盧星華，趙 琳

(1.新疆科技學(xué)院，新疆 庫(kù)爾勒 841000；2.新疆理工學(xué)院，新疆 阿克蘇 843000)

隨著我國(guó)土地確權(quán)工作的結(jié)束，大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)將成為我國(guó)農(nóng)業(yè)未來(lái)發(fā)展途徑。草地承載著經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，合理妥善處理草地糾紛，可避免三者之間的沖突。不僅要合理的保護(hù)農(nóng)民的私人利益，也要保護(hù)社會(huì)的公共利益。草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛不僅涉及多方利益，也涉及多方主體。如何妥善合理解決草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，使得農(nóng)牧戶的權(quán)益得以保障，也使得公共利益和社會(huì)利益不被忽視，是現(xiàn)階段草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛所面臨的困境。不僅要關(guān)心“小民”的幸福，也要關(guān)心“大國(guó)”的未來(lái)發(fā)展。為避免大規(guī)模草地流轉(zhuǎn)面臨的矛盾和沖突，選取草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)案例，進(jìn)行分析，提出妥善合理解決糾紛的具體路徑。

1 草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛主要類型

1.1 權(quán)屬糾紛

草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬糾紛是重要的草地糾紛類型?！吨腥A人民共和國(guó)草原法》(以下簡(jiǎn)稱《草原法》第二章規(guī)定了草原權(quán)屬問(wèn)題，16條規(guī)定了草原權(quán)屬的解決路徑，其中包括：1.單位之間糾紛由縣級(jí)以上人民政府處理；2.個(gè)人之間、個(gè)人與單位之間糾紛由鄉(xiāng)級(jí)或縣級(jí)以上人民政府處理。在吳金山訴扎魯特旗道老杜蘇木人民政府確認(rèn)案(內(nèi)蒙古自治區(qū)扎魯特旗人民法院2014年扎魯行初字第16號(hào)案例)中，就存在吳金山與石青山的草地權(quán)屬糾紛。在此案中，吳金山為本嘎查村村民，1997年向本嘎查承包草地19.35 hm2(290.21畝)。蘇木政府因1997年石青山未分得草地，作出決定，將之前承包給吳金山的草地分配給了石青山。吳金山因不服政府所作決定，將蘇木政府起訴至法院，要求撤銷政府所作決定。此種類型的權(quán)屬糾紛是較為常見(jiàn)的草地承包權(quán)屬糾紛。村委會(huì)或者基層政府將草地承包給兩者或兩者以上的主體，導(dǎo)致雙方發(fā)生爭(zhēng)議，從而訴至公堂，尋求司法救濟(jì)。此糾紛的法律關(guān)系如圖一所示。

1.2 合同糾紛

草地承包合同糾紛也是較為常見(jiàn)的草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛。據(jù)《中華人民共和國(guó)土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《土地承包法》)20條和《草原法》14條，農(nóng)牧戶承包草地需與村委會(huì)簽訂承包合同。在邢龍?jiān)V白土井子村民委員會(huì)案(內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市中級(jí)人民法院2020年內(nèi)04民終219號(hào)案例)中，雙方當(dāng)事人存在合同糾紛。邢龍作為白土井子村的農(nóng)牧戶，向白土井子村委會(huì)承包了村集體草地，但未簽訂草地承包合同。雙方發(fā)生爭(zhēng)議，邢龍將白土井子村委會(huì)起訴到法院，一審法院根據(jù)《土地承包法》45條和《合同法》36條確定邢龍承包經(jīng)營(yíng)戶與白土井子村民委員會(huì)有事實(shí)上的土地承包經(jīng)營(yíng)合同，確認(rèn)了邢龍承包經(jīng)營(yíng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。但二審法院根據(jù)《草原法》16條規(guī)定，撤銷一審民事判決，駁回邢龍承包經(jīng)營(yíng)戶的起訴。此糾紛的法律關(guān)系如圖二所示。

此種合同糾紛在草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛當(dāng)中也較為常見(jiàn)，涉及合同成立、效力和違約的問(wèn)題。尤其是我國(guó)為激發(fā)農(nóng)地市場(chǎng)活力，解決農(nóng)地碎片化問(wèn)題，農(nóng)地改革從“兩權(quán)分置”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭龣?quán)分置”[1]。我國(guó)平穩(wěn)有序的完成了全國(guó)的土地確權(quán)工作，便是為土地改革做鋪墊?！叭龣?quán)分置”后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的頻率加快，更多的土地承包合同糾紛和土地經(jīng)營(yíng)合同糾紛會(huì)出現(xiàn)。因此，此種糾紛也是草地承包合同糾紛的重要類型之一。

圖一

圖二

1.3 侵害權(quán)益糾紛

草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵害草地權(quán)益糾紛也是較為復(fù)雜的糾紛類型，根據(jù)侵害私益和公益的不同，侵害私益的糾紛一般通過(guò)民事訴訟的方式解決，侵害公益的糾紛嚴(yán)重的涉及到了刑事犯罪問(wèn)題。在朱鳳英訴范海龍承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案(內(nèi)蒙古自治區(qū)奈曼旗人民法院2014年奈法民初字第536號(hào)案例)中，朱鳳英在其丈夫去世后，享有繼續(xù)承包3.93 hm2(59畝)草地的權(quán)利。范海龍見(jiàn)朱鳳英疏于管理草地，私自占用、耕種草地，并且拒不退還。范海龍明顯侵犯了朱鳳英的草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，于是法院判決范海龍立即停止侵害，返還草地。此案的法律關(guān)系如圖三所示。

圖三

此外，還有侵害公益嚴(yán)重的刑事案件。在內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂托克前旗人民檢察院與何某非法占用農(nóng)用地罪一案(內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市中級(jí)中院2020年內(nèi)06刑終34號(hào)案例)中，何某等人通過(guò)占用并擅自耕種他人所具有草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的草地、林地68.27 hm2(1024畝)，造成嚴(yán)重后果，導(dǎo)致草地受到嚴(yán)重破壞，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重受損。鄂托克前旗人民檢察院以非法占用農(nóng)用地罪提起公訴，鄂托克前旗人民法院判處何某有期徒刑兩年，緩刑三年，并處罰金十萬(wàn)。

由此可見(jiàn)，侵害草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)根據(jù)侵害程度的不同，其解決路徑不同?？赏ㄟ^(guò)民事訴訟或刑事訴訟的方式來(lái)解決此一糾紛。也可發(fā)現(xiàn)，草地作為物權(quán)的客體，其不僅蘊(yùn)含經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還蘊(yùn)含生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，法律對(duì)于其生態(tài)價(jià)值應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)[2]。

2 草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛主要解決方式

據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)331條可知，草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)。再據(jù)《民法典》233條，物權(quán)受到侵害，可通過(guò)和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等多種途徑解決，而我國(guó)草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決方式也包括以上幾種糾紛解決方式。根據(jù)我國(guó)《中華人民共和國(guó)土地管理法》(2019修正)(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第14條和《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》(2017修正)(以下簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》)第6條，行政裁決和復(fù)議也是解決草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要方式之一。因此，草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛主要解決方式包括和解、調(diào)解、仲裁、行政裁決與復(fù)議和仲裁。

2.1 和解

根據(jù)糾紛訴訟的類型，糾紛可分為民事糾紛、行政糾紛和刑事糾紛。相應(yīng)在不同的糾紛當(dāng)中，和解也可分為民事糾紛和解、行政糾紛和解和刑事糾紛和解。和解是糾紛雙方或多方當(dāng)事人通過(guò)真實(shí)意思表示達(dá)成一致的口頭或者書(shū)面的協(xié)議。當(dāng)事人可在法官裁判前的任意一個(gè)階段達(dá)成和解。和解是我國(guó)農(nóng)地糾紛重要的一種解決方式，而且大部分農(nóng)戶在面臨糾紛時(shí)不愿意到法院去解決。[3]自古以來(lái)，中國(guó)是鄉(xiāng)土社會(huì)和熟人社會(huì)，較為重視鄰里之間的關(guān)系以及個(gè)人聲望。和解便可避免激化矛盾，有利于糾紛的解決。但和解存在強(qiáng)制力弱的問(wèn)題，需要當(dāng)事人自覺(jué)履行和解協(xié)議。在司法實(shí)踐當(dāng)中，雙方當(dāng)事人可申請(qǐng)司法確認(rèn)，來(lái)強(qiáng)化和解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力。我國(guó)《草原法》16條也提倡，優(yōu)先由雙方當(dāng)事人協(xié)商解決糾紛，希望促進(jìn)農(nóng)村和睦友好的社會(huì)氛圍。

2.2 調(diào)解

調(diào)解可分為人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解等多種調(diào)解方式。在草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛當(dāng)中，村委會(huì)處于糾紛的中心地位，要么是糾紛的當(dāng)事人，要么是解決糾紛的關(guān)鍵因素。因而如果村委會(huì)處于第三方地位時(shí)，可以調(diào)解草地糾紛。大多數(shù)草地糾紛歷時(shí)久遠(yuǎn)、證據(jù)不全、涉及農(nóng)牧民切身利益問(wèn)題，法院在裁判時(shí)也很難做到完全公平公正。農(nóng)牧戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，村委會(huì)對(duì)于糾紛起因了解更多，在調(diào)解過(guò)程當(dāng)中，可依據(jù)國(guó)家法律、政策進(jìn)行對(duì)雙方當(dāng)事人進(jìn)行規(guī)勸，進(jìn)而解決糾紛。在合同糾紛中，可見(jiàn)草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬糾紛有行政確認(rèn)的前置程序?！恫菰ā?6條就規(guī)定了權(quán)屬爭(zhēng)議由當(dāng)?shù)卣鉀Q的前置程序，我國(guó)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(2020修正)(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)1條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)前提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政部門申請(qǐng)解決。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬糾紛中，相當(dāng)部分糾紛無(wú)法直接進(jìn)入訴訟，因此基層政府在解決糾紛過(guò)程當(dāng)中具有主導(dǎo)作用?；鶎诱畱?yīng)當(dāng)根據(jù)法律、政策積極引導(dǎo)農(nóng)戶，調(diào)解雙方之間的矛盾，促進(jìn)糾紛的合理解決。法律規(guī)定政府優(yōu)先運(yùn)用行政權(quán)解決土地權(quán)屬問(wèn)題的主要原因在于土地具有公共利益，土地問(wèn)題涉及千千萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)牧戶的生存問(wèn)題，一旦解決不好便會(huì)引起極大的社會(huì)問(wèn)題，導(dǎo)致嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)。政府運(yùn)用行政權(quán)處理草地糾紛具有效率高、成本低等諸多優(yōu)勢(shì)[4]。但不能保證政府在處理土地問(wèn)題中完全公正，因此在權(quán)屬糾紛中可見(jiàn)當(dāng)事人起訴蘇木人民政府，尋求司法保護(hù)。通過(guò)多種渠道解決草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛具有必要性。在法院作出最終裁判前，糾紛主體可要求法院進(jìn)行調(diào)解。司法調(diào)解也是解決草地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的方式之一，法官可運(yùn)用職權(quán)調(diào)解土地糾紛，緩和司法權(quán)介入導(dǎo)致的人際關(guān)系的緊張和沖突。

2.3 仲裁

我國(guó)在2009年頒布了《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》)并于2010年實(shí)施。農(nóng)地糾紛具有復(fù)雜性、地緣性、多樣性等特點(diǎn)，通過(guò)仲裁解決農(nóng)村土地糾紛，希望通過(guò)多方力量來(lái)解決農(nóng)村土地糾紛。根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第13條規(guī)定，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的組成人員包括當(dāng)?shù)厝嗣裾捌溆嘘P(guān)部門代表、有關(guān)人民團(tuán)體代表、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表、農(nóng)民代表和法律、經(jīng)濟(jì)等相關(guān)專業(yè)人員兼任組成?？梢?jiàn)，多方代表便是為了妥善解決農(nóng)村土地承包糾紛，避免仲裁結(jié)果的不公平和不公正。根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第12條規(guī)定，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)在當(dāng)?shù)厝嗣裾笇?dǎo)下設(shè)立，其日常工作也有當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)。農(nóng)村土地仲裁不可避免陷入行政化的趨勢(shì)當(dāng)中[5]，很難發(fā)揮預(yù)設(shè)的作用。但農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)糾紛并非是一裁終裁，根據(jù)《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第48條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可向人民法院提起訴訟。農(nóng)村土地仲裁為草地糾紛的解決提供了一條新的路徑，但在妥善解決糾紛上所獲得的效果并不明顯。

2.4 行政裁決與復(fù)議

由于我國(guó)農(nóng)地糾紛受法律和政策影響較大[4]，行政權(quán)對(duì)于解決農(nóng)地糾紛具有至關(guān)重要的作用。根據(jù)《土地管理法》第14條規(guī)定，土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府處理?！恫菰ā返?6條也強(qiáng)化了這一規(guī)定，即當(dāng)?shù)卣畬?duì)草地糾紛有行政裁決的權(quán)利。再根據(jù)《行政復(fù)議法》第6條第4項(xiàng)規(guī)定，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以申請(qǐng)復(fù)議。因而，行政復(fù)議也是草地糾紛解決的主要方式之一。但行政裁決與復(fù)議存在一定的問(wèn)題，有時(shí)候難以做到中立。因?yàn)?，很有可能糾紛的主要一方主體就是當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)或者政府，難以避免政府自己成為自己的裁判官[4]。行政裁決與復(fù)議并非是終局性的結(jié)果，當(dāng)事人如果不服處理結(jié)果，可以向人民法院提起訴訟。

2.5 訴訟

訴訟解決糾紛是有效、權(quán)威、廣泛、最終的解決方式，可樹(shù)立法治的權(quán)威，引導(dǎo)人民群眾遵紀(jì)守法。上文中關(guān)于草地糾紛的主要類型包括民事訴訟、行政訴訟和刑事訴訟。訴訟解決草地糾紛具有不同的進(jìn)路。根據(jù)《解釋》第1條，未實(shí)際取得草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛，先通過(guò)基層政府來(lái)裁決。裁決不服的，也可提起行政復(fù)議。若對(duì)裁決或復(fù)議決定不服的，可提起行政訴訟，訴訟一方主體為地方政府。這是發(fā)生行政訴訟的方式之一，另一種較為常見(jiàn)的方式為政府直接對(duì)草地進(jìn)行行政行為，進(jìn)而農(nóng)牧民提起行政訴訟，要求撤銷行政行為。以上是引起行政訴訟的主要方式，關(guān)于引起民事訴訟的主要方式便在于涉及合同糾紛、侵權(quán)糾紛、流轉(zhuǎn)糾紛、征收補(bǔ)償糾紛以及繼承糾紛等等。那么，刑事訴訟的發(fā)生原因便在于農(nóng)牧民、法人或其他組織嚴(yán)重?fù)p害了個(gè)人利益、公共利益或國(guó)家利益，導(dǎo)致觸犯了《中華人民共和國(guó)刑法》(以下簡(jiǎn)稱《刑法》)，進(jìn)而要承擔(dān)刑事責(zé)任。

3 草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決機(jī)制困境

3.1 農(nóng)牧民法律意識(shí)淡薄

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)牧民文化水準(zhǔn)較低，不知曉也不理解法律與政策。而且在廣大農(nóng)村地區(qū)，存在較多鄉(xiāng)土民情，制約了法律向廣大農(nóng)村地區(qū)的滲透。首先，農(nóng)牧民缺乏契約意識(shí)。我國(guó)草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在的前提便在于農(nóng)牧民與村委會(huì)簽訂了草地承包經(jīng)營(yíng)合同，草地承包經(jīng)營(yíng)合同是取得草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要憑證。在合同糾紛中，邢龍承包戶長(zhǎng)期以來(lái)，事實(shí)上占有并耕種草地，并認(rèn)為草地的使用權(quán)歸己所有，然后卻發(fā)生了糾紛。在王龍等131人與奈曼旗八仙筒鎮(zhèn)大樹(shù)營(yíng)子村民委員會(huì)侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛(內(nèi)蒙古自治區(qū)通遼市中級(jí)人民法院2018年內(nèi)05民終1698號(hào))一案中，王龍等131人認(rèn)為有農(nóng)牧業(yè)局頒發(fā)了退牧還草證，即可證明對(duì)草地享有草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但最終結(jié)果是因此而敗訴。其次，農(nóng)牧民缺乏邊界意識(shí)。邊界意識(shí)便在于對(duì)于他人權(quán)利的尊重。權(quán)利意識(shí)不僅在于對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)，還在于要尊重他人權(quán)利。在侵害權(quán)益糾紛中，范海龍私下侵占了朱鳳英所承包草地，便是缺乏邊界意識(shí)，導(dǎo)致了侵權(quán)行為的產(chǎn)生。此外，農(nóng)牧民缺乏環(huán)保意識(shí)。因?yàn)檫^(guò)度利用草地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)獲取財(cái)富不顧后果，比如過(guò)度放牧，改變草地的原有用途，導(dǎo)致草地嚴(yán)重受損，生態(tài)功能退化。農(nóng)牧民也會(huì)因此觸犯法律，如前文中，何某的行為導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境破壞，因此承擔(dān)了刑事責(zé)任。

3.2 村委會(huì)核心功能未顯

村委會(huì)作為土地的發(fā)包方，往往是矛盾爭(zhēng)議的一方主體。自我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制度以來(lái)，村集體的職能發(fā)生了變化，將土地發(fā)包到戶，不再干涉農(nóng)民自身生產(chǎn)意愿，提高了農(nóng)民的積極性。村委會(huì)在分包集體土地時(shí)，主要職能便是通過(guò)村民自治的方式分配主要的生產(chǎn)資源，保障農(nóng)民的基本生活。根據(jù)《土地承包法》第19條，土地承包方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織成員村民會(huì)議三分之二以上村民或三分之二以上村民代表的同意。土地承包合同簽訂才經(jīng)過(guò)法定程序并合法有效。在惠水縣濛江街道興章村民委員會(huì)、史國(guó)全農(nóng)村土地承包合同糾紛(貴州省黔南布依族苗族自治州中級(jí)人民法院2019年黔27民再131號(hào)案例)一案中，一審和二審法院均認(rèn)定草地承包合同有效，但再審法院在審理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)在發(fā)包過(guò)程中，未滿足村民會(huì)議三分之二以上村民或三分之二以上村民代表同意的規(guī)定，認(rèn)定草地承包合同無(wú)效，史國(guó)全不能對(duì)80 hm2(1200畝)草地享有草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?？梢?jiàn)，村委會(huì)具有集體利益分配職能。根據(jù)司法判例可知，村委會(huì)很容易濫用權(quán)力，導(dǎo)致糾紛迭起。在哈達(dá)(烏日格哈達(dá))訴吉力木圖等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛(內(nèi)蒙古自治區(qū)科爾沁左翼后旗人民法院2014年后民初字第2720號(hào)案例)一案中，村委會(huì)先后將2.67 hm2(40畝)草地承包給特布要斯圖和哈達(dá)，從而導(dǎo)致了草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛。在張麗慧與新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市烏魯木齊縣水西溝鎮(zhèn)方家莊村民委員會(huì)土地租賃合同糾紛(新疆烏魯木齊中院2020年新01民終3265號(hào)案例)一案中，村委會(huì)與張麗慧簽訂了2.4 hm2(36畝)草地的土地租賃合同和補(bǔ)充協(xié)議，約定張麗慧可利用草地開(kāi)展農(nóng)家樂(lè)等活動(dòng)。張麗慧未經(jīng)法定機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在草地上建造附屬設(shè)施進(jìn)行營(yíng)業(yè)，破壞了草原的生態(tài)環(huán)境，違反了法律法規(guī)，營(yíng)業(yè)場(chǎng)所遭到拆除。若村委會(huì)提前熟知法律法規(guī)以及政策，便不會(huì)跟張麗慧簽訂合同和協(xié)議，也不會(huì)導(dǎo)致糾紛和矛盾的產(chǎn)生，更不會(huì)因此損害村委會(huì)形象。因此，在草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛當(dāng)中，村委會(huì)往往未遵守法律規(guī)定，并未合理分配集體利益，導(dǎo)致了矛盾的產(chǎn)生。

3.3 基層政府執(zhí)法水準(zhǔn)較低

由于村委會(huì)日漸行政化，村委會(huì)在分配土地利益時(shí)往往受基層政府的指示開(kāi)展工作。村委會(huì)的民主性減弱，基層政府較高的執(zhí)法水準(zhǔn)可避免土地糾紛的產(chǎn)生，也可較為妥善解決已產(chǎn)生的土地糾紛。但是事實(shí)上，草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛難以解決的原因之一便是基層政府的不當(dāng)執(zhí)法。在惠水縣濛江街道興章村民委員會(huì)、史國(guó)全農(nóng)村土地承包合同糾紛一案中，史國(guó)全向村委會(huì)承包了80 hm2(1200畝)草地，與村委會(huì)簽訂了草地承包經(jīng)營(yíng)合同，草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)人民政府鑒證，并且縣公證處也對(duì)合同進(jìn)行了公證。根據(jù)我國(guó)法律，鄉(xiāng)政府沒(méi)有為承包合同背書(shū)的義務(wù)。公證處的公證也影響了一二審法院的裁判，認(rèn)定經(jīng)過(guò)公證的合同具有較強(qiáng)的證明力，從而認(rèn)定合同有效。但事實(shí)上承包方案未經(jīng)過(guò)大多數(shù)村民同意，此承包合同無(wú)效。可見(jiàn)，基層政府的不當(dāng)干預(yù)導(dǎo)致了糾紛難以解決。在申友波等138戶村民訴務(wù)川仡佬族苗族自治縣人民政府(貴州省遵義縣人民法院2014年遵市法行終字第194號(hào)案例)一案中，鄉(xiāng)政府與恒晟公司簽訂協(xié)議，將1 000 hm2草地承包給恒晟公司，后縣畜牧局又與恒晟公司簽訂草地草山使用合同，并發(fā)放了草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。此糾紛中，鄉(xiāng)政府和縣政府擅自將草地草山承包給私人公司，違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，草地草山的發(fā)包方應(yīng)當(dāng)是村集體，而不是基層政府。并且1 000 hm2草地草山囊括了村民的草地范圍，引起了糾紛?？梢?jiàn)，基層政府的不當(dāng)執(zhí)法引發(fā)較大的社會(huì)矛盾，糾紛一方當(dāng)事人涉及138戶村民，如果解決不當(dāng)，甚至?xí)ぐl(fā)矛盾，導(dǎo)致不良的社會(huì)影響。因此，基層政府執(zhí)法水平低下是導(dǎo)致草地承包經(jīng)營(yíng)糾紛產(chǎn)生的原因之一。

3.4 法官解釋適用法律不足

法官的核心能力便是解釋和適用法律，法律解釋應(yīng)是法官按照法律的規(guī)范意旨，運(yùn)用法律思維方式，在法律適用過(guò)程中，對(duì)與案件相關(guān)的法律和事實(shí)的意義所作的闡明[6]。草地承包經(jīng)營(yíng)糾紛便是法官根據(jù)糾紛事實(shí)和相關(guān)法律進(jìn)行闡明并作出判決。在張麗慧與新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市烏魯木齊縣水西溝鎮(zhèn)方家莊村民委員會(huì)土地租賃合同糾紛一案中，張慧麗與當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)簽訂了草地租賃合同，并違規(guī)改變了草地用途，用作商業(yè)用途。當(dāng)?shù)胤ㄔ焊鶕?jù)《草原法》第15條第2款的規(guī)定：草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方必須具有從事畜牧業(yè)生產(chǎn)的能力，并應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)、建設(shè)和按照承包合同約定的用途合理利用草原的義務(wù)，還依據(jù)《草原法》第41條的規(guī)定：在草原上修建直接為草原保護(hù)和畜牧業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，需要使用草原的，由縣級(jí)以上人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)；修筑其他工程，需要將草原轉(zhuǎn)為非畜牧業(yè)生產(chǎn)用地的，必須依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。法官認(rèn)定張慧麗所簽訂合同違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，因而無(wú)效。在此案中，如何判斷張慧麗是否具有畜牧經(jīng)營(yíng)能力，畜牧經(jīng)營(yíng)管理能力評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和法律效力是欠缺的，而且此條款應(yīng)當(dāng)是管理性強(qiáng)制性規(guī)定[7]，草地承包經(jīng)營(yíng)合同并非是孫慧麗缺乏畜牧經(jīng)營(yíng)能力無(wú)效，而是合同內(nèi)容違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定無(wú)效。因合同無(wú)效，村委會(huì)在其中也存在過(guò)錯(cuò)，需要承擔(dān)張慧麗信賴?yán)鎿p失的締約過(guò)失責(zé)任，在此案例當(dāng)中，法官并未準(zhǔn)確闡明并適用相關(guān)法律規(guī)定。

4 草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛解決機(jī)制完善路徑

4.1 強(qiáng)化權(quán)利意識(shí) 重塑農(nóng)牧民的法律意識(shí)

法律意識(shí)的本原是法現(xiàn)象，并且法律意識(shí)是具有相對(duì)獨(dú)立性的[8]。農(nóng)村地處偏遠(yuǎn)、農(nóng)民文化水準(zhǔn)、農(nóng)村社會(huì)氛圍等因素都會(huì)影響農(nóng)民法律意識(shí)，農(nóng)民的法律意識(shí)相對(duì)獨(dú)立并且具有一定滯后性，與現(xiàn)代法意識(shí)具有一定的沖突。從合同糾紛案例可知，牧民因?yàn)椴恢匾暡莸爻邪?jīng)營(yíng)合同的簽訂導(dǎo)致無(wú)法獲得草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種情形在草地承包糾紛當(dāng)中較為常見(jiàn)。農(nóng)牧民應(yīng)當(dāng)重視保護(hù)自身的權(quán)利，對(duì)于合同簽訂、合同內(nèi)容、合同效力等相關(guān)規(guī)定要予以重視，才能有效的杜絕避免損害自身利益。農(nóng)牧民也應(yīng)當(dāng)尊重他人權(quán)利和社會(huì)公益，尊重他人權(quán)利即不應(yīng)當(dāng)損害他人的草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，尊重社會(huì)公益意味著草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有公共利益，此公共利益便在于草地使用權(quán)人不得違反法律法規(guī)對(duì)草地進(jìn)行占有、使用、收益。否則會(huì)違反法律強(qiáng)制性規(guī)定，導(dǎo)致合同無(wú)效。甚至更為嚴(yán)重的是觸犯了刑法，要承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。

4.2 明確自身定位 保證村委會(huì)的合理守法

村委會(huì)經(jīng)過(guò)法定程序，可分配集體利益。在集體利益分配中處于核心地位，也因此成為糾紛較為集中的中心點(diǎn)。在司法案例當(dāng)中，村委會(huì)要么未經(jīng)過(guò)法定程序承包村集體草地，導(dǎo)致草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不成立，要么是因?yàn)槎啻伟l(fā)包草地，導(dǎo)致草地糾紛的發(fā)生。因此，村委會(huì)若能嚴(yán)格按照法律分發(fā)包草地，便可杜絕糾紛的產(chǎn)生。我國(guó)在近幾年進(jìn)行了全國(guó)范圍內(nèi)的土地確權(quán)，就是為了使得土地權(quán)屬清晰，為將來(lái)土地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)做好鋪墊。在土地確權(quán)過(guò)后，仍將會(huì)有大量的草地確權(quán)糾紛會(huì)出現(xiàn)，需要村委會(huì)依據(jù)法律和政策的相關(guān)規(guī)定，合理妥善的處理糾紛，避免矛盾的擴(kuò)大化。村委會(huì)也應(yīng)當(dāng)要嚴(yán)格根據(jù)法律法規(guī)，提醒村民不要擅自變更土地的用途，做好法律宣傳工作，避免農(nóng)牧民因?yàn)檫`反法律法規(guī)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任或刑事責(zé)任。

4.3 促進(jìn)法治建設(shè) 嚴(yán)守基層政府執(zhí)法職責(zé)

基層政府在面對(duì)草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛時(shí)，不當(dāng)介入反而會(huì)激化矛盾，增加矛盾解決的復(fù)雜程度。在司法案例中，基層政府不應(yīng)用自身的行政權(quán)去干預(yù)草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)明確政府的職責(zé)在于監(jiān)管，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合理有序的運(yùn)行。隨著行政權(quán)的擴(kuò)大，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到的作用愈來(lái)愈大。村委會(huì)的行政化也為基層政府介入草地流轉(zhuǎn)留下空間，在司法案例當(dāng)中就存在基層政府擅自承包村委會(huì)草地，而且基層政府還為草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)進(jìn)行“背書(shū)”。明顯增加了草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的復(fù)雜程度，法院在進(jìn)行裁判時(shí)，面對(duì)有政府“背書(shū)”過(guò)的草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證，裁判結(jié)果便具有傾向性。因此，政府本身是法治的現(xiàn)行者，政府要帶頭遵守法律的相關(guān)規(guī)定，否則會(huì)導(dǎo)致?lián)p害政府權(quán)威，也進(jìn)而損害了法治的公信力。為促進(jìn)法治建設(shè)，基層政府的職責(zé)便在于忠于法律和相關(guān)政策，本著為人民切身利益考慮為宗旨，才能妥善解決甚至避免草地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的產(chǎn)生。

4.4 提高解釋能力 加強(qiáng)社會(huì)生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)是我國(guó)社會(huì)發(fā)展的最終方向。人類從利用和改造世界變成與世界和諧相處，成為一個(gè)共生、互利的系統(tǒng)?！睹穹ǖ洹返?條規(guī)定了綠色原則，綠色原則在草地流轉(zhuǎn)當(dāng)中具有至關(guān)重要的作用。因?yàn)椴莸刈鳛樯鷳B(tài)系統(tǒng)中較為薄弱的一環(huán)，最易受到人類的破壞，草地荒漠化、水土流失是現(xiàn)階段生態(tài)環(huán)境惡化的突出問(wèn)題。草地流傳涉及民法的物權(quán)和合同問(wèn)題，民法的固有彈性使得其“綠化”具有可能性，但只能在民法固有的框架內(nèi)進(jìn)行[9]。可通過(guò)對(duì)民法典物權(quán)編進(jìn)行綠色化，在用益物權(quán)中增設(shè)物的使用不超過(guò)環(huán)境承載能力[10]。可在合同效力、履行、變更和解除、附隨義務(wù)、解釋規(guī)則上進(jìn)行“綠化”[11]，進(jìn)而在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中貫徹綠色原則[12]?，F(xiàn)階段，法官在裁判過(guò)程當(dāng)中，要將生態(tài)文明的理念貫徹到糾紛解決過(guò)程中，通過(guò)法律解釋，將綠色原則融入草地承保經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使上和草地承包經(jīng)營(yíng)合同的各個(gè)階段中，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供司法助力。但法官在裁判過(guò)程中，要合理妥善解釋法律，不得隨意解釋法律，濫用綠色原則，否則將損害私人利益，無(wú)法平衡私益和公益之間的利益沖突。