任敏敏

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、問(wèn)題的提出

近些年來(lái)，隨著人民物質(zhì)生活水平的不斷提升，房地產(chǎn)行業(yè)市場(chǎng)正迅速崛起。究其原因，一方面是由于當(dāng)前的家庭結(jié)構(gòu)與以往相比，正逐步向核心型轉(zhuǎn)化，由此導(dǎo)致人民的購(gòu)房需求不斷地增加；另一方面，投資性房產(chǎn)伴隨著過(guò)去十年不斷瘋狂漲幅的步伐，儼然成為了熱門(mén)的金融工具?！俺吹没馃帷钡姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)暴露出許多問(wèn)題：一線城市的高房?jī)r(jià)壓垮新一代的潛在購(gòu)房者，一線城市的打工者年紀(jì)輕輕就化身為“房奴”；二三線城市的房子供大于求，各個(gè)地區(qū)之間存在嚴(yán)重的不平衡；“炒房”使得越來(lái)越多真正有需求的購(gòu)房者買(mǎi)不起房子，難以解決住房問(wèn)題。為了解決住房這一重要的民生問(wèn)題，我國(guó)采取了多項(xiàng)調(diào)控政策來(lái)穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，房產(chǎn)稅改革也逐漸成為完善我國(guó)稅制改革的新目標(biāo)之一。

（一）我國(guó)房產(chǎn)稅的制度變遷

房產(chǎn)稅是以房產(chǎn)為征稅對(duì)象，按照房產(chǎn)價(jià)值或者房租收入為計(jì)征依據(jù)的一種稅。與其相近的概念為房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅泛指與房地產(chǎn)有關(guān)的稅種體系，如我國(guó)的土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等。房產(chǎn)稅僅僅是房地產(chǎn)稅中的一個(gè)稅種。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界上將近130 多個(gè)國(guó)家和地區(qū)都征收房產(chǎn)稅，且多數(shù)國(guó)家和地區(qū)都將其作為地方政府的主要收入來(lái)源和調(diào)節(jié)分配的重要工具。新中國(guó)成立以來(lái)，房產(chǎn)稅的改革大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：第一階段為制度初創(chuàng)期。從20 世紀(jì)五十年代提出的《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》到1973 年的工商稅制改革，由于房地產(chǎn)屬于國(guó)家和集體所有，房地產(chǎn)稅即使在名義上存在，依然沒(méi)有完整施行。第二階段為正式確立期。1986 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《房產(chǎn)稅暫行條例》，正式開(kāi)征房產(chǎn)稅的鮮明旗幟。2008 年廢止了這一條例，結(jié)束了房產(chǎn)稅“內(nèi)外有別”的格局。第三階段為改革探索期。相關(guān)的綱要和決定指出，要“逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”。第四階段為改革推進(jìn)期。2011 年，上海、重慶兩地作為改革試點(diǎn)城市，對(duì)部分個(gè)人所有非營(yíng)利住房開(kāi)征房產(chǎn)稅。[1]在現(xiàn)行體制下，房產(chǎn)稅改革的典型路徑是不改變現(xiàn)行法律法規(guī)的情形下，采取“行政試點(diǎn)”的模式，依據(jù)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部決定進(jìn)行地方試點(diǎn)。

（二）開(kāi)征房產(chǎn)稅的目的

開(kāi)征房產(chǎn)稅的目的基本上決定了房產(chǎn)稅改革的政策取向。房地產(chǎn)業(yè)作為國(guó)家的支柱性產(chǎn)業(yè)之一，對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行意義重大。房產(chǎn)稅的征收需要在量能課稅原則之下，對(duì)房地產(chǎn)的價(jià)值及時(shí)采取動(dòng)態(tài)評(píng)估，在納稅人知曉其財(cái)產(chǎn)利益的情形下，體現(xiàn)其可稅性。依據(jù)目前的情況，理論界對(duì)于房產(chǎn)稅征收的必然性體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

1.健全地方稅制，完善地方稅體系

2014 年《深化財(cái)稅體制改革總體方案》的正式通過(guò)，明確了我國(guó)到2020 年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度的要求，并將房產(chǎn)稅改革作為本輪稅制改革的重點(diǎn)任務(wù)之一。房產(chǎn)稅的征收在某種程度上可以增加地方政府的稅源，增加其稅收收入，為地方的公共服務(wù)做出貢獻(xiàn)。開(kāi)征房產(chǎn)稅是完善我國(guó)地方稅體系的關(guān)鍵，有利于地方政府稅收收入治理水平的提高，體現(xiàn)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。房地產(chǎn)作為不可移動(dòng)的不動(dòng)產(chǎn)，其特性使得房產(chǎn)稅理所當(dāng)然成為地方稅。此種房產(chǎn)稅在法律的嚴(yán)格管控下，可以有效地激勵(lì)地方政府提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，并合理分配稀缺資源。通過(guò)將房產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，以此來(lái)完善地方稅體系，充實(shí)地方財(cái)政收入。[2]

2.調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配

房產(chǎn)稅可以在一定程度上縮小貧富差距?，F(xiàn)行的背景下，作為調(diào)節(jié)收入差距的個(gè)人所得稅發(fā)揮的作用差強(qiáng)人意。在個(gè)人所得稅對(duì)收入流量調(diào)節(jié)以后，還需要對(duì)引起財(cái)富分配不均的存量財(cái)富進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)。房產(chǎn)稅針對(duì)房屋使用者或所有者，以房屋的所有或使用價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，在某種程度上改變社會(huì)財(cái)富分配不公的情況，以此來(lái)降低財(cái)富集中度。

如果僅僅從理論上講，房產(chǎn)稅的征收增加了持有住房的成本，并在一定程度上同時(shí)增加了房地產(chǎn)行業(yè)的投資成本。這就在無(wú)形中引導(dǎo)人民選擇租房等更為低成本的方式來(lái)降低購(gòu)房需求；并且有利地打擊房地產(chǎn)行業(yè)的投機(jī)行為，對(duì)房?jī)r(jià)產(chǎn)生影響。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，房?jī)r(jià)上漲的根本原因是城市化、嬰兒潮、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等原因，由此導(dǎo)致了高購(gòu)房需求。此種情況下，房屋的需求價(jià)格缺乏彈性，日益增長(zhǎng)的購(gòu)房成本并不會(huì)實(shí)質(zhì)性地降低住房需求，只會(huì)使得民眾被迫接受此種稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁。[3]從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，房產(chǎn)稅對(duì)于高房?jī)r(jià)的調(diào)節(jié)效用依然十分有限，房?jī)r(jià)的上漲與下跌，大體上主要受到相關(guān)金融政策的影響，零首付、次貸證券化、再融資等金融衍生工具才是房?jī)r(jià)的有力推手。

二、我國(guó)房產(chǎn)稅的征收困境剖析

對(duì)個(gè)人房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，關(guān)系到千家萬(wàn)戶的切身利益，是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。然而，房產(chǎn)稅改革在實(shí)踐中存在諸多難題，如何在涉及人民群眾普遍關(guān)切和直接利益的問(wèn)題上慎之又慎，進(jìn)一步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革，選擇合適的改革路徑。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主法治也在進(jìn)步，民眾的維權(quán)意識(shí)正被喚醒，稅收問(wèn)題也因此引起了社會(huì)各界的充分關(guān)注。解決好稅收問(wèn)題對(duì)于促進(jìn)分配正義具有不可替代的作用。通過(guò)公正程序與民主參與的方式，更為科學(xué)合理地分配好這塊大蛋糕，能夠最大程度上讓大多數(shù)人得到滿意的結(jié)果。

(一)相關(guān)配套制度滯后

1.房產(chǎn)評(píng)估機(jī)制不成熟

準(zhǔn)確而合理的定量評(píng)估房產(chǎn)的價(jià)值是開(kāi)征房產(chǎn)稅的前提要件之一。但是當(dāng)前背景下，我國(guó)的房產(chǎn)評(píng)估機(jī)制尚不健全。深入研究，影響房產(chǎn)價(jià)值的因素有多種，如周邊地段、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，房屋購(gòu)買(mǎi)年限等。即使以上因素大致相同，不同的省份，乃至同一省份的不同城市和地區(qū)存在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況也難以有效評(píng)估房產(chǎn)價(jià)值。除了以上客觀因素之外，我國(guó)目前尚不存在健全的房產(chǎn)評(píng)估機(jī)制，也沒(méi)有相關(guān)的資產(chǎn)評(píng)估法來(lái)作為評(píng)估的規(guī)范。房產(chǎn)評(píng)估是一項(xiàng)長(zhǎng)期且復(fù)雜的基礎(chǔ)性工作，不僅僅需要采集大量的基本信息，并且這些基本信息也需定期處于不斷的更新和維護(hù)中。然而，當(dāng)前個(gè)人住房信息的缺失程度相當(dāng)嚴(yán)重，難以在短時(shí)間內(nèi)搜集和整理，房產(chǎn)評(píng)估結(jié)果是否能夠得到公正合理的解決，關(guān)系到納稅人對(duì)于房產(chǎn)稅的接受度和認(rèn)同感。[5]

2.房產(chǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)不足

若要對(duì)房屋征收房產(chǎn)稅，稅務(wù)相關(guān)單位需要充分了解市轄區(qū)內(nèi)的房產(chǎn)狀況的相關(guān)信息，這就必須要求建立完善的房產(chǎn)信息。2011 年以來(lái)，我國(guó)就已經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)關(guān)于全國(guó)個(gè)人住房的信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，然而在實(shí)際的推動(dòng)過(guò)程中，并沒(méi)有取得應(yīng)有的效果。目前，現(xiàn)有的住房信息系統(tǒng)依然存在許多不足之處。首先，登記內(nèi)容未對(duì)房產(chǎn)的信息充分披露，由此不能滿足房產(chǎn)稅改革的需求。其次，各個(gè)地方對(duì)于房產(chǎn)的登記制度存在很大的不同，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范管理。最后，現(xiàn)有的屬地管理原則下的住房信息系統(tǒng)并不能有效規(guī)制一個(gè)家庭的不同家庭成員在異地的購(gòu)房現(xiàn)象。[6]

（二）缺少財(cái)政透明度

財(cái)政透明度的缺乏將會(huì)使房產(chǎn)稅的改革偏離稅收的受益性原則。由于房屋屬于不動(dòng)產(chǎn)，與商品稅、所得稅等存在明顯不同，具有一定的地域限制，因此人們對(duì)其受益性要求更強(qiáng)。當(dāng)人們?cè)谧杂协h(huán)節(jié)繳納房產(chǎn)稅之后，若由于財(cái)政不透明容易讓人民對(duì)房產(chǎn)稅改革產(chǎn)生某種程度上的抵觸情緒。公眾有權(quán)知情并了解政府的財(cái)政運(yùn)行狀況，對(duì)于財(cái)政狀況的需求度也是隨著房產(chǎn)稅的征收愈加強(qiáng)烈的。

三、我國(guó)房產(chǎn)稅的治理改革建議

作為從民眾口袋里掏真金白銀的方式，房產(chǎn)稅改革往往會(huì)涉及到利益的重新分配。因此，房產(chǎn)稅的改革需要立基于社會(huì)的高認(rèn)同度。

（一）遵循“立法先行、充分授權(quán)”的原則

1.立法的民主參與

房產(chǎn)稅改革立法離不開(kāi)民眾的積極參與，需要為納稅人提供程序上的有力保障，具體包括以下兩點(diǎn)。第一，民眾參與立法。作為納稅人的角色擔(dān)當(dāng)，民眾有理由知情并監(jiān)督稅收的收取與支出的全過(guò)程，并且在涉及到稅收收益的使用過(guò)程中理性地表達(dá)民意。如何通過(guò)民眾溝通與辯論的“納稅人”的角色變化，增強(qiáng)民眾的可接受性，是當(dāng)前背景下需要解決的問(wèn)題。[7]第二，專家參與立法。當(dāng)前情況下，信息的不對(duì)稱不充分問(wèn)題正隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展日益凸顯，這就需要發(fā)揮出智庫(kù)與專家學(xué)者的作用。比如，開(kāi)展立法調(diào)研活動(dòng)、召開(kāi)立法座談會(huì)、建立專家咨詢會(huì)議等等，可以讓立足于專業(yè)領(lǐng)域的專家充分發(fā)揮出自己的專業(yè)知識(shí)與技術(shù)優(yōu)勢(shì)。

2.對(duì)地方政府充分授權(quán)

當(dāng)前背景下，我國(guó)現(xiàn)階段的主要財(cái)稅體制改革目標(biāo)是“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”。地方稅體系的健全離不開(kāi)適當(dāng)?shù)亩悪?quán)配置。若要對(duì)地方政府充分授權(quán)，需要中央對(duì)地方政府給予最大范圍內(nèi)的權(quán)力，讓地方政府根據(jù)本地方的特點(diǎn)推行適用于本地方特色的房產(chǎn)稅政策。地方政府在授權(quán)范圍內(nèi)合理確定適宜本地方發(fā)展的征收對(duì)象、開(kāi)征時(shí)間、具體的稅率，這樣因地施策的模式有利于房產(chǎn)稅的平穩(wěn)落地。讓地方政府在充分授權(quán)范圍內(nèi)靈活把握房產(chǎn)稅的開(kāi)征對(duì)象、開(kāi)征時(shí)間和稅率，才能夠更好地達(dá)到房產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的平衡點(diǎn)。在此同時(shí)，還需要落實(shí)好地方政府的問(wèn)責(zé)制度，激勵(lì)地方政府提供更好的公共服務(wù)和產(chǎn)品。[8]

(二)對(duì)不同類型的房地產(chǎn)實(shí)行差別稅率、促進(jìn)稅負(fù)公平

由于存在不同性質(zhì)的住房，很難公平地確定價(jià)格評(píng)估依據(jù)，并且征收成本較高。不僅僅是不同用途的房產(chǎn)，還包括提供的基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施不同，業(yè)主的稅負(fù)繳納能力不同都會(huì)造成各個(gè)地方的房地產(chǎn)的稅負(fù)承擔(dān)代價(jià)不同。改革初期，建議將工商業(yè)用房地產(chǎn)與居住用房地產(chǎn)區(qū)別開(kāi)來(lái)，設(shè)置詳細(xì)的差別稅率。在深度貫徹稅收法定原則的基礎(chǔ)上，讓地方政府按照本地制定一套符合區(qū)間范圍內(nèi)的稅率，使得房產(chǎn)稅在依率計(jì)征的軌道上穩(wěn)步前進(jìn)，符合稅收公平正義價(jià)值。征稅高低直接關(guān)系到納稅人和國(guó)家之間的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，稅率作為課稅要素中的核心要素，具體而言，由中央制定一定幅度范圍內(nèi)稅率區(qū)間，地方政府在充分考慮本地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況下，采用適宜本地方的稅率。

（三）進(jìn)一步完善住房保障制度

住房問(wèn)題作為一項(xiàng)重要的民生問(wèn)題，僅僅依靠市場(chǎng)力量很難將房?jī)r(jià)維持在一個(gè)穩(wěn)定的水平，政府需要從構(gòu)建和諧社會(huì)的角度出發(fā)，更進(jìn)一步地完善我國(guó)的住房保障制度，通過(guò)達(dá)成“人人有房住”的宏觀目標(biāo)，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)廣大民眾的基本住房需要，進(jìn)而縮小社會(huì)的貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。通過(guò)進(jìn)一步完善住房保障制度，以建立誠(chéng)信社會(huì)的方式來(lái)提高民眾對(duì)房產(chǎn)稅征收的遵從度。具體而言，當(dāng)公民個(gè)體不依法繳納稅款，逃避本該自己承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任與應(yīng)盡義務(wù)，可以采取一定措施，如停止其家庭成員所享受的公共服務(wù)，如教育、養(yǎng)老、醫(yī)療各項(xiàng)福利。當(dāng)住房保障制度與符合公眾切身利益的福利資源掛鉤時(shí)，就會(huì)大大地敦促民眾履行自己應(yīng)盡的納稅義務(wù)，從而構(gòu)建和諧社會(huì)。

四、結(jié)語(yǔ)

房產(chǎn)稅的征收離不開(kāi)科學(xué)有效的法律文件，以此來(lái)保障征收的合理性。稅收法定原則的核心要旨在于對(duì)征稅權(quán)進(jìn)行有效地控制與規(guī)范。稅收體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于公民的財(cái)產(chǎn)負(fù)擔(dān)，因此應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照正當(dāng)程序制定法律，這樣才能保障房產(chǎn)稅征收的合理性，在此框架下制定的法律是符合多數(shù)人意愿的，能夠最大程度地保障人權(quán)。當(dāng)前，由于稅收法定原則在我國(guó)并不能夠得到有效落實(shí)，因此有關(guān)機(jī)關(guān)需要對(duì)此引起注意并加以改變。[9]

在法治中國(guó)建設(shè)的大背景下，改革和發(fā)展離不開(kāi)法治的推動(dòng)和助力。如何在深化財(cái)稅體制改革的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)法治的改革目標(biāo)是當(dāng)下整個(gè)中國(guó)治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵。房產(chǎn)稅改革作為整體稅種改革的一部分，必須要在遵從稅收法定主義原則的基礎(chǔ)上，先進(jìn)行立法，再加以改革。通過(guò)立法的方式來(lái)規(guī)范地表達(dá)人民意志。在充分利用立法的表達(dá)、表決等程序框架之下，通過(guò)審議、協(xié)商的方式，形成最后的科學(xué)方案。