徐慶鵬　紀(jì)大青

市域社會(huì)治理是國家治理的基石之一，是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化承上啟下的重要環(huán)節(jié)。黨的十九屆五中全會(huì)提出，加強(qiáng)和創(chuàng)新市域社會(huì)治理，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。江蘇省委十三屆十次全會(huì)指出，江蘇社會(huì)治理面臨新的階段特征，既有城鄉(xiāng)關(guān)系重構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生活方式演變帶來的新挑戰(zhàn)，也有未知的重大突發(fā)事件帶來的新沖擊，要提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和處置能力，推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化。人民調(diào)解作為基層群眾自治組織參與社會(huì)治理的一種有效方式，在市域社會(huì)治理、化解矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面，有著自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。人民調(diào)解是土生土長的、具有中國特色的社會(huì)主義法律制度，被國際社會(huì)譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，能夠及時(shí)將矛盾糾紛就地化解，有效防控社會(huì)問題的擴(kuò)大蔓延，在推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，形成共建、共治、共享的社會(huì)治理新格局的進(jìn)程中發(fā)揮著不可替代的作用。

南京市有著自身獨(dú)特的市域特點(diǎn)和城市優(yōu)勢(shì)，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)，社會(huì)矛盾糾紛已逐漸由過去的傳統(tǒng)性、單一性、地域性，向涉眾性、復(fù)雜性、專業(yè)性轉(zhuǎn)變，征地拆遷、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、涉外、金融消費(fèi)、電子商務(wù)等多種新型矛盾糾紛不斷增加。面對(duì)新情況、新問題，南京市認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”等一系列重要指示精神，不斷健全組織、發(fā)展隊(duì)伍、完善機(jī)制，充分發(fā)揮人民調(diào)解在化解矛盾糾紛中的基礎(chǔ)性作用，走出了一條適合自身特點(diǎn)的發(fā)展之路。目前，南京市共設(shè)立不同類型的人民調(diào)解委員會(huì)1400多個(gè)，打造了健全高效的“3531”矛盾糾紛排查化解體系，即區(qū)、街鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)，物業(yè)、交通、消費(fèi)、勞動(dòng)爭(zhēng)議、醫(yī)患糾紛等五類行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)，派駐公安部門、司法部門、信訪部門等三類矛盾聚發(fā)地人民調(diào)解組織，以個(gè)人命名的個(gè)人調(diào)解工作室。近年來，南京市公調(diào)對(duì)接、訪調(diào)對(duì)接、訴調(diào)對(duì)接、醫(yī)調(diào)體制機(jī)制創(chuàng)新等工作，多次受到司法部、江蘇省司法廳表彰，形成了高淳“和事佬”、浦口“鄉(xiāng)賢會(huì)”和“人民調(diào)解小助手”等調(diào)解品牌，為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、保障經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

以化解矛盾糾紛為出發(fā)點(diǎn)，著力構(gòu)筑維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的“第一道防線”。南京市始終把維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把化解矛盾糾紛作為加強(qiáng)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的有力抓手，先后組織全市廣大人民調(diào)解員集中開展了“法潤南京 ?春風(fēng)行動(dòng)”系列活動(dòng)、“堅(jiān)持發(fā)展楓橋經(jīng)驗(yàn) ?實(shí)現(xiàn)矛盾不上交”三年行動(dòng)和春節(jié)及“兩會(huì)”期間矛盾糾紛集中排查調(diào)處系列活動(dòng)等。積極主動(dòng)融入新冠病毒疫情防控工作大局，發(fā)揮人民調(diào)解優(yōu)勢(shì)，深入開展矛盾糾紛排查化解，做好有關(guān)疫情防控的法律法規(guī)宣傳。2020年，南京市各類人民調(diào)解組織調(diào)解矛盾糾紛首次突破16萬件，比上年增長12.1%，調(diào)解成功率達(dá)99.2%，其中婚姻、醫(yī)療、道路、物業(yè)等行業(yè)性專業(yè)性糾紛調(diào)解實(shí)現(xiàn)了大幅增長，人民調(diào)解在金陵大地正發(fā)揮著越來越重要的作用。

以加強(qiáng)組織隊(duì)伍建設(shè)為關(guān)鍵點(diǎn)，不斷夯實(shí)人民調(diào)解工作基礎(chǔ)。南京市積極構(gòu)建社會(huì)矛盾糾紛排查調(diào)處全覆蓋工作體系，著力建設(shè)好基層人民調(diào)解組織、專業(yè)性人民調(diào)解組織、行業(yè)性人民調(diào)解組織、新媒體人民調(diào)解組織四個(gè)平臺(tái)，形成多層次、寬領(lǐng)域、全覆蓋的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。建立了南京市醫(yī)患糾紛調(diào)委會(huì)、棲霞區(qū)韓商行業(yè)調(diào)委會(huì)和“老兵”調(diào)解工作室等功能完備的人民調(diào)解組織，成立了200多個(gè)以個(gè)人名字命名的調(diào)解工作室。制定《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》，依托市、區(qū)人民調(diào)解員協(xié)會(huì)，開展人民調(diào)解員等級(jí)評(píng)定，共評(píng)定145名一級(jí)人民調(diào)解員、200名二級(jí)人民調(diào)解員。成立由50名專家組成的市人民調(diào)解講師團(tuán)和由100名專家組成的市人民調(diào)解咨詢專家?guī)欤瑓⑴c宣講、授課300余次，咨詢4000多人次。目前，南京市共有人民調(diào)解員8300多名，其中專職調(diào)解員2500多名，人員登記準(zhǔn)確，公示程序正規(guī)，并通報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ骸?/p>

以強(qiáng)化銜接配合為著力點(diǎn)，推動(dòng)建立健全非訴訟矛盾糾紛化解機(jī)制。充分發(fā)揮司法行政公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系全業(yè)務(wù)、全時(shí)空、全生命周期的優(yōu)勢(shì)，按照“四縱四橫四領(lǐng)域七方式”（四縱，即建成市、區(qū)、街鎮(zhèn)和村（社區(qū)）四級(jí)中心;四橫，即聚合行政機(jī)關(guān)、調(diào)解機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、民間人士等四種資源力量;四領(lǐng)域，即覆蓋民事、商事、家事、行政等四大領(lǐng)域;七方式，即整合人民調(diào)解、行政調(diào)解、律師調(diào)解、公證、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁等7種職能），構(gòu)建非訴訟糾紛解決綜合平臺(tái)。建立健全導(dǎo)入處置機(jī)制，持續(xù)深入推進(jìn)公調(diào)、訪調(diào)、訴調(diào)等調(diào)解對(duì)接工作，實(shí)現(xiàn)各類非訴訟形式有機(jī)銜接，提升矛盾糾紛化解質(zhì)效。打造南京市公調(diào)對(duì)接工作品牌，形成“專業(yè)性人民調(diào)解組織+專職人民調(diào)解員+專業(yè)化方法手段”化解矛盾糾紛的專業(yè)調(diào)解模式，全市140多個(gè)戶籍派出所，共派駐專職人民調(diào)解員600多名，2020年通過公調(diào)對(duì)接機(jī)制化解各類糾紛4萬多件。

人民調(diào)解工作高度契合了市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的理念和內(nèi)涵，要確立其在社會(huì)治理大格局中的應(yīng)有地位，對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)新時(shí)代人民調(diào)解工作的創(chuàng)新發(fā)展。

調(diào)解優(yōu)先，充分發(fā)揮人民調(diào)解“第一道防線”作用。鞏固村（社區(qū)）人民調(diào)解工作。村（社區(qū)）人民調(diào)解組織是最基層的調(diào)解組織，要把握住村（社區(qū)）組織換屆等契機(jī)，把加強(qiáng)人民調(diào)解組織建設(shè)與村（社區(qū)）“兩委”換屆選舉有機(jī)結(jié)合起來，選優(yōu)配強(qiáng)調(diào)委會(huì)主任和人民調(diào)解員，實(shí)現(xiàn)村級(jí)人民調(diào)解組織與村（社區(qū)）“四套班子”同步換屆，切實(shí)發(fā)揮最基層人民調(diào)解組織作用。南京市制定了《關(guān)于加強(qiáng)村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)的意見》，村（社區(qū)）人民調(diào)解委員會(huì)專職人民調(diào)解員不少于1名，有固定的辦公用房，配備日常辦公設(shè)備及印章，規(guī)范化率達(dá)到100%。

加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解工作。堅(jiān)持“誰主管、誰設(shè)立、誰保障”的原則，主管部門和設(shè)立單位要為行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織提供工作條件和必要的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，司法行政部門在調(diào)解員管理和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼上予以支持。南京市積極開展醫(yī)患糾紛人民調(diào)解體制機(jī)制創(chuàng)新工作，設(shè)立事業(yè)編制的市醫(yī)患糾紛調(diào)處服務(wù)中心，成立市醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)，形成了以市醫(yī)調(diào)中心（市醫(yī)調(diào)委）為工作主體，江寧、浦口、六合、溧水、高淳、江北新區(qū)等區(qū)醫(yī)調(diào)委為分站點(diǎn)的“1+6”醫(yī)患糾紛人民調(diào)解新模式，并與法律援助、司法鑒定等服務(wù)項(xiàng)目建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增加了糾紛預(yù)防和援助救助等職能。

發(fā)展特色人民調(diào)解工作。鼓勵(lì)公信力較強(qiáng)的優(yōu)秀人民調(diào)解員成立個(gè)人調(diào)解室，在達(dá)到一定規(guī)模之后，形成個(gè)人調(diào)解室聯(lián)盟，打造具有地方特色的調(diào)解工作品牌。搭建新媒體人民調(diào)解組織平臺(tái)，發(fā)展網(wǎng)絡(luò)新媒體人民調(diào)解組織，積極適應(yīng)新冠疫情防控常態(tài)化，推行“網(wǎng)絡(luò)+”調(diào)解工作模式，引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人優(yōu)先使用微解紛、蘇解紛、12348法律服務(wù)熱線、村（社區(qū)）法律顧問微信群、視頻等方式聯(lián)系調(diào)解組織和調(diào)解員，反映訴求，化解矛盾。

整體聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建矛盾糾紛多元化解體系。健全矛盾糾紛多元化解機(jī)制。黨的十九屆四中全會(huì)指出，要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制。積極探索黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各有關(guān)部門共同參與，合力共抓的“大調(diào)解”工作新格局，走出一條“橫向聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、齊抓共管”的新路子。南京市制定《關(guān)于發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用推進(jìn)矛盾糾紛多元化解機(jī)制工作的意見》，以人民調(diào)解為抓手，推動(dòng)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合，完善“三調(diào)”銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)各方力量參與人民調(diào)解工作，形成化解矛盾糾紛的工作合力。

加強(qiáng)人民調(diào)解與其他部門的工作對(duì)接。發(fā)揮集中優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)由“單兵作戰(zhàn)”向多兵種“協(xié)同作戰(zhàn)”的轉(zhuǎn)變，一家難以解決的糾紛通過聯(lián)調(diào)方式解決。加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)配合，聚焦矛盾糾紛聚集地，推進(jìn)公調(diào)、訴調(diào)、檢調(diào)、訪調(diào)、交調(diào)等調(diào)解工作室建設(shè)，積極推動(dòng)人民調(diào)解參與信訪矛盾糾紛排查化解，實(shí)行對(duì)接工作規(guī)范化、系統(tǒng)化和常態(tài)化。完善案件委托、督促履行、司法確認(rèn)、信息反饋等銜接制度，探索在法院訴訟服務(wù)中心人民調(diào)解工作室開展“調(diào)解前置”及與基層法院實(shí)行網(wǎng)上司法確認(rèn)工作。

推動(dòng)社會(huì)力量參與矛盾化解。推動(dòng)建立社會(huì)化運(yùn)作的“律師調(diào)解工作室”制度，鼓勵(lì)符合條件的律師事務(wù)所成立“律師調(diào)解工作室”。發(fā)揮仲裁在處理商事糾紛中的職能，建立仲裁調(diào)解、仲裁與訴訟的銜接機(jī)制，引導(dǎo)當(dāng)事人自主選擇仲裁解決矛盾糾紛。邀請(qǐng)有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的志愿者參與矛盾調(diào)解，為人民調(diào)解工作注入新動(dòng)能。南京市制定《關(guān)于成立專門調(diào)解室為退役軍人服務(wù)的實(shí)施方案》，選擇一批公道正派、熱心服務(wù)的退役軍人擔(dān)任人民調(diào)解員，建立“老兵”調(diào)解工作室，各區(qū)、街（鎮(zhèn)）已實(shí)現(xiàn)“老兵”調(diào)解組織全覆蓋。

強(qiáng)基固本，推動(dòng)人民調(diào)解工作高質(zhì)量發(fā)展。完善各項(xiàng)規(guī)章制度。優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，把源頭治理、動(dòng)態(tài)管理和應(yīng)急處置相結(jié)合，健全糾紛排查、分析研判、檔案管理等工作制度。推動(dòng)建立與行業(yè)協(xié)會(huì)及社團(tuán)組織的銜接配合機(jī)制，借助工、青、婦等群團(tuán)組織的力量開展矛盾化解。與網(wǎng)格化社會(huì)治理機(jī)制工作相結(jié)合，全面融入矛盾糾紛網(wǎng)絡(luò)化管理，明確集排查、核實(shí)、報(bào)送等為一體的工作責(zé)任。完善市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）三級(jí)矛盾糾紛分析研判機(jī)制，準(zhǔn)確研判人民調(diào)解工作形勢(shì)任務(wù)，為黨委、政府決策提供可靠依據(jù)。

建強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍。規(guī)范人民調(diào)解員的聘用、管理和考核，創(chuàng)新人民調(diào)解員隊(duì)伍選聘方式，鼓勵(lì)退休的法律行業(yè)人員、威望高的居民加入人民調(diào)解員隊(duì)伍。通過政府購買形式，根據(jù)實(shí)際需要配備專職人民調(diào)解員，從根本上解決有人辦事的問題。充分挖掘典型經(jīng)驗(yàn)、典型人物，講好人民調(diào)解工作自己的故事，讓老百姓真心相信人民調(diào)解、有事選擇人民調(diào)解，營造“有糾紛找調(diào)解”的良好氛圍。

提高工作保障水平。人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，不收取任何費(fèi)用，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)對(duì)人民調(diào)解工作所需經(jīng)費(fèi)給予必要的支持和保障。根據(jù)《人民調(diào)解法》和財(cái)政部、司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見》要求，將各類調(diào)解組織工作經(jīng)費(fèi)、專職人民調(diào)解員聘用經(jīng)費(fèi)及案件補(bǔ)貼等納入財(cái)政預(yù)算。司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極履行指導(dǎo)人民調(diào)解組織設(shè)立、管理人民調(diào)解員隊(duì)伍等職責(zé)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，提高案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，改善辦公條件。同時(shí)，加強(qiáng)信息化建設(shè)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等手段，提升智慧調(diào)解水平。

（作者單位：南京市司法局、南京市雨花臺(tái)區(qū)司法局）

責(zé)任編輯：包詠菲