□文/王海鴻 何正平

（蘭州大學(xué)管理學(xué)院 甘肅·蘭州）

［提要］拆舊復(fù)墾中的各類問題多產(chǎn)生于“由宅到地”與“由地到宅”共同作用之中。以拆舊復(fù)墾為工具實(shí)現(xiàn)閑置宅基地順利退出，就是要實(shí)現(xiàn)由宅地一體到宅地分離的轉(zhuǎn)變?；谪毨絽^(qū)現(xiàn)實(shí)環(huán)境以及“增減掛鉤”的政策邏輯，有必要對(duì)拆舊復(fù)墾進(jìn)行聚焦再放大。以宅地轉(zhuǎn)換為視角，通過對(duì)拆舊復(fù)墾形成脈絡(luò)的梳理、重點(diǎn)環(huán)節(jié)的討論、現(xiàn)實(shí)困境的思考，以期探析貧困山區(qū)拆舊復(fù)墾中應(yīng)考慮的核心因素。

一、研究綜述

城鎮(zhèn)化在為鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了可能的同時(shí)，也為土地集約利用、糧食安全、人口城市化帶來了巨大壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為63.89%。以2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化為目標(biāo)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍將以較高速度推進(jìn)，面對(duì)城市地區(qū)建設(shè)用地供需失調(diào)凸顯與農(nóng)村地區(qū)宅基地閑置并存的重要難題，出現(xiàn)了以增減掛鉤政策為依據(jù)達(dá)到保持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地適宜供給、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興等多重目標(biāo)的嘗試。

雖然因用地粗放而衍生出的土地整理問題是國(guó)際范圍內(nèi)存在的普遍情況，但在中國(guó)，城鄉(xiāng)發(fā)展中產(chǎn)生的拆舊復(fù)墾所涉及的問題更具復(fù)雜性、嚴(yán)重性。基于農(nóng)村宅基地利用及管理中凸顯或潛在的問題，圍繞一系列農(nóng)村宅基地制度改革，學(xué)界主要從宅基地利用及退出角度進(jìn)行了探討。此外，以農(nóng)村空心化問題為關(guān)注點(diǎn)的研究也較為豐富。

對(duì)宅基地利用的學(xué)術(shù)探索，主要集中在宅基地的初始獲取、屬性界定、利用現(xiàn)狀、流轉(zhuǎn)的可行性、流轉(zhuǎn)的必要性、流轉(zhuǎn)的模式及其制度建設(shè)。宅基地退出與拆舊復(fù)墾的聯(lián)系更為直接，有關(guān)討論聚焦于宅基地退出制度的優(yōu)勢(shì)、退出的必要性、退出的難點(diǎn)、農(nóng)民退出意愿、退出模式、退出機(jī)制等方面。2005年之后，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策逐步推進(jìn)，2008年掛鉤試點(diǎn)政策正式步入依法管理的進(jìn)程，獲得了廣泛關(guān)注，相關(guān)研究集中在增減掛鉤政策的內(nèi)涵、增減掛鉤的模式、增減掛鉤的困境等。2018年中央一號(hào)文件做出了“宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”的創(chuàng)新安排，對(duì)此，學(xué)界對(duì)“三權(quán)分置”的必要性、法律意涵、分置困境、分置模式等進(jìn)行了闡釋。

對(duì)于宅基地閑置，既有研究側(cè)重討論與土地資源相關(guān)的制度邏輯或者為城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的土地問題提供應(yīng)對(duì)之策，單就拆舊復(fù)墾本身的分析并不多。在貧困山區(qū)，農(nóng)村宅基地的閑置或低效利用現(xiàn)象更為典型。在脫貧攻堅(jiān)及鄉(xiāng)村振興背景下，由多要素疊加促生的增減掛鉤政策提出了兩大問題：一是指標(biāo)劃定問題；二是指標(biāo)落實(shí)問題。前者主要依靠國(guó)家統(tǒng)籌跨區(qū)域調(diào)劑，后者則需著重處理好拆舊復(fù)墾中的各項(xiàng)工作，其直接觸及農(nóng)民利益，是多元主體間矛盾的多發(fā)環(huán)節(jié)。本文嘗試綜合政策邏輯與現(xiàn)實(shí)邏輯，從地與宅轉(zhuǎn)換的視角，對(duì)貧困山區(qū)拆舊復(fù)墾如何而來、問題所在、未來走向進(jìn)行思考。

二、地宅轉(zhuǎn)換：拆舊復(fù)墾的形成機(jī)理

從實(shí)踐來看，拆舊復(fù)墾集現(xiàn)象、政策、問題三種性質(zhì)于一體。不同于國(guó)外村莊演化發(fā)展的特征，基于貧困山區(qū)村莊自然演進(jìn)的視角，伴隨城鎮(zhèn)化的高速推進(jìn)，中國(guó)農(nóng)村人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移造成農(nóng)村常住人口日益減少及“兩棲人口”的迅速增加，進(jìn)而產(chǎn)生宅基地利用效率較大范圍降低現(xiàn)象。這一現(xiàn)象又自然促生了對(duì)閑置住宅及宅基地的不同處理方式，即是否“拆舊”及“拆舊”后是否“復(fù)墾”，不受其他因素影響，無論農(nóng)民做何種選擇，其都是一種社會(huì)進(jìn)程中的自然現(xiàn)象?？梢钥隙ǖ氖牵L(zhǎng)時(shí)期由農(nóng)民自主選擇是否拆舊復(fù)墾，將造成土地資源浪費(fèi)的加劇及由此產(chǎn)生的耕地保護(hù)壓力的加重。因此，政府介入農(nóng)村閑置宅基地的處置成為必然，各類關(guān)于拆舊復(fù)墾的政策應(yīng)運(yùn)而生。總體上，這些政策主要以鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范拆舊復(fù)墾為導(dǎo)向。

從地宅轉(zhuǎn)換的過程來看，拆舊復(fù)墾是由地（宅基地）到宅（農(nóng)民住房）的最終產(chǎn)物，是由宅（閑置住房）到地（耕地）得以實(shí)現(xiàn)的核心環(huán)節(jié)，同時(shí)又是由地（建設(shè)用地）到宅（城鎮(zhèn)住房）的重要基礎(chǔ)。山區(qū)農(nóng)村自身的地域形態(tài)、相對(duì)豐富的土地資源及分散化的生產(chǎn)方式，決定了農(nóng)戶在獲取宅基地上擁有較高的自主性。在由地到宅即房地走向一體的過程中，宅基地的集體所有性質(zhì)與農(nóng)民住宅的私人所有性質(zhì)不可避免的交織，宅基地?zé)o償長(zhǎng)期近乎于“私產(chǎn)”的制度安排和客觀現(xiàn)狀直接加重了農(nóng)戶“宅基地私有”的認(rèn)知錯(cuò)位。因此，由地到宅這一階段已為拆舊復(fù)墾成為難題埋下了伏筆。伴隨農(nóng)村人口外流，農(nóng)戶居住行為與原有生產(chǎn)行為的高度關(guān)聯(lián)被切斷，農(nóng)宅閑置現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，宅基地隨之被浪費(fèi)，這為由宅到地即房地分離提供了現(xiàn)實(shí)可能性，而耕地保護(hù)的壓力及城鎮(zhèn)建設(shè)用地的緊張，使得拆舊復(fù)墾成為必要。一般而言，貧困山區(qū)農(nóng)宅變舊即成為閑置物是自發(fā)行為，但農(nóng)戶對(duì)于宅基地產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知偏差、出于難以在城市安家的顧慮、對(duì)鄉(xiāng)土的深厚感情等使得農(nóng)戶不愿直接或過早放棄住宅及宅基地，因此“變舊”的主動(dòng)與“拆舊”的被動(dòng)使得法律賦予的集體收回宅基地使用權(quán)的權(quán)利難以順利實(shí)現(xiàn)。

增減掛鉤政策被認(rèn)為是打破由宅到地困境的有效工具，其思路是將此處宅基地的空余與他處建設(shè)用地的不足相聯(lián)系，通過用地指標(biāo)的空間漂移形成一種政府主導(dǎo)的“供需匹配”。增減掛鉤建立了新的由地到宅的過程，地與宅之間的轉(zhuǎn)換不再是以直接的方式進(jìn)行，而是經(jīng)此處復(fù)墾出的土地置換為建設(shè)用地指標(biāo)后最終形成他處的住房。

從房地一體易閑置到房地分離受阻滯，再到房地既分離又聯(lián)系，拆舊復(fù)墾成為這一主線的中間過程，也成為山區(qū)農(nóng)村宅基地浪費(fèi)問題從出現(xiàn)到得以解決的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，圖1顯示了這一邏輯。面對(duì)既有宅基地使用權(quán)制度的現(xiàn)實(shí)困境，政府部門進(jìn)行了一系列放活宅基地使用權(quán)的探索，尤其以2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》為標(biāo)志，其提出要“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，是土地制度改革深化的生動(dòng)體現(xiàn)?？傮w看來，“三權(quán)分置”是在由地到宅過程中防止或減緩宅基地閑置的有效嘗試，其目標(biāo)是最終實(shí)現(xiàn)居住保障和財(cái)產(chǎn)顯化的平衡。但在貧困山區(qū)，存在宅基地使用價(jià)值弱化和財(cái)產(chǎn)價(jià)值低下的客觀現(xiàn)實(shí)，這決定了圍繞“三權(quán)分置”的各項(xiàng)政策將主要依靠行政手段推進(jìn)，難以徹底解決長(zhǎng)期阻礙山區(qū)農(nóng)村宅基地充分利用的關(guān)鍵困難。由此，在宅地一體的樣態(tài)下，貧困山區(qū)宅基地閑置問題的解決轉(zhuǎn)入由宅到地階段。

圖1 拆舊復(fù)墾形成機(jī)理圖

在增減掛鉤的指標(biāo)激勵(lì)下以房地分離形式來實(shí)現(xiàn)貧困山區(qū)農(nóng)村宅基地的保值、增值，實(shí)際上既為拆舊復(fù)墾提供了動(dòng)力又促生了新問題。概括而言，無論是以“三權(quán)分置”緩解宅基地閑置的出現(xiàn)還是以“指標(biāo)周轉(zhuǎn)”推進(jìn)拆舊復(fù)墾，都遵循了宅基地屬性由資源到資產(chǎn)轉(zhuǎn)變的思路。（圖1）

三、由宅到地：拆舊復(fù)墾的核心過程

當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的架構(gòu)僅“略有松動(dòng)”，城鄉(xiāng)間的不平衡決定了農(nóng)民“守土之艱難，離土之不易”現(xiàn)象還將以加劇態(tài)勢(shì)存在。在貧困山區(qū)，農(nóng)宅及宅基地閑置的很大一部分原因是“自由的、獨(dú)立發(fā)展的”小農(nóng)式生產(chǎn)方式及土地的有限生產(chǎn)力越來越難以滿足生活、發(fā)展的需要。作為由宅到地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，拆舊復(fù)墾的基本邏輯是“舊-拆-墾”，使土地的作用由承載住宅轉(zhuǎn)為承載農(nóng)作物。問題在于，貧困山區(qū)，宅基地用途的如此變更是否可行、是否必要、是否困難，對(duì)此，本文的思考路徑如圖2所示。（圖2）

圖2 拆舊復(fù)墾思考路徑圖

由宅到地過程中農(nóng)宅的低效利用或閑置使拆舊復(fù)墾有了實(shí)物基礎(chǔ)，即有“舊”才有可拆對(duì)象。在貧困山區(qū)，何為“舊”及為何“舊”具有一致性。第一種情況可稱之為山村演進(jìn)過程中的“自然舊”，即農(nóng)宅與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)緊密聯(lián)系，只要當(dāng)?shù)刭Y源能夠滿足農(nóng)戶需求，即使住宅經(jīng)風(fēng)吹日曬而外表破敗，宅院仍舊發(fā)揮著保障功能、生產(chǎn)功能，而一旦耕地產(chǎn)出無法滿足生存發(fā)展需要，農(nóng)民不得不外流，農(nóng)宅隨之“人走房空”、年久失修，最終長(zhǎng)期閑置，此種情況下之“舊”，多是由“形式舊”漸變?yōu)椤皩?shí)質(zhì)舊”。第二種情況可稱之為在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的“人為舊”，即在如易地扶貧搬遷、新農(nóng)村建設(shè)等各類政策影響下，要求在不同程度仍發(fā)揮使用價(jià)值的住宅按規(guī)定退出，住宅閑置時(shí)間一般不長(zhǎng)，此種情況下之“舊”，多是由“形式舊”突變?yōu)椤皩?shí)質(zhì)舊”。上述“自然舊”“人為舊”“形式舊”“實(shí)質(zhì)舊”在實(shí)際中相互交織，其中均能看到“一方水土難養(yǎng)一方人”因素的存在?？深A(yù)見的是，農(nóng)民周期性地于城鄉(xiāng)之間往返，半工半農(nóng)的就業(yè)形式還將長(zhǎng)期存在，在這種背景下，農(nóng)村宅基地即使利用低效，仍發(fā)揮承擔(dān)生活、維持生產(chǎn)、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的多重功能。基于此，在貧困山區(qū)，“舊”在相當(dāng)程度上、相當(dāng)時(shí)期內(nèi)是正常且難以避免的。

“拆還是不拆，這是一個(gè)問題”。如果說“舊”是短期無法逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，那么“拆”就成了由宅到地過程中面臨的首要問題。拆還是不拆之所以重要不僅在于“不拆”會(huì)產(chǎn)生不良影響，還在于“拆”也會(huì)帶來一系列新問題。在宅基地退出的已有研究中，較普遍的觀點(diǎn)為“拆舊”。“不拆”的消極影響主要為三個(gè)方面：一是造成土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)，威脅耕地保護(hù)與糧食安全；二是加速鄉(xiāng)村衰敗，影響村容村貌及生態(tài)環(huán)境；三是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地退出的隱形市場(chǎng)大量出現(xiàn)，擾亂市場(chǎng)秩序。然而，就貧困山區(qū)實(shí)際而言，“不拆”的上述影響尚未達(dá)到十分嚴(yán)重的狀態(tài)：山村糧食作物耕種的作用以自給自足為主，作為收入來源為輔，故貧困山區(qū)宅基地閑置對(duì)商品糧產(chǎn)量的威脅還不大；宅基地的閑置實(shí)質(zhì)是鄉(xiāng)村破敗的表象而非原因，其對(duì)村容村貌的影響是否急需解決及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響程度仍有待具體分析；由于貧困山區(qū)地理區(qū)位、資源稟賦、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度對(duì)外吸引力極低，在不考慮政策因素情況下，宅基地退出的隱形市場(chǎng)還未到大量且混亂的狀態(tài)。需說明的是，隨著山區(qū)農(nóng)村空心化的加劇，“不拆”所帶來的負(fù)面效應(yīng)將凸顯，因此對(duì)“舊”的處理仍將走向“拆”，只是應(yīng)結(jié)合實(shí)際循序推進(jìn)，不可“拆”之過急。從農(nóng)民個(gè)體來看，“拆”的影響主要為三個(gè)方面：一是打破“住有所居”的最后保障，農(nóng)民工的工作并不穩(wěn)定，失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較高，且在城市落戶定居的比例并不大，離土離鄉(xiāng)只是迫于壓力的暫時(shí)性選擇，因此“農(nóng)村宅基地仍然是保障其基本住房權(quán)利的最后一道防線”。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受阻，宅基地與耕地相鄰，耕地及林地不可能隨農(nóng)戶住處轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，扶貧搬遷或新農(nóng)村建設(shè)下農(nóng)宅由分散變?yōu)榧?，加上承包地難以調(diào)整，耕作半徑迅速擴(kuò)大，直接加大了農(nóng)民耕種成本，反而易加速耕地“撂荒”。三是打擊農(nóng)民情感，對(duì)于農(nóng)民而言，其住宅很可能傾注了幾代人心血，是個(gè)人最為看重的財(cái)產(chǎn)，也是歸屬感所在，“拆舊”對(duì)農(nóng)民情感的傷害是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償難以彌補(bǔ)的。此外，“拆”所造成的對(duì)原鄉(xiāng)村禮俗及秩序的破壞也不容忽視。因此，對(duì)于貧困山區(qū)“拆”的問題應(yīng)有“充足的歷史耐心”，切實(shí)考慮農(nóng)民意愿，給足農(nóng)戶緩沖時(shí)間。

“拆舊”后便需要對(duì)空閑宅基地如何處理做出選擇，即“復(fù)墾”與否。雖然范輝等（2017）在對(duì)已有研究的總結(jié)基礎(chǔ)上指出，宅基地退出后的用途主要有復(fù)墾為耕地、發(fā)展旅游等產(chǎn)業(yè)、國(guó)家購(gòu)買。但結(jié)合貧困山區(qū)實(shí)際，基于維持耕地?cái)?shù)量、保護(hù)糧食安全的政策導(dǎo)向，選項(xiàng)主要為“復(fù)墾”。關(guān)鍵在于，土地由宅基地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地后，由誰來墾，如何來墾。如果將“拆舊”所得空閑地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)交由原宅基地資格權(quán)人，則該農(nóng)戶為何要將宅基地復(fù)墾為耕地？就農(nóng)民而言，其急需這塊耕地嗎？復(fù)墾的耕地收益會(huì)可觀嗎？答案多是否定的。考慮土地整理的高成本及復(fù)墾耕地小而零散、肥力不足，棄耕可能性極大，即使原宅基地資格權(quán)人出于“保地”考慮而采取一定處理措施，復(fù)墾地也難以用于糧食種植。在貧困山區(qū)，受扶貧政策推動(dòng)，原有耕地使用或流轉(zhuǎn)中的“非糧化”趨勢(shì)已十分明顯，質(zhì)量較高的土地已不再生產(chǎn)糧食，復(fù)墾出來的低質(zhì)量土地必然更易用于非糧食產(chǎn)業(yè)，顯然，這與拆舊復(fù)墾政策目標(biāo)相悖。宅地分離使得宅基地使用權(quán)收歸集體變得容易，故將復(fù)墾后的耕地承包給其他農(nóng)戶或企業(yè)是另一種可能的選擇，問題在于，復(fù)墾宅基地的零散化及其區(qū)位價(jià)值決定了其他承包者將承擔(dān)較高的投入成本，故承包意愿不強(qiáng)，即使實(shí)現(xiàn)了承包調(diào)整，新承包人與原宅基地資格人之間極易就復(fù)墾耕地“權(quán)屬”及收益分配產(chǎn)生糾紛。總體而言，對(duì)于閑置宅基地，農(nóng)民的初始意愿一般不會(huì)是“拆舊復(fù)墾”。在貧困山區(qū)，“拆舊”所得空閑地“復(fù)墾”的價(jià)值并不大，即使得到復(fù)墾，其對(duì)糧食安全的保護(hù)、鄉(xiāng)村振興的促進(jìn)意義也較為有限。

四、由地到宅：拆舊復(fù)墾的核心動(dòng)力

宅基地退出的重要性與農(nóng)民低退出意愿的矛盾促生了如何兼顧政策效率與保障農(nóng)民權(quán)益的難題。對(duì)此，產(chǎn)生了一系列政策舉措，其中“增減掛鉤”便是一項(xiàng)在對(duì)地方改革試驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)改進(jìn)基礎(chǔ)上提出的特殊性安排。以占補(bǔ)平衡制度為核心的“先補(bǔ)后占”、土地置換、指標(biāo)折抵等政策，在實(shí)踐中不同程度偏離耕地保護(hù)、土地整理的目標(biāo)，出現(xiàn)了為滿足建設(shè)用地需求而過度消耗耕地后備資源的情況。故，中央政策的導(dǎo)向由農(nóng)用地整理向建設(shè)用地整治轉(zhuǎn)變，以城市建設(shè)用地的“剛需”性調(diào)動(dòng)地方政府推進(jìn)宅基地退出的積極性，極具“指標(biāo)激勵(lì)”色彩的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策應(yīng)運(yùn)而生，并隨試點(diǎn)范圍及規(guī)模的擴(kuò)大，衍生出一系列地方性政策。從政策原初目標(biāo)來看，增減掛鉤旨在“通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)”；從政策實(shí)地執(zhí)行來看，增減掛鉤的實(shí)施實(shí)質(zhì)是一種動(dòng)力傳導(dǎo)過程，這種動(dòng)力源來自城市建新區(qū)的用地需要，進(jìn)而促生了用地指標(biāo)交易的需要，為了有效“增”，“減”成為了地方政府的著力點(diǎn)。

基于宅地轉(zhuǎn)換的視角，增減掛鉤巧妙的打破了房與地的空間一體性并構(gòu)建了地與房的跨地域聯(lián)系，即城市建新用地要從他處拆舊復(fù)墾出的耕地中以指標(biāo)交易的方式獲得，成為實(shí)現(xiàn)“由地到房”或“由地得房”的重要條件。宏觀層面而言，增減掛鉤立足于農(nóng)村宅基地具有巨大整理潛力和土地資源存在地域差異的現(xiàn)實(shí)，減輕了城市用地壓力，使得保持耕地總量不變更為靈活，同時(shí)加快了新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值得以體現(xiàn)。問題在于，這一政策的核心主體為地方政府，而地方看重的仍主要是土地帶來的經(jīng)濟(jì)效益，征地和售地產(chǎn)生的級(jí)差地租多數(shù)歸地方政府所有，直接造成地方對(duì)增減掛鉤政策的個(gè)性化解讀和變通執(zhí)行，表現(xiàn)為無指標(biāo)掛鉤、超指標(biāo)掛鉤、私自跨地域交易指標(biāo)等不良現(xiàn)象不同程度的出現(xiàn)。本應(yīng)“一舉多得”的增減掛鉤政策在實(shí)踐中衍生出一系列土地糾紛、利益糾紛、人際糾紛問題，表現(xiàn)出“發(fā)展主義”的思維，忽視了“人的城市化”。在貧困山區(qū)，增減掛鉤的政策設(shè)計(jì)還體現(xiàn)了對(duì)扶貧攻堅(jiān)的考慮。2018年3月10日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》（簡(jiǎn)稱《管理辦法》），旨在從全國(guó)層面優(yōu)化配置土地資源，“運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段約束耕地占用，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金資源互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，建立收益調(diào)節(jié)分配機(jī)制，助推脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興”，“聚焦深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，調(diào)動(dòng)各方力量提供資金支持，實(shí)現(xiàn)合作共贏”，增減掛鉤政策范圍得到大幅拓展，拆舊復(fù)墾工作推力得到有效加強(qiáng)。增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑的調(diào)出地區(qū)嚴(yán)格限定在“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣，以國(guó)家下達(dá)調(diào)劑任務(wù)的形式對(duì)對(duì)口支援省市的幫扶任務(wù)做出規(guī)定，因而實(shí)質(zhì)形成了一種指標(biāo)壓力，拆舊復(fù)墾成為政策執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)環(huán)節(jié)，即強(qiáng)制性推進(jìn)“拆舊”、形式化開展“復(fù)墾”。增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑所得資金的使用也成為難點(diǎn)，易出現(xiàn)“大水漫灌”式、“一次性”“暫時(shí)性”等不精準(zhǔn)現(xiàn)象。

需要注意的是，國(guó)務(wù)院辦公廳明確規(guī)定《管理辦法》“有效期至2020年12月31日”，即增減掛鉤指標(biāo)跨省域調(diào)劑只是一項(xiàng)特定時(shí)期的暫時(shí)性激勵(lì)舉措。為抓住政策紅利，盡管國(guó)務(wù)院辦公廳要求跨省域調(diào)劑節(jié)余指標(biāo)應(yīng)遵循“盡力而為，量力而行”的原則，幫扶地區(qū)與深度貧困地區(qū)在經(jīng)濟(jì)效益刺激下仍有擴(kuò)大“交易”的傾向。政策的有效期及“剩余30%調(diào)劑資金指標(biāo)”的獲得條件也為深度貧困地區(qū)拆舊復(fù)墾安置工作提出了時(shí)間上的限定，3年內(nèi)完成拆舊復(fù)墾驗(yàn)收，要求深度貧困地區(qū)在一定時(shí)限做好扶貧安置、拆舊復(fù)墾、耕地保護(hù)、易地搬遷等工作，這些任務(wù)壓力由上而下層層傳導(dǎo)，最終依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府推進(jìn)落實(shí)，現(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又會(huì)將壓力分解至村委，由于地方政策理解、執(zhí)行能力及各類資源有限，政府基層“代理人”的工作重點(diǎn)最終多聚焦到“拆”上，而無力或無暇顧及由此產(chǎn)生的潛在問題，“農(nóng)民上樓”規(guī)模加大、進(jìn)度加快。《管理辦法》的暫時(shí)性，也說明了在更廣范圍、更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)跨省域流動(dòng)面臨一系列難題，這個(gè)“口子”還不能開得太大。（圖3）

圖3 增減掛鉤政策示意圖

五、拆舊復(fù)墾未來走向

在對(duì)“耕者有其田，居者有其屋”的漫長(zhǎng)探索中，地與宅的關(guān)系在一體與分離間不斷演進(jìn)，拆舊復(fù)墾復(fù)雜性、重要性、“緊迫性”的凸顯即是地與宅逐漸被賦予市場(chǎng)價(jià)值后宅地關(guān)系變化的生動(dòng)體現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，優(yōu)質(zhì)農(nóng)田往往是城鎮(zhèn)建設(shè)的首選載體，而低產(chǎn)耕地多伴隨農(nóng)宅閑置，通過引入市場(chǎng)機(jī)制，使城市與農(nóng)村的建設(shè)用地掛鉤，似乎找到了一條打破城鄉(xiāng)土地資源差異行之有效的路徑，進(jìn)而達(dá)到城市得地、農(nóng)村得利的結(jié)果，有待深入討論的是這一“兩全之策”是長(zhǎng)久之計(jì)嗎？

還需注意的是，拆舊復(fù)墾形成的指標(biāo)漂移進(jìn)城確實(shí)給予了城市擴(kuò)張的空間，但城市的發(fā)展多大程度反哺了農(nóng)村，還有待觀察。增減掛鉤本質(zhì)是一種解決土地問題的“治標(biāo)”之策，深度貧困地區(qū)拆舊復(fù)墾結(jié)余指標(biāo)跨省域交易也不具有持續(xù)性，而城市化質(zhì)量的衡量不僅僅在于高樓的多少，鄉(xiāng)村振興所需要的也不僅僅是資金，二者最重要的因素都應(yīng)當(dāng)是人，但長(zhǎng)期以來都是農(nóng)村人口、人力、人才向城市的單向流動(dòng)，一方面造成“人的城市化”嚴(yán)重滯后；另一方面過快的城市擴(kuò)張擠占了鄉(xiāng)村振興的空間，因此，應(yīng)當(dāng)思考：高速城市化與鄉(xiāng)村振興是否“魚與熊掌不可兼得”？

回歸地與宅的本質(zhì)，二者均是以生存保障性為核心，即地是用來生產(chǎn)的、“房子是用來住的”。面對(duì)土地資源的有限性及區(qū)位差異，政府、市場(chǎng)、人民多元主體利益的交織和博弈使得各類阻礙安居的問題不斷涌現(xiàn)，為政府角色定位、市場(chǎng)規(guī)則建立、人民權(quán)益保障提出了現(xiàn)實(shí)要求。面對(duì)同為地與宅的城市居住用地與農(nóng)村宅基地、城市商品房與農(nóng)村住宅在權(quán)屬、獲取方式、性質(zhì)、用途上存在的巨大差別，本文提出以下問題：這種差異為何存在？消除或縮小這種差異有無必要及有無可能？

地宅轉(zhuǎn)換伴隨人類社會(huì)發(fā)展始終，地的永恒性和宅的暫時(shí)性，地的有限性和宅的擴(kuò)張性，地的固定性和宅的變動(dòng)性，表明地與宅的矛盾、人與宅的矛盾實(shí)質(zhì)是地與人的矛盾?！芭f”“拆”“墾”中各類問題成因之復(fù)雜及其與各類制度、政策間的關(guān)聯(lián)，均根植于人與地的矛盾之中。這決定了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改革、土地制度的完善、城市化及鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)應(yīng)是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的漸進(jìn)過程，不可操之過急期待一勞永逸，也決定了地宅轉(zhuǎn)換中各類問題的解決，“治本”之策在于解決好人（本文主要指貧困山區(qū)農(nóng)民）的問題。