàn)責(zé)任推諉的現(xiàn)象，重制度本身制定，輕制度有效執(zhí)行。在中央的要求與指導(dǎo)下，雖然很多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作都在如火如荼地開展著，但是在實(shí)踐工作中具體職責(zé)無(wú)法規(guī)定到人，問責(zé)追責(zé)難以有效實(shí)施，這對(duì)內(nèi)部控制工作的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)了挑戰(zhàn)。比如，在行政事業(yè)單位的實(shí)際工作中，會(huì)議內(nèi)容未按規(guī)定及時(shí)記錄，在很多的決策意見文件中缺少相關(guān)負(fù)責(zé)人或領(lǐng)導(dǎo)的簽字。粗暴單一的管理方式，致使單位領(lǐng)導(dǎo)人缺少必要的自我約束，忽視工作細(xì)節(jié)，違規(guī)違法問題層出不窮，問責(zé)機(jī)制不到位，重大錯(cuò)誤接連出現(xiàn)，卻無(wú)法分清責(zé)任，導(dǎo)致人浮于事，給行政事業(yè)單位日常工作的開展帶來(lái)負(fù)面影響，甚至給社會(huì)造成損失。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)應(yīng)對(duì)策略

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，抓好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的組織工作

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，一個(gè)單位的負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的一切事務(wù)負(fù)直接責(zé)任，建立健全單位內(nèi)部控制體系，提升實(shí)施效果，屬于單位領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)鍵職責(zé)。所以加強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人對(duì)于內(nèi)控知識(shí)的培訓(xùn)工作，注重培養(yǎng)其對(duì)于內(nèi)部控制體系建設(shè)的意識(shí)和素質(zhì)，使其充分認(rèn)識(shí)到單位內(nèi)部控制的積極意義并在行動(dòng)中予以帶頭落實(shí)。針對(duì)部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)內(nèi)部控制重要性認(rèn)識(shí)不足的問題，要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)單位負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)，可以借助高校師資進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，最好可以讓他們直接參與到單位的內(nèi)部控制建設(shè)中，在實(shí)際操作中感受內(nèi)部控制對(duì)于行政事業(yè)單位日常工作的重要性，促進(jìn)他們承擔(dān)起對(duì)本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

（二）設(shè)立內(nèi)部控制職能部門或者確定負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施工作的牽頭部門

內(nèi)部控制在一個(gè)單位的日常工作中發(fā)揮著重要作用，所以單位應(yīng)設(shè)置專項(xiàng)部門。配備專業(yè)人員負(fù)責(zé)相關(guān)工作，沒有能力設(shè)置單獨(dú)內(nèi)控部門的可以由財(cái)務(wù)部或者其他部門牽頭，專職人員專職負(fù)責(zé)，職責(zé)落實(shí)到固定部門和人員。該部門的主要負(fù)責(zé)工作有五類：研究規(guī)劃單位內(nèi)部控制體系的建設(shè)方案；協(xié)調(diào)組織單位內(nèi)部控制日常工作；研究提出單位內(nèi)部的重大風(fēng)險(xiǎn)、重大決策、重大事件以及主要業(yè)務(wù)流程的內(nèi)部控制工作；對(duì)于單位內(nèi)部的重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；組織單位內(nèi)部各崗位落實(shí)內(nèi)部控制的整改計(jì)劃和措施。

（三）優(yōu)化采購(gòu)及資產(chǎn)管理

與企業(yè)的內(nèi)部控制相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點(diǎn)在于對(duì)采購(gòu)的優(yōu)化和資產(chǎn)的管理，這有助于提升行政單位在社會(huì)上的公信力，實(shí)現(xiàn)其為社會(huì)服務(wù)的基本職能。對(duì)此，首先，應(yīng)按照“先預(yù)算、后計(jì)劃、再采購(gòu)”的順序開展工作，這樣可以確保在預(yù)算合理控制的前提下，避免資源浪費(fèi)與資金閑置，盡量滿足行政事業(yè)單位的日常工作需求。其次，對(duì)采購(gòu)管理制度應(yīng)在日常工作實(shí)踐中予以進(jìn)一步的修改完善，將精力主要集中在對(duì)貨物、工程、服務(wù)等領(lǐng)域的采購(gòu)工作，嚴(yán)格根據(jù)內(nèi)部控制制度，完善約束其采購(gòu)過(guò)程。在采購(gòu)?fù)瓿珊?，?yīng)對(duì)采購(gòu)工作加以反思總結(jié)，基于以往的采購(gòu)行為，完善內(nèi)部控制體系，確保采購(gòu)領(lǐng)域業(yè)務(wù)管理辦法的時(shí)效性，創(chuàng)新性，使其更加適應(yīng)新時(shí)期行政事業(yè)單位發(fā)展特點(diǎn)及內(nèi)部控制的要求。最后，應(yīng)采用精細(xì)化管理理念，明確本單位存貨以及固定資產(chǎn)情況，對(duì)資產(chǎn)管理制度采用精細(xì)化的處理方式，嚴(yán)格管理，防止暗箱操作，增強(qiáng)制度實(shí)用性，使用信息化對(duì)本單位各類資源信息進(jìn)行管理。

（四）重視對(duì)全體職工的培訓(xùn)，著力提高財(cái)會(huì)人員的素質(zhì)

內(nèi)部控制活動(dòng)貫穿于一個(gè)單位所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)過(guò)程。從第一步制度的制定到該制度的執(zhí)行與考核，需要單位全體人員的積極參與、鼎力配合。所以單位的每個(gè)人都應(yīng)認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，這就需要單位重視全體員工思想的培養(yǎng)，定期組織單位全體職工進(jìn)行內(nèi)部控制規(guī)范培訓(xùn)，提升思想重視度，使每個(gè)個(gè)體自覺參與到內(nèi)部控制中。

內(nèi)部控制的核心是財(cái)務(wù)控制，財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)決定單位是否具備高效運(yùn)轉(zhuǎn)的能力，會(huì)計(jì)人員應(yīng)努力提高自身職業(yè)道德和業(yè)務(wù)能力，單位應(yīng)積極組織內(nèi)控實(shí)務(wù)操作專題學(xué)習(xí)，培訓(xùn)牽頭人員，并借助財(cái)會(huì)干部教育培訓(xùn)中心等平臺(tái)，對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)干部進(jìn)行輪訓(xùn)。通過(guò)專業(yè)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使各財(cái)務(wù)人員在單位內(nèi)部控制中始終保持清晰的思維，防范和杜絕財(cái)務(wù)漏洞的產(chǎn)生，維護(hù)單位利益。

（五）完善評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系

完善的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)于事業(yè)單位尤為重要，行之有效的評(píng)價(jià)與監(jiān)督機(jī)制，可以有效提升服務(wù)水平，規(guī)范行政事業(yè)單位的日常運(yùn)行。行政單位應(yīng)從監(jiān)督工作內(nèi)容、評(píng)價(jià)指標(biāo)、監(jiān)督范圍以及進(jìn)展情況等方面著手，建造一個(gè)良好的內(nèi)部評(píng)價(jià)與監(jiān)督體系，以此來(lái)優(yōu)化提升單位當(dāng)前的內(nèi)部評(píng)價(jià)與監(jiān)督方案。對(duì)于各個(gè)部門工作中存在的問題以及提出的要求，應(yīng)通過(guò)書面上報(bào)的形式予以定期匯總，解決內(nèi)部控制中存在的問題，考察控制效果，認(rèn)真分析各個(gè)部門工作存在問題以及原因，匯總部門負(fù)責(zé)人積極協(xié)調(diào)，提出整改意見，不定期的抽查各部門對(duì)于近期工作的評(píng)價(jià)與監(jiān)督工作，提升其工作的積極性，消除傳統(tǒng)模式下監(jiān)督評(píng)價(jià)工作過(guò)于形式化的問題。最后，也應(yīng)注重外部監(jiān)督體系的建設(shè)。行政事業(yè)單位應(yīng)積極配合外部審計(jì)本門的審查工作，對(duì)于其提出的意見與不足，應(yīng)根據(jù)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行切實(shí)可行，有針對(duì)地整改，這對(duì)于排查工作問題，提升本單位工作水平，具有積極意義。隨著政務(wù)公開以來(lái)，權(quán)利越來(lái)越暴露于陽(yáng)光之下，行政事業(yè)單位應(yīng)拓寬公眾的投訴渠道，提供可靠的平臺(tái)來(lái)接受公眾的監(jiān)督，通過(guò)公眾意見的反饋來(lái)對(duì)自身工作加以正確審視與評(píng)估。

（六）做好風(fēng)險(xiǎn)防控工作

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的防控在新時(shí)代新形勢(shì)下尤為重要，行政事業(yè)單位也不例外，其內(nèi)部控制工作也應(yīng)注重風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)化措施。第一，應(yīng)緊隨潮流，以財(cái)務(wù)管理為核心，加快業(yè)財(cái)融合的步伐，對(duì)本單位的業(yè)務(wù)管理工作全面進(jìn)行調(diào)整，使財(cái)務(wù)工作與業(yè)務(wù)工作緊密對(duì)接，有效協(xié)調(diào)，提升事業(yè)單位對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的防控能力。業(yè)財(cái)融合離不開信息系統(tǒng)的大力支持，行政事業(yè)單位應(yīng)注重大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的建設(shè)，以信息化財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，運(yùn)用云計(jì)算等電子信息手段，真正實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門與財(cái)務(wù)部門的無(wú)縫對(duì)接，提升跨部門之間的信息交流效率。第二，以管理風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)模型為依據(jù)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)類別、等級(jí)和影響特點(diǎn)等進(jìn)行識(shí)別，通過(guò)信息報(bào)告對(duì)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施可視化分析，滿足決策工作需求。第三，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的事后處理也同樣重要。在確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)性的前提下，有針對(duì)性地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行控制，通過(guò)規(guī)范財(cái)務(wù)管理工作來(lái)保障信息安全性，融合事前控制、事中控制和事后控制，提升單位的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，一個(gè)行政事業(yè)單位想要得到長(zhǎng)期的發(fā)展，內(nèi)部控制的重要性不言而喻。內(nèi)部控制作為財(cái)務(wù)管理工作的核心，良好的內(nèi)部控制體系可以使行政事業(yè)單位在有效提升資金運(yùn)行效率的前提下，對(duì)權(quán)利進(jìn)行一定程度上的規(guī)范和制約，有助于行政事業(yè)單位有效應(yīng)對(duì)中央反腐倡廉對(duì)其提出的新要求。然而，由于實(shí)踐環(huán)境的制約，我國(guó)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制意識(shí)與制度都不健全，存在很多需要改進(jìn)和學(xué)習(xí)的地方。為了實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，內(nèi)部控制的科學(xué)、合理、有效性顯得尤為重要，所以我國(guó)各個(gè)行政事業(yè)單位應(yīng)擺正態(tài)度，加強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)，在實(shí)踐中摸索前進(jìn)，不斷完善其內(nèi)部控制制度，提升工作效率。有效合理的內(nèi)部控制工作對(duì)于行政事業(yè)單位而言具有建設(shè)意義，有助于其適應(yīng)新時(shí)代對(duì)行政機(jī)關(guān)提出的新型工作要求，幫助其更好地為社會(huì)，為人民服務(wù)，在一定程度上加快社會(huì)主義建設(shè)的步伐。