肖衛(wèi)兵

從2014年底啟動開始，歷經(jīng)四年多修訂歷程的《政府信息公開條例》(以下簡稱“條例”)首次修改終于在2019年4月得以完成，并于同年5月15日正式施行。首次修訂經(jīng)歷如此之久足以說明修訂工作非常不易。同時本次修訂內容也非常全面。這次修改涉及公開目的、原則、主體、內容、方式和監(jiān)督機制等諸多方面，可謂是一次在有了豐富的本土實踐之后，又在吸收了國際上最新實踐后的大修。本次修訂最核心的一個內容是初步完成了我國政府信息公開處理決定類型化改革。[1]在經(jīng)歷了兩年實施之后，該類型化改革初步取得了哪些成果？是否有效激發(fā)了“公開優(yōu)先”的本次條例修訂特征？對這些問題的回答就需要我們基于能反映全國層面概況的國務院各組成部門、各省(自治區(qū)、直轄市)和實行垂直領導的各系統(tǒng)所發(fā)布的歷年政府信息公開工作年度報告(以下簡稱“年報”)當中的政府信息公開申請辦理方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)予以匯總分析，進而審視本次條例修訂在類型化改革方面的成效得失。

一、我國政府信息公開處理決定類型化改革概述

(一)類型化改革背景

政府信息公開處理決定類型化改革是基于2007年版的舊條例在諸多方面不足后所啟動的一項有針對性的改革。對依申請公開制度作必要優(yōu)化調整和加強責任約束是本次條例修訂考慮的一項主要內容。[2]依申請公開制度直指政府信息公開的公開例外方面的具體考慮。2007年的舊條例在公開例外立法上較為零亂，不成系統(tǒng)。一是公開例外種類列舉不完整。法定例外只有舊條例第十四條所規(guī)定的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和頗受爭議的規(guī)定在總則第八條當中的“三安全一穩(wěn)定”公開例外。[3]自2008年5月1日開始實施后，十多年來，實踐中涌現(xiàn)了內部事務信息、過程性信息等其他實體性例外。這些公開例外的保護是必要的，條例修訂自然要增加例外種類。二是舊條例對這些公開例外的立法還存在不科學、不完善之處，主要在于其對各種例外的保護缺少區(qū)分考慮，沒有因各類例外背后所保護利益的不同而采取區(qū)別保護。[4]本次修改還秉承“區(qū)分論”，主要分為三大類：第一類是以是否受制于損害衡量分為類別式例外和損害式例外。前者如國家秘密，后者如第三方信息。第二類是強制式例外和任意式例外。對應的立法表述分別是“應當不予公開”和“可以不予公開”。前者例子是其他法律行政法規(guī)禁止公開，后者例子是內部事務信息和過程性信息。第三類是以是否受制于公共利益衡量分為絕對式例外和相對式例外。對公開例外作如此細致和周密的規(guī)定，其背后的目的是通過明確例外的種類，確保其具可操作性并將不予公開的權力有效關進“籠子”。三是舊條例在公開例外體系上存在不系統(tǒng)的情況。本次修訂總體上構建起了實體性和程序性例外體系，通過損害和公共利益衡量機制，輔之以第三方協(xié)商機制，建立起了我國的政府信息公開例外體系。[5]

(二)類型化改革成果

公開例外方面的修改只是完成了政府信息公開處理決定類型化改革的第一步。隨著一件件政府信息公開申請的提出，類型化改革需要解決后續(xù)的答復處理問題。如果無法確定政府信息公開處理決定類型，將無法避免實踐中各行政機關在面對申請時，出現(xiàn)不知如何答復、難以答復甚至輕言不答復等情況。這意味著本次條例修訂需要擔負的一項重要任務就是實現(xiàn)政府信息公開處理決定類型化,恢復法律所應具備的確定性屬性。[6]通過修改，新版條例初步建立起了予以公開、部分公開、不予公開、無法提供和不予處理這五種政府信息公開實體處理決定類型，和補正、征求第三方意見、公開后告知第三方、延期和征求其他機關意見這五種程序處理決定類型。

在實體處理決定類型當中，予以公開包括已主動公開和同意公開,部分公開得以單列。不予公開包括8種，具體是屬于國家秘密、其他法律行政法規(guī)禁止公開、危及“三安全一穩(wěn)定”、保護第三方合法權益、屬于三類內部事務信息、屬于四類過程性信息、屬于行政執(zhí)法案卷、屬于行政查詢事項。無法提供有三種，包括本機關不掌握相關政府信息、沒有現(xiàn)成信息需要另行制作、補正后申請內容仍不明確。不予處理包括信訪舉報投訴類申請、重復申請、要求提供公開出版物、無正當理由大量反復申請和要求行政機關確認或重新出具已獲取信息這五種。這些類型化處理決定是行政機關處理政府信息公開申請的依據(jù)，同時也是行政復議和司法機關裁決案件的準繩。[7]

(三)類型化改革效果考察的可行性

法貴在實施。兩年來，修訂后的條例實施情況如何是一個需要深入研究的命題。這就有必要針對修訂后的條例開展全面或專項的立法后考察評估。當然，依托短短兩年的時間還無法實現(xiàn)全方位考察評估本次修訂效果?；诖耍覀冞x中修訂所完成的政府信息公開處理決定類型化這個任務作為考察的一個專門領域予以效果評估。這主要是考慮到統(tǒng)計數(shù)據(jù)的規(guī)范性、全面性和可得性等方面因素。

一是規(guī)范的年報統(tǒng)計為我們的考察奠定了基礎。新修訂條例第五十條要求全國政府信息公開工作主管部門應當公布政府信息公開工作年報統(tǒng)一格式，并適時更新。該規(guī)定有利于規(guī)范各級行政機關政府信息公開工作年報行為。為落實這一規(guī)定，國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室于2019年11月23日對外發(fā)布了《關于政府信息公開工作年報有關事項的通知》。該通知提供了政府信息公開工作年報格式模板，并鼓勵各單位按照統(tǒng)一格式發(fā)布今后政府信息公開工作年報。格式模板在“本年度辦理結果”下設置了6種政府信息公開實體處理決定類型。不予公開類型下又細分了8種。無法提供和不予處理分別細分了3種和5種。辦理結果是基于修訂后條例中相關規(guī)定得出，體現(xiàn)了我國政府信息公開處理決定類型化的研究成果。表1是年報格式模板相關部分的內容。我們同時附上相關依據(jù)予以細化說明。格式模板的規(guī)范要求為我們分析公開實體處理決定類型使用情況創(chuàng)造了可能性。

表1 年度辦理結果空白模板

二是政府信息公開工作年報規(guī)范的統(tǒng)一要素和模板也使得全國面上的考察具有了可能性。在這之前，受限于各單位年報統(tǒng)計要素上的不統(tǒng)一，我們更多只能聚焦于某一個省或部門進行一些比較分析，如之前針對上海十年年報統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析[8]和國務院相關部門的十年年報數(shù)據(jù)分析[9]。也有的只限于做些年報發(fā)布情況的橫向比較分析。[10]現(xiàn)如今，我們可以依托規(guī)范的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，觀察到涵蓋國務院各組成部門、31個省(自治區(qū)、直轄市)和實行垂直領導的13個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)基本上反映了全國概貌。這為全面了解掌握修訂后條例的實施效果提供了一種全新的并且全面的觀察視角。

三是基于數(shù)據(jù)可得性,本次考察限于政府信息公開實體處理決定類型,并不包括補正等程序處理決定類型。這是因為年報當中并沒有針對程序處理決定類型設計相應的統(tǒng)計項目。綜觀年報,實體處理決定類型統(tǒng)計數(shù)據(jù)指向年報當中的申請辦理結果統(tǒng)計數(shù)據(jù)。不可否認，在新條例生效實施的初期，所編制的年報會因各種原因導致數(shù)據(jù)一定程度上不夠準確、統(tǒng)計上會有錯誤等情況發(fā)生。不過，總體而言，在去除極少數(shù)部門后，絕大多數(shù)部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)獲取不存在難度并且也具有可用性。

(四)類型化改革效果考察的范圍和對象

本次考察的范圍包括有年報編制發(fā)布任務的國務院部門、省(自治區(qū)、直轄市)和垂直領導系統(tǒng)。依據(jù)集中展示年報要求，中國政府網(wǎng)開通了年報專題頁面，該頁面集中公布了2019年59家，2020年60個國務院組成部門、31個省(自治區(qū)、直轄市)和實行垂直領導的13個系統(tǒng)所編制發(fā)布的年報。我們統(tǒng)計的范圍也就限定在這三個層面。省(自治區(qū)、直轄市)和垂直領導系統(tǒng)層面兩年來統(tǒng)計對象相同。國務院部門層面稍有變化。2019年除1家單位因數(shù)據(jù)填寫不規(guī)范難以納入統(tǒng)計外，其余58家均納入統(tǒng)計范圍；2020年，60家均予以納入。多出的一家是國家版權局，其從該年度開始從國家新聞出版署中抽出被予以單列?，F(xiàn)如今覆蓋的部門數(shù)據(jù)范圍基本上可完整反映全國層面上的政府信息公開處理決定情況。

本次考察的對象是如上所述各層面單位所發(fā)布的2019年和2020年年報。結合對新修訂條例所完成的政府信息公開實體處理決定類型化后的評估需求，我們聚焦在各單位年報第三部分“收到和處理政府信息公開申請情況”進行具體觀察。該部分申請辦理結果數(shù)據(jù),和政府信息公開實體處理決定直接對應,是依據(jù)國務院辦公廳下發(fā)的具體統(tǒng)計模板，以表格的形式予以填報。各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)具體、規(guī)范，從數(shù)據(jù)角度為了解全國情況提供了相對簡便的分析樣本，并可以初步反映全國面上在處理決定類型化改革以來各實體處理決定類型方面的數(shù)據(jù)。這為分析各種處理實體決定類型的使用情況并進行比較提供了可能?？紤]到2019年是新舊條例生效銜接之年，并且實際辦理過程中確實還存在一些難以歸入的特殊情形，年報在申請辦理結果數(shù)據(jù)統(tǒng)計欄中還特意增加了一個無法歸入現(xiàn)有實體處理決定類型的“其他處理”統(tǒng)計項。

二、全國層面申請辦理結果數(shù)據(jù)多維度考察

(一)申請辦理結果總體數(shù)據(jù)分析

圖1 全國層面辦理結果各類型總占比

全國層面數(shù)據(jù)主要涵蓋省區(qū)市、國務院部門和垂直領導系統(tǒng)三大塊。從三個層面的年報數(shù)據(jù)匯總來看，兩年來全國各層面單位共處理了800289件申請。在這800289件已處理完畢的申請中，予以公開有360614件，占總處理件數(shù)的45.06%。部分公開件數(shù)有53259件，占比6.65%。部分公開也可以算是一種同意公開。如果和同意公開一并計算的話，兩年來我國總體公開率超過一半，達到51.71%。如此公開率并不算太低，在一定程度上證明了依申請公開方式在保障知情權上的積極效用。當然，需要指出的是，現(xiàn)有的部分公開占比總體不高，這方面未來提升空間很大。不予公開數(shù)是52639件，占比總體不高，為6.58%。無法提供和不予處理分別占比31.54%(252399件)和4.85%(38831件)，無法提供占比接近三成。其他處理42547件，占比5.32%。后三種一般被視為和實體性例外相對的程序性例外，合計占比高達41.71%，具體如圖1所示。

2019年共處理了401639件申請，其中，予以公開有189142件，占總處理件數(shù)的47.09%。部分公開有24722件，占比6.16%。和部分公開一起，總體公開率達到53.25%。不予公開有27012件，占比6.73%。無法提供和不予處理分別占比30.04%(120640件)和4.66%(18711件)。其他處理有21412件，占比5.33%。

2020年共處理了398650件申請，和2019年相比總處理量下降了2989件。下降主要來自省區(qū)市層面。國務院部門層面和垂直領導系統(tǒng)反倒有所上升，并且國務院部門層面的上升幅度高達9.95%。其中予以公開有171472件，占總處理數(shù)的43.01%，和2019年相比，下降了4.08個百分點。部分公開件數(shù)占比7.16%(28537件)，比2019年上升了1個百分點。和部分公開一起，總體公開率達到50.17%，和2019年相比雖有所下降，但仍保持在一半以上水平。不予公開有25627件，占比6.43%。不予公開的比例有小幅下降。無法提供和不予處理分別占比33.05%(131759件)和5.05%(20120件)。兩者和2019年相比均有所上升。其他處理有21135件，占比5.30%，和2019年基本持平。兩年情況具體比較見圖2。

圖2 2019年和2020年全國層面辦理結果各類型占比對比

(二)不予公開決定數(shù)據(jù)分析

如圖3所示，兩年來，在8種不予公開處理的決定中，屬于行政查詢事項的決定占該類型答復比最高(22.71%)，共有11953件。如此高比例意味著公眾對信息公開申請和行政查詢之間的區(qū)別并不是十分知曉，未來亟需通過提升公眾知曉率的方式進行有效分流，進而提升類型化改革成效。屬于四類過程性信息的占比次之(16.02%)，共有8433件。隨后是保護第三方合法權益信息，共7955件，占比15.11%。相對于國家秘密等應當不予公開例外而言，包括內部事務信息、過程性信息和行政執(zhí)法案卷信息這三類可以不予公開例外的占比高達41.53%。讓人不免認為實踐中很大程度上存在將“可以不予公開”等同于“應當不予公開”例外處理的可能。從提升類型化改革成效來看，規(guī)范這種任意式例外答復，確立一些判斷任意式例外當中也應當不予公開的標準或應當予以公開的信息種類十分必要。

圖3 全國層面不予公開決定各類型總占比

其中，2019年，在8種不予公開處理決定中，屬于行政查詢事項的決定占該類型答復比最高(27.40%)，共有7401件。屬于四類過程性信息的次之，占比16.25%，共有4389件。隨后是屬于三類內部事務信息的，共3767件，占比13.95%。2020年，屬于行政查詢事項的決定仍舊占該類型答復比最高(17.76%)，共有4552件。屬于保護第三方合法權益次之，占比17.30%，共有4433件，比2019年有了明顯提高，上升了4.26個百分點。隨后是屬于四類過程性信息，占比為15.78%。和2019年相比，屬于行政查詢事項占比降幅最大，下降了9.64個百分點。

(三)無法提供決定數(shù)據(jù)分析

如圖4所示，兩年來，在3種無法提供決定中，本機關不掌握相關政府信息決定共有221401件，占該類型答復比87.72%，比例最高。該決定占了兩年來申請?zhí)幚頉Q定總量的27.66%。這種“空對空”的答復無疑抑制了類型化改革效果，如何實現(xiàn)更為精準的統(tǒng)計，細分本機關不掌握處理決定種類，進而通過針對性措施降低該類答復是未來需要考慮的。沒有現(xiàn)成信息需要另行制作次之，共有19469件，占比7.71%。補正后申請內容仍不明確最少，有11529件，占比4.57%。

圖4 全國層面無法提供決定各類型總占比

其中，2019年，在3種無法提供決定中，本機關不掌握相關政府信息決定共有104983件，占該類型答復比87.02%，比例最高。該決定占了2019年申請?zhí)幚頉Q定總量的26.14%。沒有現(xiàn)成信息需要另行制作次之，共有9562件，占比7.93%。補正后申請內容仍不明確最少，有6095件，占比5.05%。2020年，本機關不掌握相關政府信息決定共有116418件，占該類型答復比88.36%，比例繼續(xù)維持最高位。該決定占了2020年申請?zhí)幚頉Q定總量的29.20%，和2019年相比還有所上升。沒有現(xiàn)成信息需要另行制作次之，共有9907件，占比7.52%，和上一年度基本持平。補正后申請內容仍不明確最少，有5434件，占比4.12%，和上一年度相比，占比有一定程度的下降。

(四)不予處理決定數(shù)據(jù)分析

如圖5所示，兩年來，在5種不予處理決定中，信訪舉報投訴類申請占該類型答復比最高，達到55.67%，共有21616件。重復申請次之，共11809件，占比30.41%。無正當理由大量反復申請有3846件，占比9.90%。其他的占比不高。為提升類型化改革成效，通過申請人教育，讓公眾了解信息公開申請和信訪舉報投訴類申請之區(qū)別，倡導理性申請十分必要，否則只會擠占過多的信息公開資源，無法讓有真正信息需求的申請人得到應有的對待。

圖5 全國層面不予處理決定各類型總占比

其中，2019年，在5種不予處理決定中，信訪舉報投訴類申請占該類型答復比最高，達到49.37%，共有9237件。重復申請次之，共6093件，占比32.56%。無正當理由大量反復申請有2338件，占比12.50%。其他的占比不高。2020年，信訪舉報投訴類申請占該類型答復繼續(xù)占比最高，達到61.53%，共有12379件，和上一年度相比大幅上升12.16個百分點。其次是重復申請，共5716件，占比28.41%，比2019年下降了4.15個百分點。隨后是無正當理由大量反復申請，有1508件，占比7.50%，比2019年下降了5個百分點。其他的占比不高。

三、類型化改革之成效評析

(一)類型化改革發(fā)揮了規(guī)范實踐操作的積極作用

基于2019年和2020年兩年年報中我國各層面單位申請辦理結果數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，我們可以清楚地看到本次改革規(guī)范了實踐操作，提升了法律確定性。兩年來，90%左右的處理決定均可納入到五類規(guī)范的實體處理決定當中。雖然面臨2019年新舊條例生效銜接，但游離在政府信息公開實體處理決定類型外的其他處理占比在10%左右。所有納入統(tǒng)計的國務院組成部門兩年來的其他處理決定占所有決定比例為10.84%(4885件)；31個省(自治區(qū)、直轄市)的其他處理決定占比4.82%(35138件)；13個垂直領導系統(tǒng)占比9.57%(2524件)。

另外，類型化改革在規(guī)范行政機關政府信息公開申請辦理上起到了積極作用?，F(xiàn)有予以公開、部分公開、不予公開、無法提供和不予處理五種實體處理決定類型及每種類型下的具體細分為各級行政機關辦理每件政府信息公開申請?zhí)峁┝讼鄬γ鞔_的指引，提升了實踐適用的確定性。修訂后的條例生效實施以來，江蘇省還于2019年12月率先發(fā)布了《江蘇省政府信息公開申請辦理答復規(guī)范》。文件將政府信息公開處理決定類型通過“補不補”“該不該”“有沒有”“給不給”和“當不當”五個環(huán)節(jié)予以細化。同時還附上了各處理決定類型答復書示范文本供各單位參考使用。國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室還于2020年1月對江蘇省規(guī)范予以了轉發(fā)?？梢灶A見，隨著修訂后的條例的實施深入，這方面的辦理將更為規(guī)范，確定性也將更為明顯。

當然，現(xiàn)如今所取得的積極效果還有待通過降低其他處理決定類型占比和明確其種類予以進一步提升法律確定性。年報統(tǒng)計設置了個“其他處理”統(tǒng)計項。游離在政府信息公開實體處理決定類型體系之外的其他處理決定需引起重視。類型化改革成效如何，關鍵在于類型化外的處理決定類型是否還會出現(xiàn)以及出現(xiàn)是否頻繁。相比2019年，2020年國務院部門層面的其他處理決定還有1.83%的提升。2019年，其他處理決定占當年度總處理量超10%的單位有15家。其中農業(yè)農村部、國家中醫(yī)藥管理局和國家郵政局占比達到了一半以上。2020年則提高到了18家。其中國家中醫(yī)藥管理局和商務部占比達到了一半以上。省(自治區(qū)、直轄市)層面的其他處理決定變化不大。垂直領導系統(tǒng)層面則有1.77%的上升。2019年，其他處理決定占當年度總處理量超20%的系統(tǒng)有郵政局和海關系統(tǒng)。2020年還增加了鐵路系統(tǒng)。至于其他處理決定具體包括哪些種類，對此各層面答復機關并沒有明確。

(二)類型化改革對“公開優(yōu)先”的條例修訂特征所起作用尚不明顯

本次類型化改革不應只停留在彌補舊條例在規(guī)范化和可操作性上的不足。從條例修訂所體現(xiàn)的“公開優(yōu)先”的鮮明特征來看，類型化改革并沒有在這方面起到應有作用。相比舊條例，新條例無論在公開的廣度、深度還是力度上都有所增強，可總體上稱之為“放”。[11]一系列舉措意味著本次條例修訂體現(xiàn)了“公開優(yōu)先”的制度修訂特征。這是因為：一是將之前探討中有所爭議的“公開為常態(tài)、不公開為例外”[12]這一原則在總則第五條中予以確立。這一原則的確立回應了外界對此的強烈呼吁。[13]它的確立為今后在難以判斷是否公開時作公開處理以及鼓勵大幅度提升部分公開比例等做法提供了有力支撐；也從制度上重新定位了保密與公開的關系，對推動行政機關實現(xiàn)少定密、定準密具有舉足輕重的作用。[14]二是通過新條例第十三條對公開例外進行了“扎口”。該條要求除條例規(guī)定的法定不予公開理由所涉及的政府信息外，其他政府信息應當公開。三是從量上確立了只增不減的公開方向。這方面的具體體現(xiàn)是新條例總則第七條要求各級人民政府應當逐步增加政府信息公開的內容。落實這一要求離不開動態(tài)調整機制。因此，新條例要求開展定期評估審查工作，對原先不予公開的政府信息可因情勢變化轉為公開的政府信息。四是加大了主動公開廣度和力度，進一步夯實了我國政府信息公開立法的“主動公開”特色。[15]五是從措辭上突出公開字眼，防止被貼上“政府信息不公開條例”的標簽。舊條例規(guī)定中有多個“保密”字眼，新條例予以大幅度減少，并突出從規(guī)范公開角度進行闡述。最為突出的是，新條例將舊條例中法律責任條款所規(guī)定的“公開不應當公開的政府信息的”這一情形予以刪除處理。刪除這一情形隱含了責任豁免機制。行政機關及工作人員僅限于“對不公開行為追責，不應對公開行為追責”。[16]

不過，從2019年和2020年年報當中的申請辦理結果數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析情況來看，這種鼓勵更大程度公開的“公開優(yōu)先”的制度修訂特征雖有所體現(xiàn)，但并未得到最大程度的有效激發(fā)。這是因為：

一是部分公開處理決定答復總的占比還不高。2019年，國務院部門層面平均占比只有5.87%。2020年是5.48%，和2019年占比基本持平。省(自治區(qū)、直轄市)層面同樣如此，部分公開處理決定答復總的占比略高于國務院部門，但兩年來平均占比也只有6.68%。垂直領導系統(tǒng)的部分公開處理決定平均占比最高，達到7.67%。各層面單位未來在部分公開答復方面還有不少提升空間。

二是兩年來各層面單位的無法提供這類處理決定占比高達30%以上，其中又大多集中在本機關不掌握這方面決定。2019年，國務院部門層面主要集中在自然資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部和國家衛(wèi)生健康委員會等6家單位，總件數(shù)都在200件以上。2020年，國家廣播電視總局、自然資源部和住房和城鄉(xiāng)建設部等6家單位的占比達到了當年度各單位處理總數(shù)的一半以上。2019年，省(自治區(qū)、直轄市)層面占比最高的是天津市，達到了該市處理總數(shù)的43.66%。其次是河北省(35.52%)和北京市(34.47%)。2020年，占比最高的是寧夏回族自治區(qū)，高達71.55%。天津市位居第二，占比高達40.67%。北京市和河北省占比分別達到40.27%和35.93%。實行垂直領導的各系統(tǒng)當中也存在無法提供處理決定占比高的情況。2019年，占比最高的是礦山安全監(jiān)察系統(tǒng)，達到了該系統(tǒng)處理總數(shù)的92.79%。隨后是外匯局(48.53%)和鐵路局系統(tǒng)(37.61%)。2020年，最高的還是礦山安全監(jiān)察系統(tǒng)，但占比下降到了25.00%。

三是不予處理決定中的信訪舉報投訴類申請占比偏高。國務院部門當中，2019年這些答復集中在住房和城鄉(xiāng)建設部(1003件)、國家衛(wèi)生健康委員會(1003件)、人力資源和社會保障部(303件)3家單位。58家發(fā)布了規(guī)范年報的單位中有40家都作出過這類處理決定。2020年，這些答復集中在中國銀行保險監(jiān)督管理委員會(278件)、中國證券監(jiān)督管理委員會(273件)、國家衛(wèi)生健康委員會(188件)、住房和城鄉(xiāng)建設部(166件)和國家知識產權局(101件)5家單位。60家發(fā)布了規(guī)范年報的單位中有36家都作出過這類處理決定。省(自治區(qū)、直轄市)層面同樣如此。2019年，占各省(自治區(qū)、直轄市)處理決定總量比例最高的是重慶市，達到該市處理總數(shù)的5.27%。2020年，最高的是北京市(7.74%)。實行垂直領導的各系統(tǒng)也不例外。2019年，占各垂直領導系統(tǒng)決定總量比例最高的是糧食和物資儲備局系統(tǒng)，達到該系統(tǒng)處理總數(shù)的29.03%。2020年，最高的是礦山安全監(jiān)察系統(tǒng)(25.00%)。

四是無正當理由大量反復申請這類不予處理決定總的占比不高，但也不完全符合慎用這種從嚴控制的標準。2019年，國務院部門層面主要集中在8個部門。其中司法部最多，共有50件。公安部次之，18件。其他單位均為個位數(shù)，在10件以下。2020年，只有6家單位存在該類處理決定，但集中度非常高。最高的是國家知識產權局，有144件，占了其當年度處理決定總數(shù)的36.27%。自然資源部和國家市場監(jiān)督管理總局分別作出了65件和43件該類決定。省(自治區(qū)、直轄市)層面，2019年占比最高的是福建省(1.90%)。其次是北京市(1.77%)和四川省(1.44%)。2020年，占比最高的是湖南省(1.88%)。其次是陜西省(1.10%)和山西省(0.94%)。垂直領導系統(tǒng)當中，2019年，占比最高的是糧食和物資儲備局系統(tǒng)，高達19.35%。稅務和銀保監(jiān)兩個系統(tǒng)有零星的此類處理決定。2020年，各系統(tǒng)這方面的決定不多。

四、提升我國類型化改革效果的若干建議

(一)細分顆粒度，提升年報統(tǒng)計的精確性和導向功能

年報中現(xiàn)有處理類型數(shù)據(jù)的局限有如下三點：一是從目前提供的年報模板來看，處理類型數(shù)據(jù)存在不完整的情況。這主要體現(xiàn)在不予公開類型中缺少對保護第三方合法權益的細分。實際情況應該包括商業(yè)秘密、個人隱私和其他三種。在無法提供類型中，缺少對本機關不掌握相關政府信息的細分。實際情況應該至少包括信息不存在和非本機關公開職責權限范圍兩種。當然，這里的信息不存在需要注意和需要加工分析這類不予處理類型進行區(qū)分，避免重復計算。二是個別單位的年報統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在錯誤。這方面主要是統(tǒng)計上的細節(jié)錯誤，雖然無大礙，但是這類較為明顯的錯誤應當盡可能避免。基于此，我們認為，未來可以根據(jù)現(xiàn)有各級行政機關實踐，細分統(tǒng)計保護第三方合法權益這種不予公開類型和本機關不掌握這種無法提供類型。對部分公開類型，各單位可以在年報正文部分圍繞部分公開所涉及的一些不予公開情形展開一些說明。當然，如果可行的話，也可吸納國際上的一些最新實踐，彌補年報統(tǒng)計在程序性處理決定類型上的不足，考慮增加平均答復時間統(tǒng)計項目。這方面可以按照1—20個工作日、21—30個工作日和其他區(qū)間進行填寫，鼓勵更大程度公開的同時兼顧及時公開，系統(tǒng)提升公眾獲得感。三是隨著《政府信息公開信息處理費管理辦法》得以印發(fā)并于2021年開始實施，未來在收費方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)也得補上。國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室于2021年9月29日印發(fā)的《中華人民共和國政府信息公開工作年度報告格式》對此已經(jīng)進行了完善。

在優(yōu)化了年報的統(tǒng)計項目后，我們不應忽視年報數(shù)據(jù)的轉化，發(fā)揮其指引各單位動態(tài)調整各項基于數(shù)據(jù)反映出的突出問題，尤其是其中的申請辦理結果在貫徹落實“公開優(yōu)先”的制度修訂特征方面所應起到的積極作用。誠如所言，年報既是政府信息公開工作主管部門重要的工作抓手，也可為全社會了解研究政府信息公開工作提供基本素材。[17]這就要求基于年報數(shù)據(jù)的研判，從橫向和縱向兩個維度，摘取其中的一些子項通過針對性降低或提高比例的做法在下一年度的公開工作要點文件中進行有序推進。

(二)提升部分公開答復數(shù)量和占比，鼓勵行政機關部分公開實踐

理論上來講，部分公開也是一種予以公開類型，更多考慮部分公開處理類型同樣可起到鼓勵“公開優(yōu)先”的效果。因此，針對目前部分公開答復占比不高的問題，一是可以研究通過鼓勵的方式，促使各單位提升部分公開答復數(shù)量和比例，盡可能多地通過部分公開答復提升申請人的獲得感和滿意度。答復機關也由此可降低因部分信息涉及不予公開就以全部不予公開答復處理的辦理比例。二是可制定部分公開適用指引，在遇到不予公開情形時，將是否可以部分公開答復作為前置環(huán)節(jié)予以評估后再作出答復。

(三)針對性提升公眾知曉率，實現(xiàn)和政府信息公開申請分流

從兩年年報的分析結果可以得知，現(xiàn)有關于政府信息公開處理決定類型的認知更多局限在行政機關工作人員當中。作為信息供給方的政府一端在密集的新條例培訓以及年報編制后應該對類型化改革有了相對準確的認知。但是，我們還應補上作為信息需求方的公眾這端知曉不足的課，有效降低各層面高達一半左右的答復都落入無法提供、不予處理和其他處理這三大類不合格申請。具體來說，一是可以通過典型錯誤列舉等各種解讀方式，讓申請人明確哪些情形會得到不予處理結果，盡可能少走彎路。二是可以讓申請人知曉不配合補正或不補正等所帶來的無法提供后果。三是可以讓申請人知曉通過行政查詢方式更為便捷查閱工商登記和不動產登記等資料。四是通過政府信息公開指南提醒申請人在遞交申請之前通過網(wǎng)站搜索已主動公開內容和通過已發(fā)布的各單位權責清單了解具體職責等。聯(lián)合社會力量，各級行政機關只有通過多種多樣的提升公眾知曉率的具體舉措，才能有效提升申請人的申請質量。

(四)規(guī)范可以不予公開例外答復，降低其適用占比

兩年數(shù)據(jù)顯示，內部事務信息和過程性信息這類可以不予公開例外啟用頻次偏高。這或許意味著行政機關在處理實踐過程中將這類可以不予公開例外等同于應當不予公開例外處理，即有可能忽視了立法上的“可以不予公開”規(guī)定，而將之視為“應當不予公開”對待。如果是這層原因占據(jù)了主要地位，我們就應該考慮相應對策降低這方面影響。降低占比自然是一方面，但也并不絕對，規(guī)范這類例外的實踐啟用才是關鍵。因此，一是有必要針對這類可以不予公開例外出具相應指引，確立“可以”和“應當”的明確界限。這方面可以通過啟用損害衡量機制予以評估，如公開后沒有損害，則傾向于應當公開；如公開后有損害，則考慮損害程度和可能性，傾向于不予公開。二是需要考慮將特定信息明確排除在可不可以公開的判斷之外。一個典型例子就是內部事務信息外部化情況。這意味著即使所涉及信息落入內部事務信息或過程性信息，但是考慮其會對行政相對人的權利義務產生直接影響，并且作為行政機關行政管理依據(jù)的，則應當公開。三是可開展分散在諸多其他法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定當中的應當公開信息方面的具體清單梳理工作，提升實踐適用的規(guī)范化水平。

(五)細化并降低其他處理決定，提升合法答復水平

本次年報的分析結果也表明，游離在五大類實體處理決定類型之外的“其他處理”類型也占了一定比例。雖然有新舊條例銜接因素，但是實際上由于新條例規(guī)定本身缺陷等各方面原因，這類其他處理未來還無法避免。國辦公開辦函[2021]30號從放棄申請和其他兩個維度對“其他處理”進行了一定程度的細化，特別統(tǒng)計了因申請人無正當理由逾期不補正和因申請人逾期未按收費通知要求繳納費用所導致的行政機關不再處理其政府信息公開申請。不過，“其他處理”情形還有進一步細化空間。一是可以考慮歸入不符合新條例第二條所規(guī)定的政府信息定義的非政府信息，如民事信息、刑事司法信息和黨務信息等。二是對于針對法律依據(jù)等特定類型咨詢也可考慮歸入其他處理予以統(tǒng)計。三是這里的其他處理應該限定在實體處理決定類型，不應包括延期等其他程序處理決定類型?？傊?，對于其他處理，需要進一步總結，明確幾種常見類型；同時要求各單位通過年報予以具體解釋說明，并對之提出明確的逐年降低答復比例要求。