文/葉海波

依規(guī)治黨方略的最終確立,不僅僅是依法治國的必然邏輯和實踐成果,也深深地根植于中國共產(chǎn)黨的百年歷史實踐之中,具有歷史必然性和實踐基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的百年歷程是依規(guī)治黨從自發(fā)產(chǎn)生到自覺推進再到自由規(guī)劃的探索過程,也是其中的法治基因植入、壯大、顯化的時代性變遷,更是規(guī)范體系內(nèi)在統(tǒng)一性和權(quán)力制約監(jiān)督原則不斷鞏固的過程。依規(guī)治黨與依法治國有機結(jié)合,既是法治中國建設(shè)的結(jié)構(gòu)性要求,也是中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨歷史發(fā)展的結(jié)果。

中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的自發(fā)產(chǎn)生與法治基因的根植

自中國共產(chǎn)黨成立至1978年間的依規(guī)治黨處于一種自發(fā)的層次。這種自發(fā)性源于中國獨特的現(xiàn)代化歷程,使該時期中國共產(chǎn)黨陷入主體性困境,但也為中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨提供了特殊的土壤。

在中國特殊的現(xiàn)代化模式下,中國共產(chǎn)黨早期自發(fā)地全盤接受源于西方的馬列主義,中國共產(chǎn)黨的黨章、建黨和治黨不可避免地深受外部的影響。馬列主義、共產(chǎn)主義綱領(lǐng)和組織原則是中國共產(chǎn)黨的靈魂,具有絕對的至上性。黨章作為其載體進而成為建黨和治黨的根本法規(guī),理論上的自主性缺失問題隨之進入依黨章治黨的過程,進而造成中國共產(chǎn)黨早期依規(guī)治黨中的主體性缺失問題和自發(fā)性特點。具體而言,自《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》以來的中國共產(chǎn)黨黨章和黨內(nèi)法規(guī)多表現(xiàn)出濃厚的域外色彩,中國共產(chǎn)黨也長期面臨突出的主體性困境。針對這種情況,中國共產(chǎn)黨一直努力強化自主性,自1921年制定《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》以來,每次黨的代表大會都修訂或者重新制定黨的章程,但《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》所表現(xiàn)出來的這種外在約束及其導(dǎo)致的自發(fā)狀態(tài)一直持續(xù)。

與上述自發(fā)性特點相伴隨的是,思想淵源和組織支持的外源性讓中國共產(chǎn)黨的綱領(lǐng)與近代中國其他政黨的綱領(lǐng)有本質(zhì)的區(qū)別。中國共產(chǎn)黨因此高度重視黨章建設(shè),以黨章宣告政治綱領(lǐng)和組織制度,并堅決地貫徹實施黨章,使得黨章在黨內(nèi)具有至上的地位,因此,中國共產(chǎn)黨自誕生始便具有依規(guī)治黨的法治基因。根據(jù)馬列主義的建黨學(xué)說,中國共產(chǎn)黨于1920年制定《共產(chǎn)黨宣言》,闡明其綱領(lǐng)、目標(biāo)和路線；在成立大會上制定《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》,形成黨的章程,規(guī)定黨的綱領(lǐng)、組織和制度；二大黨章更是明確規(guī)定黨章的效力；后續(xù)的多次修訂不斷完善遵守黨章、維護黨章權(quán)威的機制,強化黨章的規(guī)范性和約束力。概而言之,基于馬列主義關(guān)于綱領(lǐng)、黨章建設(shè)和制度建黨的思想,中國共產(chǎn)黨以馬列主義建黨時,便繼承了黨章治黨的法治基因,成立后便積極地制定和修訂黨章,始終堅持黨章建黨,完善黨的根本性法規(guī),將依規(guī)治黨的法治基因深植于中國共產(chǎn)黨的理念、法規(guī)和組織之中。

除了黨章建設(shè)外,在中國共產(chǎn)黨建黨后開展的革命斗爭中,依規(guī)治黨的法治基因也時有顯露。1938年,毛澤東提出制定黨規(guī)。另外,中國共產(chǎn)黨制定了不少黨內(nèi)法規(guī)。這些黨內(nèi)法規(guī)既包括具有嚴(yán)格法規(guī)形式的黨內(nèi)規(guī)定,也體現(xiàn)在針對現(xiàn)實問題作出的具體決定和決議中。前者包括《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》《中央巡視條例》等正式黨內(nèi)法規(guī),后者則藏身于針對國民運動、黨組織建設(shè)、宣傳教育活動、經(jīng)濟建設(shè)等一系列問題作出的大量議決案、批示、報告、決定中。新中國成立后的一段時間,運動代替了民主,以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系仍不完善,黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)也不具有至上的權(quán)威,中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的自發(fā)狀態(tài)因此長達半個世紀(jì),而黨章治黨中內(nèi)含的法治基因也一直被壓制。

中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的自主推進與法治基因的壯大

鄧小平在十一屆三中全會上提出的“國要有國法,黨要有黨規(guī)黨法”和“黨章是最根本的黨規(guī)黨法”,促使黨內(nèi)法規(guī)概念逐步形成,并促進了依法執(zhí)政方略的確立,進而開啟了中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的自主時期,使得在上一個時期被抑制的法治基因也得以快速壯大。這種變化的內(nèi)在機理在于：“黨內(nèi)法規(guī)”概念的形成為法治主義貫徹于黨內(nèi)治理提供了操作工具,而依規(guī)治黨基本方略的確立則為黨內(nèi)治理的法治化提供了政治基礎(chǔ)。

“黨內(nèi)法規(guī)”概念形成并成為推進依規(guī)治黨并使其法治基因顯化于外的基本工具,是中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨自主性強化的主要表現(xiàn),也是法治基因壯大的結(jié)果。中國共產(chǎn)黨在《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”,將“黨內(nèi)法規(guī)”這個語詞與具體的文件聯(lián)系在一起,為提煉黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)特征奠定了基礎(chǔ),也提供了確定黨內(nèi)法規(guī)外延和所指對象的線索。1990年制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》,相對清晰地界定了黨內(nèi)法規(guī)的定義、內(nèi)容、原則、制定主體、規(guī)范特征以及等級體系,使“黨內(nèi)法規(guī)”成為一個具有規(guī)范功能的概念。隨之,“黨內(nèi)法規(guī)”概念在黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)中頻繁出現(xiàn),而其內(nèi)涵與外延也隨時間發(fā)展變得更加精確和清晰。在治理的層面上,“黨內(nèi)法規(guī)”概念的形成是對既往依規(guī)治黨經(jīng)驗的理性思考,也是黨自我治理方略的時代性選擇,表明了中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的鮮明自主性。

依法執(zhí)政方式的確立進一步為中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨自主性的鞏固及其法治基因的壯大提供了政治空間。黨的十五大報告確立了依法治國的基本方略,中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式隨之發(fā)生歷史性跨越。依法執(zhí)政被黨的根本法規(guī)所確認,成為黨執(zhí)政的基本方式。依規(guī)治黨是依法治國的關(guān)鍵,也是依法執(zhí)政的基本內(nèi)涵。作為依法治國方略的邏輯內(nèi)涵和黨治國理政的基本方式,依法執(zhí)政基本方式的確立將中國共產(chǎn)黨的治理導(dǎo)入規(guī)范化和法治化的軌道,是法治主義引導(dǎo)黨內(nèi)治理的結(jié)果和表現(xiàn),凸顯了中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的法治屬性,為中國共產(chǎn)黨自主地開展依規(guī)治黨奠定了政治基礎(chǔ)。

中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨邁入自主階段,法治基因顯著壯大,具有特殊的國家建構(gòu)歷史背景。在現(xiàn)代國家的建構(gòu)過程中,民族主義和民主主義是理論指引,前者引導(dǎo)形成民族主權(quán)國家,后者引導(dǎo)形成民主法治國家。在新中國成立后的較長時間內(nèi),國家不斷強化社會的“國家化”,以一種激進的方式謀求國家的現(xiàn)代化。這種模式推動國家的整體化和同一性,將國家權(quán)力的專斷性和強制性無限放大,對作為中國建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨產(chǎn)生了重大影響,黨的民主集中制和黨內(nèi)民主生活受到極大的破壞。這一歷史性危機推動中國在民族主權(quán)國家建構(gòu)的基礎(chǔ)上邁向中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民主法制化階段。民主法制化對執(zhí)政黨提出治黨革新的時代性要求,依法治國基本方略和依法執(zhí)政基本方式因此相繼確立?！蛾P(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》（1980）表達了依法執(zhí)政和依規(guī)治黨的價值準(zhǔn)則,《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（1990）及其他一系列黨內(nèi)法規(guī)的制定則為規(guī)范黨內(nèi)民主集中制和黨的領(lǐng)導(dǎo)建立了基礎(chǔ)。中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的自主階段自此形成,其法治基因也在這一過程中不斷壯大。

中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的自由規(guī)劃與法治基因的顯化

黨的十八大以來,中國共產(chǎn)黨充分認識到國家治理和黨的建設(shè)的基本規(guī)律,并依據(jù)這些規(guī)律作出依規(guī)治黨的具體規(guī)劃,指導(dǎo)依規(guī)治黨實踐。這些規(guī)劃立基于對上一階段依規(guī)治黨建設(shè)不足的反思,是關(guān)于依規(guī)治黨的頂層設(shè)計,顯示出中國共產(chǎn)黨的依規(guī)治黨已經(jīng)從自主推進時期步入自由規(guī)劃階段,而建黨之初植入的法治基因也完全顯化于外,主導(dǎo)黨的建設(shè)和治理。

這種根本性轉(zhuǎn)變源于中國共產(chǎn)黨對治國理政規(guī)律認識的深化,并主要體現(xiàn)在從法治中國的構(gòu)架定位依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī),以法治理念主導(dǎo)依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)。黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,提出緊緊圍繞提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平,深化黨的制度改革。黨的十八屆四中全會進一步提出具體的路徑和方法,明確指出必須實施全面依法治國,建設(shè)法治中國,并將依規(guī)治黨作為法治中國體系的內(nèi)容之一,既強化了對依規(guī)治黨的理論認知,也為依規(guī)治黨的自由規(guī)劃提供了理論支撐和明確的方向。

首先,完善“黨內(nèi)立法法”,強化黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》發(fā)布并于2019年修訂,從實體和程序兩方面規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)。在名稱上,該條例將黨內(nèi)法規(guī)的名稱限定為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則,促使黨內(nèi)法規(guī)注重長效性、引導(dǎo)性立規(guī)。在結(jié)構(gòu)上,強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述,根據(jù)內(nèi)容需要分為編、章、節(jié)、條、款、項、目。在規(guī)范范圍上,列舉黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范事項,并創(chuàng)設(shè)黨內(nèi)法規(guī)保留制度,禁止將黨內(nèi)法規(guī)的抽象性與黨內(nèi)決定的具體性相混同,防止黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的流失。

其次,建立健全體制機制,確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在統(tǒng)一性。除了有《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》從制度層面規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)制定的原則、主體權(quán)限、內(nèi)容范圍、事前審核等外,中共中央建立了有件必備、有備必審、有錯必糾、國家法律與黨內(nèi)法規(guī)備案審查銜接聯(lián)動機制,確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性。同時,黨內(nèi)法規(guī)集中清理與日常備案審查結(jié)合進行,確保作為中國特色社會主義法治體系組成部分之一的黨內(nèi)法規(guī)制度體系更加符合法治秩序的統(tǒng)一性要求。

最后,出臺黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃,推進黨內(nèi)法規(guī)制度的體系性建設(shè)。2013年,中國共產(chǎn)黨歷史上的首個黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃暨《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》發(fā)布。2018年2月,中共中央印發(fā)了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》,極大地推動了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。經(jīng)過統(tǒng)籌安排并在規(guī)劃的引領(lǐng)下,自黨的十八大以來,先后制定和修訂了180多部中央黨內(nèi)法規(guī),出臺了一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性法規(guī)制度,黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“四梁八柱”基本立起來了,總體上實現(xiàn)了有規(guī)可依。

概而言之,這一階段的中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨在理念上全面高舉法治的旗幟,在操作上緊扣形成規(guī)范性、協(xié)同性、融貫性、執(zhí)行力強的黨內(nèi)法規(guī)制度體系這個關(guān)鍵,全方位借鑒國家法治建設(shè)中的理念和經(jīng)驗,既促使依規(guī)治黨成為黨內(nèi)治理的基本方式,也形成依規(guī)治黨與依法治國有機結(jié)合的法治中國圖景。在這個過程中,中國共產(chǎn)黨百年前植入的法治基因全面外顯于世,主導(dǎo)中國共產(chǎn)黨自身的治理,引領(lǐng)并保障法治中國的建設(shè)。

中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的法治內(nèi)涵

于依規(guī)治黨而言,法治并非是從外部導(dǎo)入的理念和價值,而是其法治基因顯現(xiàn)于世、統(tǒng)領(lǐng)政黨建設(shè)的過程。在這一過程中,依規(guī)治黨的法治內(nèi)涵不斷彰顯,并集中體現(xiàn)為兩點。其一是規(guī)范體系的內(nèi)在統(tǒng)一性,其二是權(quán)力制約監(jiān)督的原則,二者共同構(gòu)成依規(guī)治黨的法治內(nèi)涵。

規(guī)范體系的內(nèi)在一致性具體表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)制度體系統(tǒng)一并服膺于黨章,與國家法律規(guī)范體系銜接協(xié)調(diào),形成黨章為本、憲法為上、黨規(guī)國法和諧一體的中國特色社會主義規(guī)范體系。從歷史的角度看,黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在統(tǒng)一性建設(shè)主要從三個方向推進。一是強化黨章的規(guī)范性,進而提升黨內(nèi)法規(guī)制度體系的規(guī)范性。二是設(shè)立黨內(nèi)專責(zé)監(jiān)察機構(gòu)維護黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威與效力,確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的內(nèi)在統(tǒng)一性。三是規(guī)范體系的內(nèi)在統(tǒng)一被確定為黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本原則。包括以黨章為根本依據(jù),黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性、權(quán)威性及與憲法和法律的一致性,黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律規(guī)范體系間的銜接協(xié)調(diào)和內(nèi)在統(tǒng)一性?？傮w而言,從中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成過程看,黨是革命、建設(shè)和改革的的領(lǐng)導(dǎo)核心,這要求中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨,全體黨員和黨組織都要服從黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)。黨章的規(guī)范性和權(quán)威性不斷被強化,進而演化出以黨章為根本性法規(guī)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。隨后,黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律規(guī)范體系的關(guān)系浮出水面,規(guī)范體系的內(nèi)在統(tǒng)一性原則發(fā)展出新的內(nèi)容,即黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律體系銜接協(xié)調(diào)、和諧統(tǒng)一,其核心是黨章為本,憲法為上。

權(quán)力的有效制約監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的核心內(nèi)容。早期,黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人提出和使用黨內(nèi)法規(guī)這一概念,意在制約監(jiān)督黨內(nèi)各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力,維護黨的統(tǒng)一和中央的權(quán)威。這種權(quán)力約束的傳統(tǒng)和實踐鑄就了中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)制度體系的法治品格。隨著“文化大革命”的結(jié)束,依規(guī)治黨的權(quán)力制約監(jiān)督內(nèi)涵進一步疊加新的內(nèi)容,即強調(diào)建設(shè)黨內(nèi)民主?！蛾P(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等黨內(nèi)法規(guī)相繼制定,規(guī)定堅持集體領(lǐng)導(dǎo),反對個人專斷,發(fā)揚黨內(nèi)民主,正確對待不同意見,保障黨員的權(quán)利不受侵犯,同時規(guī)定選舉要充分體現(xiàn)選舉人的意志,接受黨和群眾的監(jiān)督,不準(zhǔn)搞特權(quán),極為清晰地表達了黨內(nèi)民主的原則和權(quán)力制約監(jiān)督的要求。黨的十八屆六中全會通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》,進一步針對現(xiàn)實中出現(xiàn)的問題完善了黨內(nèi)政治生活的準(zhǔn)則,強化了黨的各級組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力制約與監(jiān)督。隨著治國理政理念的革新,中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨和黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)加快步伐,立足規(guī)范體系內(nèi)在一致性和權(quán)力制約監(jiān)督的基本意涵,擴展黨內(nèi)法規(guī)的形式和外延,同步推進依規(guī)治黨和依法治國。

結(jié)語

中國共產(chǎn)黨自建黨伊始便制定黨的綱領(lǐng)和章程,堅決維護黨章的權(quán)威,從而在成立之日起便將依規(guī)治黨的法治基因根植于中國共產(chǎn)黨的理念、制度、組織結(jié)構(gòu)和實踐中。但源于中國現(xiàn)代化的特殊背景和獨特模式以及國家建構(gòu)的異步過程,這一基因在早期處于一種被強力抵制的自發(fā)狀態(tài)。1978年后,隨著法治方略的確立,中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨進入自主推進時期,依規(guī)治黨的法治基因得以迅速壯大。然而,法治并未成該時期為主導(dǎo)黨內(nèi)治理的核心價值,黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)缺乏體系性、融貫性和執(zhí)行性的整體謀劃和頂層設(shè)計。黨的十八大后,黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律規(guī)范體系共同構(gòu)成中國特色社會主義法治體系的重要組成部分,法治中國的理念引領(lǐng)黨和國家的治理,中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的法治基因也外顯于世,依規(guī)治黨的方略不斷被形塑和強化。中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的百年歷程,既是法治基因不斷壯大并主導(dǎo)黨內(nèi)治理的過程,更是依規(guī)治黨的法治內(nèi)涵不斷鞏固和明晰的過程。中國共產(chǎn)黨建黨以來高度重視維護黨章的權(quán)威,逐步形成以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系,建構(gòu)了黨內(nèi)法規(guī)制度統(tǒng)一原則,并在法治中國建設(shè)的背景下,形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律規(guī)范體系有機統(tǒng)一的中國特色規(guī)范體系統(tǒng)一原則。與這一形式原則的形成相伴隨的,是中國共產(chǎn)黨在依規(guī)治黨過程中對黨的各級組織、各級領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力約束,權(quán)力制約監(jiān)督因此成為中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨的實質(zhì)性法治內(nèi)涵,進一步引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè),同時為國家治理現(xiàn)代化導(dǎo)入新的動力和保障機制。