羅語軒

（蘇州大學(xué)，江蘇蘇州 215301）

1 研究背景和選題意義

現(xiàn)代社會中，隨著公民意識和公共意識的覺醒，社會成員對于公共政策合理性的需求和影響因子的評判標(biāo)準(zhǔn)提升了一個(gè)新的臺階，也進(jìn)一步要求政府和行政人員更全面地考慮、衡量各種權(quán)力在決策過程中的影響作用，從而更有效地制定出科學(xué)且可持續(xù)的公共政策，以充分協(xié)調(diào)各權(quán)力主體的利益訴求，達(dá)到更好的服務(wù)社會和人民群眾的目的。

這個(gè)話題近年來越發(fā)受到各方學(xué)者的關(guān)注和研究，無論是對于公共政策制定過程中權(quán)力與民意的關(guān)系研究，還是對行政權(quán)力與公共政策利益傾向的探討，本質(zhì)上都是將公共政策制定和決策過程放置在權(quán)力視域下進(jìn)行分析。本文將初步探討權(quán)力與公共政策的相互關(guān)聯(lián)，研究權(quán)力在政策決策過程中的影響，嘗試分析權(quán)力博弈與公共政策之間的微妙平衡，從而把握公共政策決策過程中的利益訴求以及集中體現(xiàn)，探尋現(xiàn)代新公共政策的落實(shí)和發(fā)展道路。

政策所要調(diào)整的是人與人之間的關(guān)系，尤其是利益關(guān)系。公共政策需要國家行政機(jī)關(guān)的政治效力以確保政策的穩(wěn)定輸出，以期最大程度地實(shí)現(xiàn)其選擇過程和選擇結(jié)果充分代表公共意志，集中體現(xiàn)社會群眾的利益訴求。但在公共政策的運(yùn)行過程中不同主體間客觀存在著自身利益訴求，會通過發(fā)揮影響力使制定出來的公共政策偏向于對自身有利的一方，所以在公共政策的制定中必然受到不同政治和權(quán)力主體之間的博弈影響。

2 公共政策過程中的權(quán)力關(guān)系

公共選擇學(xué)派認(rèn)為，各主體在決策過程中受到理性經(jīng)濟(jì)觀念的影響，會將追求自身利益放在首位，必然會在公共政策中展現(xiàn)出一定程度的利己偏好。在對公共政策的本質(zhì)——有關(guān)社會利益的權(quán)威性分配的現(xiàn)實(shí)性體現(xiàn)——的闡述中，同樣體現(xiàn)出權(quán)力博弈造成利益分配影響的必然性。

從現(xiàn)代國家的政治體制架構(gòu)和政府目的來看，要求政府作為人民群眾的“公意代表”本身不應(yīng)該存在私利，應(yīng)該代表社會絕大多數(shù)人的公共利益，追求社會公共管理和公共服務(wù)的高效發(fā)展。但是，實(shí)際組成政府的人存在著個(gè)人利益，對自身利益追求會使他們趨向于借助政府的強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)自身的利益，借由“公共性”的借口擴(kuò)張政府部門，從而間接地使自身利益得到相應(yīng)的滿足。政府行政人員的政治表達(dá)是公共政策制定的基礎(chǔ)，也是公共政策制定過程中受到直接相關(guān)利益影響的內(nèi)在邏輯。

除了政府中相關(guān)行政工作人員的利益影響，行政權(quán)力以外的各種復(fù)雜權(quán)力在公共政策中反映自身利益訴求的傾向更為明顯。由于各個(gè)國家國體和政體的差異性，國家對于權(quán)力制衡的體系建設(shè)不相同，其權(quán)力架構(gòu)對公共政策的影響關(guān)系也存在差異。

相較于西方兩黨制和三權(quán)分立下所形成的多元決策模式，作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的社會主義國家，中國所涉及的權(quán)力關(guān)系較為集中。人民代表大會是我國公共政策制定和運(yùn)行的主要權(quán)力機(jī)關(guān)，是在憲法意義上充分反映和體現(xiàn)廣大人民意見后，進(jìn)行綜合考慮和出臺政策的核心力量。在這一種政治邏輯下，國外學(xué)者提出質(zhì)疑，中國的公共政策究竟是由人民制定還是黨內(nèi)少數(shù)精英主導(dǎo)？從現(xiàn)實(shí)社會生活來看，兩者并不矛盾，人民代表大會制度是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立起來的，以期實(shí)現(xiàn)人民民主的根本制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好人大工作的政治保證也是制度要求。中國政府在公共政策制定過程中的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。中國公民也可通過廣泛的民主參與和民主監(jiān)督制度在公共政策的制定過程中反映觀點(diǎn)和建議，增加政府決策的民主性，使政策更好地扎根于社會。

由于在公共政策制定過程中權(quán)力間的牽制和影響固然存在，一項(xiàng)公共政策在確定出臺時(shí)，已經(jīng)在錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力“磨盤”中認(rèn)真研磨過。從根本上說，公共政策必須最廣泛適應(yīng)人民群眾的利益訴求，不然會對整個(gè)行政體系都造成覆滅性威脅。基于此邏輯，各權(quán)力主體間的利益拉扯所起到的更多是一種政策傾向的修正，所涉及到的利益分配也是在現(xiàn)存的社會現(xiàn)實(shí)中的有限調(diào)整，幾乎不涉及到維持國家政治平穩(wěn)運(yùn)行的根本制度。

3 權(quán)力博弈與公共政策的平衡關(guān)系——以我國高考政策為例

各項(xiàng)權(quán)利隨著實(shí)操機(jī)構(gòu)和人員具體的利益訴求差異，難免會展開有形或者無形的政治博弈過程，對于這一點(diǎn)的認(rèn)知在研究和比較各國公共政策中十分重要，只有切實(shí)把握好權(quán)力博弈和公共政策之間的平衡關(guān)系，才能進(jìn)一步確保出臺政策的真實(shí)性和有效性。

以中國高考政策改革為例，2019 年4 月23 日，第三批高考綜合改革試點(diǎn)啟動(dòng)，河北、遼寧、江蘇、重慶等八省市均發(fā)布了高考新方案。從改革的政策目的出發(fā)，高考新方案旨在為考生提供更加多元化的選擇，為不同類型學(xué)生打造適合自身的成長方案。但新政策仍然在社會上引起了廣泛的討論和爭議，高考改革的背后不僅是制度政策層面的改革，更是直接關(guān)系到改革區(qū)域內(nèi)幾乎所有家庭的利益取向。高考制度的改革關(guān)系到區(qū)域人才的培養(yǎng)方案和教育強(qiáng)國的建設(shè)路徑，從更現(xiàn)實(shí)的方面來說，高考制度反復(fù)改革中涉及到各省市之間教育指標(biāo)和人才輸送率影響下的利益爭奪，高考政策對于區(qū)域性的學(xué)區(qū)房價(jià)、經(jīng)濟(jì)利益和勞動(dòng)力水平都有很大關(guān)聯(lián)。教育大省之一的江蘇省而言，這意味著2008 年來的高考方案再次被顛覆，江蘇省同時(shí)作為全國經(jīng)濟(jì)大省，其教育指標(biāo)、高校錄取率與經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)程度之間存在著不平衡，這會對其進(jìn)一步發(fā)展或多或少地造成影響。無論出于對人才培養(yǎng)的升學(xué)指標(biāo)衡量，還是各個(gè)省市之間教育資源和綜合發(fā)展的比較，省市相關(guān)教育部門和行政人員之間無形的權(quán)力博弈影響著高考政策改革方案的出臺。與此同時(shí)，直接牽扯到的廣大考生的利益訴求也會對公共政策起到一定的反作用和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)公共政策間公共意志和需求的表現(xiàn)性，從而增強(qiáng)決策具體實(shí)施過程中可操作性和真實(shí)有效性。

4 權(quán)力影響下新公共政策的落實(shí)和發(fā)展道路

制定合理的公共政策要求各決策主體間各自分工、密切配合、相互監(jiān)督，形成權(quán)力間約束制衡的決策格局。但是，這在現(xiàn)實(shí)生活中難以實(shí)現(xiàn)，各個(gè)權(quán)力的界限很難均衡把握，各方的權(quán)力杠桿傾斜都會造成公共政策決策過程的改變?？偟膩碚f，公共政策是在化歸各權(quán)力主體競爭追求利益最大化的基礎(chǔ)上盡可能地代表人民群眾的利益訴求，一定程度上削弱權(quán)力的絕對影響地位而體現(xiàn)政策的公共性和公益性。

為充分把握權(quán)力影響下公共政策的平衡，可以從以下幾點(diǎn)入手探尋新路徑。

第一，進(jìn)行制度創(chuàng)新，形成各權(quán)力主體基本平衡的決策權(quán)力格局?，F(xiàn)代國家一般將行政權(quán)力具體劃分成立法權(quán)，行政權(quán)和司法權(quán)，落實(shí)到我國而言，需要加大立法權(quán)對行政權(quán)力的制約，提升司法權(quán)力的相對獨(dú)立性，并增強(qiáng)司法作用的決策影響力。我國是人民民主專政的社會主義國家，不可能將三權(quán)割裂分離。在具體的行政過程中，也不能將權(quán)力混為一談，防止在公共政策的制定過程中因?yàn)槿狈τ行У闹萍s環(huán)境而有失偏頗和公正性。

第二，提升民生訴求和公共意志在公共政策決策過程中的地位。首先要完善公共政策決策體系，加強(qiáng)決策追究機(jī)制的建立；同時(shí)政府要公開決策信息，疏通民意通道，使公民更好地了解關(guān)系他們切身利益的政策的形成過程，能夠有效地反饋意見和進(jìn)行監(jiān)督。政策實(shí)施過程中時(shí)常會面臨滯后性以及反饋性較差的問題，通過加強(qiáng)公民的參與程度，能對公共政策具體實(shí)施中的問題進(jìn)行有效反應(yīng)，從而增強(qiáng)公共政策的社會適應(yīng)能力，不至于脫離政策服務(wù)主體。

第三，完善權(quán)力體制中縱向和橫向的溝通交互。加強(qiáng)內(nèi)部信息交流，完善建立在社會分工基礎(chǔ)上的部門建設(shè)，將權(quán)力運(yùn)行過程規(guī)范法、合法化，減少權(quán)力流通滯塞造成公共政策的反復(fù)搖擺和決策失誤。

綜合以上幾點(diǎn)，本文也試圖在各方權(quán)力固有的博弈過程中梳理出一條較為清晰明朗的主線，從而使公共政策不是像不倒翁一般在不同權(quán)力主體之間搖擺不定，而是通過協(xié)調(diào)權(quán)力牽制的基礎(chǔ)條件，能夠在一定的政治框架中明確定位政府行政權(quán)力的基礎(chǔ)性地位，確保政府行政權(quán)力的有效發(fā)揮，在理性認(rèn)知現(xiàn)存的權(quán)力制約邏輯下，充分把握公共利益的合法傾向，夯實(shí)國家政治根基不動(dòng)搖。

5 結(jié)語

在權(quán)力博弈的影響下分析公共政策的決策關(guān)聯(lián)和影響，首先需要合理認(rèn)識公共政策決策過程中權(quán)力本身所扮演的角色，既不能忽視權(quán)力的影響條件，也不能將其看作公共政策的“決定性因素”。在公共政策所涉及的利益分配領(lǐng)域，要將權(quán)力結(jié)構(gòu)置于社會穩(wěn)定發(fā)展的大背景下，確保不會影響國家和人民的根本利益。其次，在國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員、各項(xiàng)權(quán)力分置部門的利益均衡和協(xié)調(diào)中，國家需要設(shè)置一定的強(qiáng)制力，確保一項(xiàng)政策的基本穩(wěn)定性，提升公共政策的政治獨(dú)立性，不能簡單將公共政策與一方或幾方權(quán)力所屬直接掛鉤。同樣，要加強(qiáng)政治體制改革和相關(guān)體系制度的建設(shè)，充分把握權(quán)力牽制和公共政策決策間的平衡，促進(jìn)社會平穩(wěn)發(fā)展；將多方的權(quán)力影響因素控制在合理的范疇內(nèi)，起到政策打磨和優(yōu)化的積極作用，賦予理論層面的政策設(shè)計(jì)更多的現(xiàn)實(shí)細(xì)節(jié)，增強(qiáng)政策落實(shí)過程中的社會融合性，也突出公共政策的本質(zhì)和公共性。