文/符平 盧飛

改革開放以來，我國在一些領(lǐng)域積累的成功治理經(jīng)驗(yàn)蘊(yùn)含著行之有效的治理機(jī)制，激活了我國的制度優(yōu)勢并提升了治理效能。特別是，我國通過8年脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)了前所未有的貧困治理效能，體現(xiàn)了我國的制度優(yōu)勢。雖然制度優(yōu)勢與貧困治理效能之間存在某種嵌構(gòu)關(guān)系，但制度優(yōu)勢并不會自動轉(zhuǎn)化為包括貧困治理在內(nèi)的特定領(lǐng)域的治理效能。探索制度優(yōu)勢與貧困發(fā)生率大幅下降之間的中間機(jī)制，構(gòu)成了分析制度優(yōu)勢如何轉(zhuǎn)化為治理效能不可繞過的環(huán)節(jié)。脫貧攻堅(jiān)中貧困治理的多元協(xié)作并非不同治理模式的排列組合或制度性混合，而是產(chǎn)生了新的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制。這種新的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制如何形成又如何運(yùn)作，成為揭開制度優(yōu)勢與貧困治理效能之間“黑箱”的關(guān)鍵。

作為治理機(jī)制的組織動員

在專項(xiàng)治理領(lǐng)域中，國家往往強(qiáng)調(diào)以行政動員方式來打破常規(guī)式治理范式。社會主義國家集中力量辦大事的制度優(yōu)勢、對消除絕對貧困現(xiàn)象的強(qiáng)烈訴求以及強(qiáng)大的國家權(quán)力構(gòu)成了脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)多元治理主體參與貧困治理的結(jié)構(gòu)性條件，而組織動員則是這些結(jié)構(gòu)性條件轉(zhuǎn)化為貧困治理效能的重要中間機(jī)制。

“組織動員”是指圍繞治理目標(biāo)，以組織形式對權(quán)力、資源和參與治理的（潛在）多元行動者進(jìn)行發(fā)動和再組織并構(gòu)造出一種協(xié)同體系的行動。在脫貧攻堅(jiān)中，各級黨組織和政府以多種途徑動員多元主體共同解決貧困問題、創(chuàng)造治理新秩序，其核心是執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的權(quán)威動員。通過各種方式的組織動員，黨政權(quán)力圍繞治理目標(biāo)和治理對象起到機(jī)制整合的作用，既塑造科層內(nèi)部的層級關(guān)系和政府行為，也引導(dǎo)市場契約關(guān)系和經(jīng)濟(jì)行為，引領(lǐng)社會互助關(guān)系和合作行為。因此，不同于新治理理論所描繪的多中心或去中心、多主體的治理結(jié)構(gòu)，脫貧攻堅(jiān)中的貧困治理模式相對集中了治理權(quán)力，同時也保證了多主體合作度，彰顯了單中心的治理權(quán)力和多元化的治理主體的新型治理結(jié)構(gòu)對于治理創(chuàng)新的理論和實(shí)踐意義。

作為一種由組織動員機(jī)制驅(qū)動、以貧困治理共同體協(xié)同運(yùn)作的整體性扶貧模式，脫貧攻堅(jiān)不僅包括自上而下的有效動員，還包括自下而上的參與協(xié)作。其顯著特點(diǎn)是，國家通過組織動員打破了科層內(nèi)部的條塊結(jié)構(gòu)和部門分立，在治理結(jié)構(gòu)上構(gòu)建了黨政科層內(nèi)部跨部門以及國家、市場和社會之間的功能性耦合關(guān)系，并在保持單中心的治理權(quán)力的同時，促成了多元治理主體基于共同治理目標(biāo)而協(xié)同行動的治理機(jī)制。治理結(jié)構(gòu)中的耦合關(guān)系體現(xiàn)的是不同部門、不同主體、不同制度圍繞脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而協(xié)同合作、緊密互動。這種關(guān)系十分緊密、耦合性很強(qiáng)，從而能使脫貧攻堅(jiān)自上而下的治理實(shí)踐趨于組織化和制度化。

組織動員之于貧困治理具有雙重含義。一是就治理結(jié)構(gòu)層面而言，治理行為是通過組織來實(shí)施的；更具體而言，體現(xiàn)為以黨組織和政府為主導(dǎo)的有組織的治理行為。二是在治理機(jī)制層面上指在治理實(shí)踐中組織化治理行動的過程，主要包括那些旨在打破科層條塊、部門分立以及政府、市場和社會關(guān)系的制度化行為。組織動員的分析路徑可分解為三個環(huán)節(jié)的機(jī)制。

1.參與動員機(jī)制。治理結(jié)構(gòu)的形成面臨的首要問題是如何動員多元主體參與治理。多元治理主體之間并不是總能和諧共生，往往充滿著價值沖突、緊張、危機(jī)、不確定性和碎片化的關(guān)系，因此促進(jìn)多元主體對治理目標(biāo)的集體認(rèn)同和協(xié)同行為的產(chǎn)生，是形成脫貧攻堅(jiān)治理模式的前提。這需要有效的參與動員機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。參與動員的目標(biāo)雖然明確，但其具體的動員策略和技術(shù)既會隨治理環(huán)境和任務(wù)的變化而呈現(xiàn)多樣性和動態(tài)性的特征，也會因參與治理主體特征的差異而不同。

2.協(xié)作動員機(jī)制。協(xié)作動員以參與動員為前提，是形成新型治理機(jī)制的充分必要條件。共同體治理意味著國家、社會和市場等行動主體為應(yīng)對社會難題以新方式進(jìn)行互動，但并非多元主體的機(jī)械組合或強(qiáng)制性結(jié)合，而是治理主體之間的功能互補(bǔ)、行動協(xié)調(diào)和資源整合。顯然，協(xié)作動員機(jī)制是創(chuàng)造這種治理機(jī)制的先決條件。從治理機(jī)制的創(chuàng)新到治理效能的產(chǎn)出，協(xié)作動員發(fā)揮著必不可少的轉(zhuǎn)化功能。經(jīng)驗(yàn)研究需重點(diǎn)探索何種協(xié)作動員機(jī)制達(dá)成了不同主體有效協(xié)作的目標(biāo)，或者說關(guān)于協(xié)作動員的何種制度策略實(shí)現(xiàn)了治理機(jī)制的創(chuàng)新。

3.組織動員的穩(wěn)固機(jī)制。任何形式的治理都是通過集體行動促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程。如果缺乏有效的制度性機(jī)制，集體行動就難以避免“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。即使通過參與動員機(jī)制有效激勵了多元主體參與治理的積極性，通過協(xié)作動員機(jī)制明確了治理目標(biāo)、角色分工和協(xié)作方式，“搭便車”和可持續(xù)性問題依然存在。因此，研究還需分析怎樣的制度安排構(gòu)成了組織動員的穩(wěn)固機(jī)制，即通過哪些制度性策略和手段鞏固參與動員的結(jié)果、增強(qiáng)協(xié)作動員。

組織動員的多重機(jī)制

（一）參與動員機(jī)制：政治動員與社會動員的雙重路徑

在脫貧攻堅(jiān)過程中，中央與地方層層簽訂“責(zé)任書”。這既是脫貧任務(wù)層層下達(dá)、職責(zé)層層分配的重要形式，也是政治動員的重要手段。脫貧攻堅(jiān)通過制度化方式自上而下地分解脫貧任務(wù)只是政治動員的一個面向。在為脫貧攻堅(jiān)賦予歷史意義的基礎(chǔ)上，基層政權(quán)通過價值觀塑造、思想影響、情感動員等非制度性策略促使基層干部內(nèi)化精準(zhǔn)扶貧的使命感和責(zé)任感。這種非正式的政治動員策略形塑了他們實(shí)現(xiàn)自我價值、為地方謀發(fā)展的參與動機(jī)，影響不容忽視。由于基層干部多數(shù)是土生土長的本地人，通過扶貧改變家鄉(xiāng)長期貧窮落后的面貌并實(shí)現(xiàn)自我價值，成為相當(dāng)一些干部全身心投入脫貧攻堅(jiān)的內(nèi)驅(qū)力。

如果說科層體制內(nèi)的政治動員遵循的是自上而下的邏輯，那么針對社會力量和群眾自身遵循的則是自上而下與自下而上相結(jié)合的動員邏輯。組織動員社會力量參與脫貧攻堅(jiān)是我國貧困治理體系的重要組成部分。社會力量參與扶貧主要是通過培育產(chǎn)業(yè)、鏈接發(fā)展資源等市場手段來帶動貧困地區(qū)的自我發(fā)展，而不是通過分配制度直接“輸血”。政府通過行為引導(dǎo)、撬動社會資源，為中西部地區(qū)加速實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)奠定了良好基礎(chǔ)。社會力量的幫扶不僅可以深度挖掘貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢、發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，而且可以通過吸納貧困戶參與生產(chǎn)，更好地促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會融入。扶貧協(xié)作、對口幫扶在很大程度上解決的是貧困地區(qū)發(fā)展的外部因素，真正實(shí)現(xiàn)貧困人口自主脫貧、穩(wěn)固脫貧則需要動員他們自身參與治理，扭轉(zhuǎn)其被動發(fā)展的局面，避免該群體單純享受國家政策的現(xiàn)象。諸多“智志雙扶”“扶貧扶志”策略，動員貧困人口參與到對自身的治理過程，為貧困治理創(chuàng)造了良好的社會基礎(chǔ)。

（二）協(xié)作動員機(jī)制：整體動員與內(nèi)部分包的雙管齊下

在脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中，貧困縣成立的脫貧攻堅(jiān)指揮部、工作組或其他組織形式的最高指揮機(jī)構(gòu)，通常都是由縣委書記、縣長擔(dān)任雙組長，協(xié)調(diào)縣域各方力量、整合縣域資源開展脫貧工作?？h級層面這一協(xié)作動員方式可稱之為“整體動員”。以整體動員為基礎(chǔ)的多層級脫貧攻堅(jiān)作戰(zhàn)體系再造了橫向到邊的工作體系和縱向到底的責(zé)任體系，構(gòu)成了中國貧困治理的重要組織形式。整體動員策略汲取了常規(guī)型治理和運(yùn)動式治理的有益成分——而不是以一種治理形式暫時替代或糾偏另一種，形成了兩種治理機(jī)制互嵌共生的體制，從而為貧困治理創(chuàng)建出一種上下貫通、高效聯(lián)動、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的治理環(huán)境。同時，整體動員通過集中縣域資源，組織動員各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分工協(xié)作，化解了基層行政末梢在治理中能力不足與資源有限的困境，縣域組織力量也得以像“毛細(xì)血管”一樣滲透到整個脫貧攻堅(jiān)體系并持續(xù)發(fā)揮作用。

在精準(zhǔn)幫扶方面，貧困縣都制定了“不漏一村、不漏一戶、不漏一人”的舉措，組織動員體制內(nèi)力量對所有建檔立卡戶實(shí)行掛鉤幫扶成為通行做法。與之類似，縣級層面對脫貧中存在的共性問題、特殊問題形成了內(nèi)部包干承擔(dān)責(zé)任和解決問題的制度性策略。諸如此類的包干策略可統(tǒng)稱為“內(nèi)部分包”。內(nèi)部分包的深遠(yuǎn)意義在一定程度上重構(gòu)了基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系。脫貧攻堅(jiān)促使基層政權(quán)自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來的“懸浮型政權(quán)”不斷向“融合型政權(quán)”轉(zhuǎn)變。一方面，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目明顯增加，其背后是政府與鄉(xiāng)村社會的互動增多，而村容村貌的改善則提升了村民的獲得感和認(rèn)同感；另一方面，基層干部扎根農(nóng)村從事扶貧尤其是“結(jié)對子”“結(jié)親戚”之類的幫扶行為，增進(jìn)了干群之間的相互信任，改善了干群關(guān)系，從而增強(qiáng)了政權(quán)的社會基礎(chǔ)。

（三）組織動員的穩(wěn)固機(jī)制：過程督查制和退出考核制

中央對地方督查巡查的主要目的是壓實(shí)各級各部門的主體責(zé)任，同時也在于發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，以糾偏地方政府行為、確保各地扶貧行為不偏離中央精神。由于脫貧攻堅(jiān)的政策落實(shí)由基層政府具體負(fù)責(zé)，因此政策執(zhí)行和落實(shí)過程中也存在“最后一公里”的治理困境。常態(tài)化地對脫貧攻堅(jiān)的政策執(zhí)行和落實(shí)等問題進(jìn)行督查巡查在一定程度上消解了這一困境?？h級督查巡查機(jī)制作為責(zé)任落實(shí)的重要手段具有張弛有度的特征。比如，對核查不實(shí)的問題一律不追責(zé)、對非主觀原因?qū)е碌膯栴}不從嚴(yán)追責(zé)，在一定程度上保證了基層干部擔(dān)當(dāng)、干事的積極性。督查巡查的主要目的并非懲處和整治，而是試圖通過組織內(nèi)部的作風(fēng)治理強(qiáng)化貧困治理的責(zé)任落實(shí)。這一機(jī)制既保障了組織目標(biāo)和組織責(zé)任的落實(shí)，也鞏固了早期參與動員和協(xié)作動員的成果。

貧困縣退出是貧困治理成效的直接體現(xiàn)。貧困縣退出的評估工作通常由省級扶貧部門通過招投標(biāo)方式遴選第三方機(jī)構(gòu)承擔(dān)。第三方評估將社會力量、專業(yè)組織引入治理過程，改變了政府“自我裁決”“自我監(jiān)督”的困境，成為反推地方更深入、更細(xì)致開展脫貧攻堅(jiān)的重要手段，屬貧困治理的創(chuàng)新之舉。內(nèi)外督查和考核評估兼具績效評價和激勵導(dǎo)向的作用，通過“鎖定”貧困治理目標(biāo)保證了脫貧質(zhì)量。

組織動員、治理機(jī)制與壓力型體制

組織動員本質(zhì)上是中國共產(chǎn)黨和政府圍繞脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)對權(quán)力和資源進(jìn)行再組織的一種協(xié)同體系，黨和政府在此打造多元治理主體參與的治理模式來促進(jìn)減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中既有來自中央自上而下的策劃與推動，又有來自地方自下而上地優(yōu)化治理路徑和治理機(jī)制的創(chuàng)新與促進(jìn)。一方面，自上而下的權(quán)力運(yùn)作創(chuàng)設(shè)的責(zé)任制為有效貫徹扶貧政策和提升貧困治理效能創(chuàng)造了政治條件，也為多元主體合作完成目標(biāo)任務(wù)提供了制度保障；另一方面，廣泛動員體制內(nèi)外的力量參與扶貧，發(fā)揮了“上下機(jī)制”銜接的樞紐作用，突出了互補(bǔ)性的橫向合作行動的作用。脫貧攻堅(jiān)的貧困治理實(shí)踐蘊(yùn)含著一套精巧設(shè)計(jì)的專項(xiàng)組織治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制，有機(jī)融合了科層制組織和合作制組織的優(yōu)勢，前者保障了治理過程中組織執(zhí)行權(quán)力的合法性和組織動員的有效性，后者為更廣泛的治理資源動員和效能提升提供了基礎(chǔ)。

從縱向的央地關(guān)系來看，脫貧攻堅(jiān)建構(gòu)的從中央到地方的縱向分級治理機(jī)制體現(xiàn)出中央權(quán)威動員與地方有效執(zhí)行的良性互動關(guān)系。從橫向的治理主體間關(guān)系來看，脫貧攻堅(jiān)反映了政府與市場、社會關(guān)系的重塑對國家治理的重要性。在組織動員過程中，一系列相互嵌套的具體的制度性策略撬動了各種力量和資源，一方面再造了貧困治理的中央與地方關(guān)系、基層政權(quán)內(nèi)部關(guān)系、基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會關(guān)系，另一方面也構(gòu)建了黨和政府主導(dǎo)、市場和社會協(xié)同參與的關(guān)系秩序，從而為提升我國的貧困治理能力和貧困治理效能奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

國家的制度結(jié)構(gòu)和治理體系構(gòu)成了特定領(lǐng)域里具體治理模式的產(chǎn)生環(huán)境。中國政府層級間自上而下的行政管理體制實(shí)行的是上級政府向下級政府下達(dá)指標(biāo)、分解任務(wù)、量化考核的目標(biāo)責(zé)任制，形成的是一種“壓力型體制”。從國家科層內(nèi)部的運(yùn)作角度來看，脫貧攻堅(jiān)通過各級黨政部門簽署軍令狀和壓力的層層傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)了最大程度的組織動員并保障了各項(xiàng)扶貧目標(biāo)和措施的落實(shí)，避免了組織目標(biāo)替代、注意力轉(zhuǎn)移等現(xiàn)象。由于治理目標(biāo)和任務(wù)的多元性和復(fù)雜性，我國的壓力型體制實(shí)際上是一種“彈性的壓力型體制”?！皬椥浴奔纫馕吨霞壵淖⒁饬上鄬ψ匀绲卦诓煌瑫r段專注于不同治理目標(biāo)，也意味著上下分權(quán)中的基層政府具有一定程度的自由裁量權(quán)和執(zhí)行能動性。在脫貧攻堅(jiān)實(shí)施以前，貧困治理的目標(biāo)并非基層政府優(yōu)先的組織目標(biāo)，很容易受經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的沖擊而發(fā)生“目標(biāo)替代”。隨著脫貧攻堅(jiān)的持續(xù)推進(jìn)，其重要性不斷提高。在黨的十九大上，脫貧攻堅(jiān)的國家戰(zhàn)略地位得以確立，貧困治理任務(wù)面臨的壓力型體制的彈性空間越來越小。中央不斷釋放出來的強(qiáng)烈信號促使貧困縣意識到脫貧攻堅(jiān)已成為最重要的硬性政治任務(wù)，徹底放棄僥幸心理和原來的扶貧模式，壓力型體制的壓力面向開始顯現(xiàn)。

事實(shí)上，基層政權(quán)對于壓力型體制的“彈性”是有意會的。如果上級任務(wù)不能得到持續(xù)穩(wěn)定強(qiáng)化，組織動員則可能遭遇失敗，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為高層的注意力隨時可能會發(fā)生轉(zhuǎn)移，進(jìn)而采取常規(guī)治理方式甚至選擇形式性應(yīng)付策略。但在較長一段時間內(nèi)，脫貧攻堅(jiān)的重要性非但未削弱，反而不斷被高層所強(qiáng)化?；鶎訉γ撠毠?jiān)目標(biāo)任務(wù)的認(rèn)識也變得清晰明朗，于是產(chǎn)生了前文分析中涉及的諸多動員機(jī)制及策略。一種自上而下的“穩(wěn)定強(qiáng)化機(jī)制”自此得以形成，使得脫貧攻堅(jiān)的持續(xù)動員成為可能。

結(jié)語

脫貧攻堅(jiān)中的多重組織動員機(jī)制是我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量減貧效能的重要充分條件。基于政治動員和社會動員雙重路徑的參與動員機(jī)制，整體動員和內(nèi)部分包相結(jié)合的協(xié)作動員機(jī)制以及相互嵌套的動員成效穩(wěn)固機(jī)制，構(gòu)成了系統(tǒng)性的脫貧攻堅(jiān)組織動員體系。作為國家治理體系的一個面向，組織動員機(jī)制既彰顯出我國國家制度和治理體系的優(yōu)勢，也體現(xiàn)了國家貧困治理體系的不斷完善和治理能力的顯著提升。組織動員作為國家創(chuàng)造和整合制度、權(quán)力與資源以及凝聚多元行動者的過程，其多重動員策略與技術(shù)締造了黨和政府主導(dǎo)、多元治理主體協(xié)同參與的治理模式。這構(gòu)成了脫貧攻堅(jiān)實(shí)現(xiàn)貧困治理目標(biāo)的重要條件。

組織動員雖然能對提升貧困治理效能起到極大促進(jìn)作用，但過度的組織動員也會帶來諸多非預(yù)期后果。組織動員的目的是充分調(diào)動體制內(nèi)外力量參與貧困治理，但在一些地方不同程度地演變成了上級給下級層層加碼、政府給社會不斷施壓的合法手段，社會主體被自愿參與扶貧的現(xiàn)象也時有發(fā)生。壓力迫使基層有時為完成任務(wù)而不擇手段，“碎片化”“短期化”“政績化”的扶貧項(xiàng)目產(chǎn)生益貧效應(yīng)差、政策偏離和資源浪費(fèi)等后果。在對特殊地區(qū)的貧困治理對象進(jìn)行動員的過程中，存在以“現(xiàn)代性”“文明”之名對“封建”和“落后”進(jìn)行強(qiáng)行改造的行為傾向，缺失了對社會文化主體性之多樣性特征的重視與多元價值訴求的關(guān)懷，從而導(dǎo)致貧困治理中形式理性和工具理性有余，而實(shí)質(zhì)理性和價值理性不足。