李霖云，馮 彥，王文玲

(1.云南大學(xué) 國際河流與生態(tài)安全研究院，云南 昆明 650223；2.云南大學(xué) 亞洲國際河流中心，云南 昆明 650223；3.云南省國際河流重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，云南 昆明 650223)

0 引言

河流跨越或形成國家邊界后被稱為國際河流，其水資源應(yīng)在流域國間共享，為此通常也被稱為跨境共享水資源[1]。據(jù)最新統(tǒng)計，全球國際河流共有310條[2]，其水資源占全球河川徑流量的60%，涉及人口占全球總?cè)丝诘?0%[1-4]。在人口持續(xù)增長、資源環(huán)境壓力增大、全球變化等背景下，國際河流水資源需求和開發(fā)強(qiáng)度正在增大[5-8]，一旦國際河流水資源分配不均或利用不當(dāng)就容易導(dǎo)致用水爭端，繼而引發(fā)社會問題、政治問題甚至武力沖突[9]。圍繞國際河流水資源合作開發(fā)的研究主要包括：跨境水資源合作開發(fā)與需求分析[10-13]；開發(fā)合作效益的評估、分配與分配模式研究[13-20]；跨境水資源利用沖突及解決機(jī)制分析[21-29]；分析及探討國際河流水權(quán)分配交易條件[30，31]等。但發(fā)展中國家間的實(shí)證研究，特別是中國及相鄰國家間國際河流的合作開發(fā)研究較少。中國與印度的跨境水資源合作進(jìn)展緩慢，通過充分認(rèn)識和了解印度與鄰國的跨境水合作模式，可為中國未來與之合作提供借鑒。

印度和尼泊爾是中國重要的鄰國。印度有21條主要河流，其中，發(fā)源于喜馬拉雅山脈的恒河、布拉馬普特拉河和印度河是最為重要的三大河流，其水量占到印度水資源的50%以上。尼泊爾的4大水系(圖1、表1)自西向東分別是馬哈卡里河(Mahakali)、卡爾納利河(Karnali)、甘達(dá)基河/納拉亞尼河(Gandaki/Narayani)與科西河(Kosi/Koshi)，均為恒河上游支流。尼泊爾水資源約占恒河流域多年平均流量的45%，最枯月份的流量占恒河流量的70%以上[32]。隨著兩國人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，印度與尼泊爾出于對灌溉、供水、水電開發(fā)、水災(zāi)害防治的需求，對恒河水資源的開發(fā)利用強(qiáng)度會越來越大。

圖1 尼泊爾四大水系圖Fig.1 Map of the four river systems in Nepal注：該圖基于文獻(xiàn)[33]和自然資源部標(biāo)準(zhǔn)地圖服務(wù)網(wǎng)站下載審圖號為GS(2016)1663號的標(biāo)準(zhǔn)地圖制作，底圖無修改.

表1 尼泊爾四大水系及境內(nèi)水資源分布情況Tab.1 General information of the four major river systems in Nepal

1 印度、尼泊爾跨境水資源合作目標(biāo)及歷程

1.1 科西河

英屬印度時期，印度與尼泊爾就在科西河上展開合作進(jìn)行討論。1897年，尼泊爾國王同意了英屬印度在查特拉地區(qū)的科西河上建水利工程的請求，但因查特拉神廟的淹沒搬遷及薩帕特里(Sapatri)地區(qū)一片的土地歸屬問題存在分歧，工程最終沒有實(shí)施。

1947年印度獨(dú)立，1950年兩國簽訂了《和平友好條約》，良好的兩國關(guān)系促進(jìn)了尼泊爾與印度在科西河上的合作。為了盡快解決科西河下游地區(qū)洪水泛濫的問題，降低洪水對印度北部比哈爾邦的影響和威脅，印度政府建議在科西河上合作修建以灌溉和防洪為主要目標(biāo)的水利工程。1954年，兩國就科西河水利設(shè)施簽訂了《科西河項(xiàng)目協(xié)議》(Agreement on the Kosi Project)。工程項(xiàng)目計劃由3個骨干工程構(gòu)成：科西河攔河閘、東部干渠(為印度提供灌溉用水)和西部干渠(為尼泊爾和印度提供灌溉用水)。

1962年科西河攔河閘與東部干渠竣工，而西部干渠遲遲未動工。依據(jù)合作協(xié)議，科西河攔河閘建成后由印度負(fù)責(zé)運(yùn)行、管理和維護(hù)，攔河閘運(yùn)行后造成尼泊爾一側(cè)河岸沖刷、耕地被淹。為此，《科西河項(xiàng)目協(xié)議》的實(shí)施受到尼泊爾人激烈反對，造成兩國關(guān)系逐漸惡化。

1966年，迫于各方壓力，兩國經(jīng)過協(xié)商重新簽訂了《科西河項(xiàng)目修改協(xié)議》(Amended agreement to as the concerning the Koshi Project)取代原來的《科西河項(xiàng)目協(xié)議》?！犊莆骱禹?xiàng)目修改協(xié)議》中規(guī)定，印度重新出資為尼泊爾修建引水工程、連通科西河兩岸的公路和提水灌溉項(xiàng)目，以彌補(bǔ)和增加尼泊爾在科西河水利工程中的可獲得利益。

1991年尼泊爾總理出訪印度，雙方就科西河支流薩普塔科西河上的薩普塔多目標(biāo)項(xiàng)目(The Sapta Multi-objectives Project)成立了專家委員會，希望盡早調(diào)查、評估并投入建設(shè)。但由于雙方利益訴求差異較大，直到2001年的專家委員會第四次會議上才確定了項(xiàng)目初步報告，并于2004年成立項(xiàng)目聯(lián)合辦公室，之后再次進(jìn)入停滯狀態(tài)。直到2008年，因科西河自然改道和比姆納加爾攔河閘淤積和排水不暢而造成尼泊爾和印度嚴(yán)重?fù)p失，擱置已久的薩普塔項(xiàng)目再次被提上議程。但在2017年準(zhǔn)備開工時，因移民補(bǔ)償問題，受到雙方當(dāng)?shù)孛癖姷臉O力反對而停滯至今。

1.2 甘達(dá)基河

甘達(dá)基河的洪水經(jīng)常威脅到兩國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、兩岸人民的生命及財產(chǎn)安全，印度和尼泊爾深受其擾。人口增長、農(nóng)業(yè)發(fā)展對灌溉用水增長的需求，使兩國在19世紀(jì)70年代就嘗試對該河水流進(jìn)行利用和調(diào)控。1947年印度在比哈爾邦的特里本尼運(yùn)河(Tribeni Cannal)建成以后，印度與尼泊爾商討在該河上游(尼泊爾境內(nèi))修建攔河閘和引水渠工程，用于引水以擴(kuò)大灌溉印度的北方邦和比哈爾邦的耕地，并于1951年擬訂完成一份研究報告。在該報告基礎(chǔ)上，印度與尼泊爾進(jìn)行商議并最終于1959年底簽訂了《關(guān)于甘達(dá)基河灌溉與水電開發(fā)項(xiàng)目的協(xié)議》(Agreement on the Gandak Irrigation and Power Project)(以下簡稱“甘達(dá)基河協(xié)議”)。根據(jù)甘達(dá)基河協(xié)議：由尼泊爾提供項(xiàng)目勘查、施工及運(yùn)行所需的土地，印度承擔(dān)工程項(xiàng)目5.05億盧比的總預(yù)算投資。同時兩國還就一些問題達(dá)成備忘錄和換文。

“甘達(dá)基河協(xié)議”簽訂之后，尼泊爾政壇發(fā)生變化，馬亨德拉(Mahendra)國王解散了時任政府，修改了憲法并接管國家的統(tǒng)治，發(fā)布了新憲法和新政府制度，“甘達(dá)基河協(xié)議”被新政府接手。為爭取從中獲得更大的利益，尼泊爾要求重新與印度進(jìn)行談判，并于1964年4月30日以換文的方式分別對“甘達(dá)基河協(xié)議” 第9條和第7條進(jìn)行了修改和補(bǔ)充。

印度于1986年完成了甘達(dá)基河支流布達(dá)甘達(dá)基水電項(xiàng)目(Budhi Gandaki Storage Project)可行性報告，在2014印度總理莫迪訪尼泊爾時，就該項(xiàng)目的實(shí)施與尼泊爾協(xié)商但無結(jié)果；2017年尼泊爾決定將裝機(jī)容量為1 200 mW的布達(dá)甘達(dá)基水電項(xiàng)目委托中國葛洲壩集團(tuán)有限公司建設(shè)[35]，2019年該項(xiàng)目列入尼泊爾國家榮譽(yù)項(xiàng)目(National Pride Projects)，并處于可行性研究階段中[36]。

1.3 馬哈卡里河

馬哈卡里河(印度稱薩拉達(dá)河/Sharada River)干流為尼泊爾和印度之間的界河。為開發(fā)該河水資源，英屬印度政府計劃通過修建班巴薩(Banbassa)攔河閘，將馬哈卡里河的水引到當(dāng)時的聯(lián)合省(the United Provinces)(現(xiàn)在的北方邦)以增加灌溉面積。因工程實(shí)施要占用尼泊爾的土地，所以1920年兩國以換文方式簽訂了《薩拉達(dá)河條約》(the Sarada Treaty)，條約內(nèi)容包括土地交換、供水條款以及提供土地補(bǔ)償?shù)取?/p>

在班巴薩攔河閘建成運(yùn)行的基礎(chǔ)上，印度為開發(fā)馬哈卡里河的水電潛力，計劃在班巴薩攔河閘的上游再建一個塔那普攔河閘(Tanakpur Barrage)，將河流水位提高后通過開鑿的一條人工河道將馬哈卡里河的水引到印度境內(nèi)計劃修建的塔那普電站(Tanakpur Power Project)用于發(fā)電，之后在班巴薩攔河閘上游將河水引回原河道。該工程引起尼泊爾的警覺，在1983年和1984年的兩國國務(wù)秘書級會議上，尼泊爾表達(dá)了該工程或?qū)δ岵礌柈a(chǎn)生不利影響的擔(dān)憂。對此印度表示該工程是印度境內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目，對尼泊爾的質(zhì)疑置若罔聞。隨著塔那普水電項(xiàng)目的推進(jìn)，施工期間河水導(dǎo)流造成尼泊爾一側(cè)土地被淹沒和受到侵蝕。為此，尼泊爾多次照會印度，反對印度的單方面行動，但毫無效果。1987年的兩國國務(wù)秘書級會議上，尼泊爾再次表示兩國都享有平等利用馬哈卡里河這條邊界河流的權(quán)利，印度即使修建了塔那普攔河閘，其引水量也不得超過50%；印度則堅稱該項(xiàng)目不是消耗性用水，繼續(xù)推進(jìn)項(xiàng)目施工。隨著工程的進(jìn)行，印度提出要將塔那普攔河閘兩側(cè)防護(hù)堤連接在一起，以便將水流引向塔那普電站進(jìn)行發(fā)電。尼泊爾表示這樣會影響尼泊爾一側(cè)的灌溉用水，并要求印度分享水電開發(fā)效益和灌溉用水效益作為補(bǔ)償。在1991年12月塔那普水電項(xiàng)目即將竣工時，尼泊爾總理前往印度訪問，期間就該項(xiàng)目相關(guān)問題進(jìn)行協(xié)商，并最終達(dá)成一個諒解備忘錄，也稱為《塔那普協(xié)議》(the Tanakpur Agreement)。

1994年尼泊爾共產(chǎn)黨上臺執(zhí)政，要求與印度就《塔那普協(xié)議》進(jìn)行重新談判，并提出馬哈卡里河的“一攬子計劃”。該計劃建議：如果印度在水資源開發(fā)項(xiàng)目中增加尼泊爾可獲得的電量及水資源量，尼泊爾則允許印度在塔那普電站的上游山區(qū)潘查斯瓦爾(Pancheshwar)修建一個高壩，以實(shí)現(xiàn)水電、灌溉和防洪多目標(biāo)效益開發(fā)。為此兩國于1996年簽署了一份涵蓋馬哈卡里河上所有水資源開發(fā)利用工程的新條約，包括薩拉達(dá)工程、塔那普工程以及潘查斯瓦爾多目標(biāo)高壩工程，即《馬哈卡里河綜合開發(fā)條約》(Treaty concerning the Integrated Development of the Mahakali River)。

《馬哈卡里河條約》所涉及的潘查斯瓦爾項(xiàng)目開發(fā)計劃于2014年底由印度國有水與能源咨詢服務(wù)有限公司修改，2017年該公司提交了第二次“項(xiàng)目詳細(xì)報告”，之后項(xiàng)目聯(lián)合委員會派出專家小組完成了第一次現(xiàn)場調(diào)查。2018年11月底，聯(lián)合委員會認(rèn)為項(xiàng)目的所有技術(shù)問題已經(jīng)解決。2019年2月，項(xiàng)目裝機(jī)容量評估后被下調(diào)為480×104kW。但至今沒有看到項(xiàng)目開始建設(shè)的信息。

2 印度—尼泊爾跨境水合作開發(fā)的成本—效益分配

成本效益分析法(Cost-Benefit Analysis)是利用投入成本和與獲得效益比值進(jìn)行項(xiàng)目價值分析或方案比對的計量性評價方法[31]。印度與尼泊爾跨境水資源合作開發(fā)項(xiàng)目的投入成本包括水資源成本、工程建設(shè)與管理費(fèi)用、土地征用與移民和項(xiàng)目建設(shè)對社會、生態(tài)環(huán)境的影響等；獲得效益主要包括發(fā)電與灌溉效益。本文利用印度與尼泊爾在科西河、甘達(dá)基河、馬哈卡里河上的合作開發(fā)條約、協(xié)議和換文的相關(guān)條約和項(xiàng)目執(zhí)行情況，對印度與尼泊爾的跨境水資源合作開發(fā)中產(chǎn)生的成本-效益分配情況進(jìn)行分析(表2)。

表2 印度-尼泊爾跨境水資源開發(fā)合作成本—效益分配Tab.2 Cost-Benefit allocations in the transboundary waters’ development between India and Nepal

2.1 科西河

1954年《科西河項(xiàng)目協(xié)議》中的攔河閘、水渠等工程位于尼泊爾境內(nèi)比姆納加爾(Hanuman Nagar)鎮(zhèn)上游3英里(4.828 km)處(攔河閘以下為印度和尼泊爾之間的界河段)。依據(jù)協(xié)議規(guī)定：印度承擔(dān)所有工程的建設(shè)費(fèi)用，尼泊爾負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)行所需土地；具體執(zhí)行程序?yàn)槟岵礌栒饔霉こ趟柰恋夭⒁平唤o印度，印度由此取得工程所在地的土地所有權(quán)和水權(quán)；尼泊爾征用的土地，由印度按照協(xié)議規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)；此外，印度還被允許在工程所在地附近尼泊爾的查特拉(Chatra Dharan Bazar)及其他地方開采所需的沙石、木材等建筑材料。印度在尼泊爾境內(nèi)進(jìn)行項(xiàng)目初步調(diào)查時，尼泊爾則需給予必要的通信便利。對于工程效益分配來說，按協(xié)議規(guī)定：科西河攔河閘東西兩岸修建兩條灌溉干渠。其中東部干渠經(jīng)尼泊爾引入印度，為印度61.25×104hm2耕地提供灌溉用水，該干渠上還修建了裝機(jī)容量0.5×104kW的水電站一座；西部干渠在尼泊爾境內(nèi)長約為35 km，可灌溉1.13×104hm2耕地，之后向南進(jìn)入印度，為印度35.66×104hm2耕地提供灌溉用水。在水電發(fā)電效益分配上，協(xié)議規(guī)定：在不影響尼泊爾因灌溉需要而從科西河取水的前提下，印度可對攔河閘的水量進(jìn)行調(diào)控并用于發(fā)電，尼泊爾則有權(quán)購買攔河閘發(fā)電廠最多50%的發(fā)電量，電價由雙方協(xié)商。綜上可見，該合作開發(fā)工程完成后主要產(chǎn)生增加灌溉用水和水力發(fā)電兩個方面的效益，分別為印度和尼泊爾增加了96.91×104hm2和1.13×104hm2灌溉用水；發(fā)電效益分配為：尼泊爾可以以購買的方式獲得不超過總量50%的發(fā)電量，其余發(fā)電量由印度獲得。

印度迫于遲遲沒有兌現(xiàn)《科西河項(xiàng)目協(xié)議》增加尼泊爾灌溉效益的壓力，在1966年《科西河項(xiàng)目修訂協(xié)議》中，印度同意出資4 000萬盧布修建查特拉引水工程，為尼泊爾兩個地區(qū)共計6.6×104hm2的土地提供灌溉用水；同時在尼泊爾沙普塔里(Saptari)興建水泵灌溉項(xiàng)目，為該地區(qū)1.38×104hm2耕地提供灌溉用水。另外，“修訂協(xié)議”將工程項(xiàng)目用地由“印度獲得土地所有權(quán)”修改為“印度租用該工程用地，租期為199年”；電力效益分配上，《科西河項(xiàng)目修訂協(xié)議》將相關(guān)條款修改為：尼泊爾有權(quán)獲取攔河閘10英里半徑內(nèi)，印度修建電站50%的發(fā)電量；如果發(fā)電廠在印度境內(nèi)，印度將建設(shè)必要的電網(wǎng)，把電輸?shù)诫p方都同意的兩國邊界處，輸電費(fèi)由雙方商定。

從兩個協(xié)議的實(shí)施情況看：為印度供水的東干渠于1962年竣工，為尼泊爾供水的西干渠1972年動工，1982年建成；1974年修建的查特拉渠道工程由于河流下切及主河道變動等問題而影響實(shí)際引水量，僅能為大約2×104hm2的土地提供灌溉用水；科西河攔河閘自建成后的調(diào)度運(yùn)行由印度全權(quán)負(fù)責(zé)，印度的調(diào)度運(yùn)行方案不會即時發(fā)布給尼泊爾政府及當(dāng)?shù)鼐用?，尼泊爾無權(quán)干預(yù)。洪水期印度在開閘泄洪時多實(shí)行尼泊爾一側(cè)泄水孔集中泄洪，長期以往，造成攔河閘下游河道中泓線向尼泊爾一側(cè)擺動、河岸沖刷嚴(yán)重及農(nóng)田被淹，而印度一側(cè)河岸不斷淤積、行洪困難。其實(shí)質(zhì)不僅僅是跨境河流防洪安全調(diào)度問題，而是造成了兩國邊界線的變化，未來可能對兩國的邊境和領(lǐng)土管理產(chǎn)生影響。

2.2 甘達(dá)基河

1959年《甘達(dá)基河協(xié)議》中的攔河閘在印度—尼泊爾界河段上建設(shè)。根據(jù)協(xié)議規(guī)定：項(xiàng)目總預(yù)算為5.05億盧比，由印度全額出資；尼泊爾負(fù)責(zé)按照印度工程建設(shè)需求，收購或者征用所需土地后轉(zhuǎn)交給印度，印度取得工程所在地的土地所有權(quán)并對所獲得的土地給予合理補(bǔ)償；此外，印度還被允許從所征用的或雙方都同意的土地上開采所需的工程材料。

灌溉效益分配上，按協(xié)議規(guī)定：甘達(dá)基攔河閘東西兩岸修建2條灌溉干渠，總共可以為185.05×104hm2的印度土地和4.19×104hm2的尼泊爾土地提供灌溉用水。待項(xiàng)目建成后，除西干渠(the Main Western Canal)以外，尼泊爾境內(nèi)的灌溉系統(tǒng)和丹支渠(Don branch canal)都將轉(zhuǎn)交給尼泊爾自行運(yùn)營和維護(hù)；在不影響工程項(xiàng)目用水需求前提下，尼泊爾可以從甘達(dá)基河中抽水用于灌溉或其他用水目標(biāo)，但是在枯水期可用于灌溉的水量達(dá)不到項(xiàng)目所規(guī)定的灌溉面積需求時，缺水量按比例由雙方分?jǐn)偂?964年“換文”將1959年《甘達(dá)基河協(xié)議》的關(guān)于枯水期用水相關(guān)條款修改為：甘達(dá)基河2月至4月的用水兩國將另定協(xié)議明確；尼泊爾對丹支渠的運(yùn)行需要依據(jù)兩國灌溉區(qū)用水需求進(jìn)行調(diào)節(jié)。

電力效益上分配上，協(xié)議規(guī)定：印度在西干渠上建造一個裝機(jī)容量為1.5×104kW的水電站，以及修建比哈爾邦到拉薩爾的通電線路；當(dāng)該電站達(dá)到1×104kW的發(fā)電負(fù)荷和60%的負(fù)載系數(shù)后，印度將發(fā)電站的所有權(quán)和管理權(quán)移交給尼泊爾，但為有效維護(hù)和管理電廠，印度可自由調(diào)控西干渠引水量，并為尼泊爾提供最低電量。甘達(dá)基河攔河閘自建成后的調(diào)度由印度掌控，尼泊爾的工程效益無法得到充分保障。

從協(xié)議到“換文”再到實(shí)施情況看，出現(xiàn)了幾個方面的問題：1959年協(xié)議中承諾可為尼泊爾提供23.8 m3/s引水量的丹支渠，實(shí)際最大引水量僅有17.7 m3/s，西干渠的引水量也小于設(shè)計量；印度承諾的土地補(bǔ)償費(fèi)用沒有完全兌現(xiàn)，部分移民一直沒有得到補(bǔ)償；枯水季用水條款的修訂改變了尼泊爾對水渠的實(shí)際管理權(quán)限，同時造成枯水季缺水，成本分配比例因需另定協(xié)議而未知。

2.3 馬哈卡里河

1920年《薩拉達(dá)河條約》中的薩拉達(dá)攔河閘建在尼泊爾的班巴薩(Banbassa)，工程建設(shè)由印度負(fù)責(zé)。根據(jù)條約規(guī)定：為了薩拉達(dá)項(xiàng)目的建設(shè)，兩國政府交換馬哈卡里河兩岸4 098英畝(2.43×104hm2)的土地，英屬印度政府另外支付尼泊爾政府50 000尼泊爾盧比(NPR)；項(xiàng)目建成后，尼泊爾可以從薩拉達(dá)攔河閘獲得400 cf/s(約11.33 m3/s)和最大1 000 cf/s(28.32 m3/s)的流量。

1992年《塔那普協(xié)議》的攔河閘與水電站(12×104kW)建在印度境內(nèi)。協(xié)議規(guī)定：為保證塔那普水電站的引水量，印度要在尼泊爾領(lǐng)土上修筑左側(cè)護(hù)岸和導(dǎo)流渠，尼泊爾為此提供2.9 hm2的土地，但不改變該土地所有權(quán)；印度要在攔河閘處安裝渠首控制閥和修建引水渠，以便把150 cf/s(4.25 m3/s)水量引向尼泊爾；印度每年免費(fèi)向尼泊爾提供1×104kWh的電力。

1996年《馬哈卡里河綜合開發(fā)條約》對薩拉達(dá)工程和塔那普工程效益分配做出調(diào)整，預(yù)計尼泊爾可以：從薩拉達(dá)攔河閘獲得雨季1 000 cf/s(28.32 m3/s)、枯季150 cf/s(4.25 m3/s)的引水量；從塔那普攔河閘獲得雨季每秒1 000 cf/s(28.32 m3/s)、枯季300 cf/s(8.50 m3/s)的引水量，以及印度將向尼泊爾供應(yīng)350 cf/s(9.91 m3/s)的水量用于灌溉尼泊爾的竇哈拉—禪達(dá)尼(Dodhara-Chandani)地區(qū)，以及每年向尼泊爾免費(fèi)供應(yīng)7 000×104kWh的電量，為此，印度需修建一條從塔那普發(fā)電站到兩國邊境、132 kV的輸電線路。

從項(xiàng)目實(shí)施情況看：1920年薩拉達(dá)工程建成后，所有設(shè)施由印度控制和負(fù)責(zé)運(yùn)行，尼泊爾始終沒有獲得印度承諾的最小水量，意味著印度通過土地補(bǔ)償和承諾保證用水的方式，不僅獲得了尼泊爾的那塊“交換”的土地主權(quán)，而且得到了源于尼泊爾的水源使用權(quán)和控制權(quán)；《塔那普協(xié)議》的修訂是尼泊爾在不得不接受印度單方面推進(jìn)工程的現(xiàn)實(shí)下完成的，協(xié)議涉及到了尼泊爾的領(lǐng)土主權(quán)，尼泊爾獲得的效益也明顯不如印度，這使得該協(xié)議在尼泊爾國內(nèi)受到了政黨和民眾的批評與反對，對尼泊爾國內(nèi)的政治穩(wěn)定造成了明顯的影響。

從兩國目前跨境水合作開發(fā)協(xié)議及其實(shí)施結(jié)果上看：尼泊爾雖然沒有在合作項(xiàng)目投入建設(shè)資金，但支付了土地淹沒、移民搬遷等生態(tài)和社會成本。與此同時，所有協(xié)議中的開發(fā)項(xiàng)目的水源絕大部分是尼泊爾貢獻(xiàn)的(除馬哈卡里河是界河水源外，科西河和甘達(dá)基河的水源全部來自于尼泊爾)卻沒有納入到成本核算。效益分配上，尼泊爾因項(xiàng)目建設(shè)增加的灌溉面積遠(yuǎn)小于印度，水電效益也得不到保障。兩國的跨境水資源合作開發(fā)主要獲益方是印度。

3 結(jié)論與討論

3.1 印度利用技術(shù)和資金優(yōu)勢以效益共享為誘餌，主導(dǎo)合作開發(fā)

尼泊爾受開發(fā)資金和技術(shù)開發(fā)能力的影響，在水資源開發(fā)上只能尋求外部合作。目前，印度與尼泊爾跨界水資源合作開發(fā)主要工程的建設(shè)、運(yùn)行與維護(hù)均由印度出資和負(fù)責(zé)。印度僅需在簽訂的條約/協(xié)議中確定為尼泊爾提供一些所謂的“免費(fèi)”的灌溉用水和發(fā)電量，即印度利用其經(jīng)濟(jì)與技術(shù)優(yōu)勢，獲得了合作開發(fā)的主導(dǎo)權(quán)、控制了水開發(fā)效益的分配權(quán)以及工程完成后運(yùn)行管理權(quán)，以充分滿足自身對跨境水資源的開發(fā)需求。

3.2 印度步步為營推進(jìn)跨境水資源開發(fā)，控制資源開發(fā)主動權(quán)

印度與尼泊爾跨境水資源合作開發(fā)主要涉及灌溉、水電、防洪3個目標(biāo)，但增加灌溉面積是核心，即消耗性用水是核心目的；兩國合作之前，均是印度先提出開發(fā)計劃，或者是先在自己境內(nèi)獨(dú)自推進(jìn)項(xiàng)目開發(fā)，因這些項(xiàng)目影響到尼泊爾利益，或者擔(dān)心尼泊爾未來的上游開發(fā)影響其工程效益，不得已才與尼泊爾就合作進(jìn)行協(xié)商。因此，在簽訂的條約條款中體現(xiàn)了給尼泊爾提供的一些工程利益，進(jìn)而將尼泊爾拉進(jìn)了印度的“跨境水資源的利益共享合作框架”中。這一合作模式體現(xiàn)了印度在與尼泊爾就跨境水資源開發(fā)上采取的策略：(1)以我為主，依照需求和計劃，推進(jìn)境內(nèi)河段開發(fā)，無需與尼泊爾協(xié)商，或無視對方的協(xié)商要求；當(dāng)工程建設(shè)完成并進(jìn)行運(yùn)行之后，形成一個既成事實(shí)后的對話環(huán)境后，迫使尼泊爾與其合作，以占據(jù)談判優(yōu)勢地位。(2)以工程建設(shè)全額投資、利益共享為誘餌，簽訂國際條約，約束尼泊爾未來的水資源開發(fā)利用權(quán)，控制兩國間跨境水資源開發(fā)的主動權(quán)。(3)先易后難、步步為營，不斷推進(jìn)利益越來越大、環(huán)境和社會影響越來越大的項(xiàng)目，擠壓尼泊爾的資源控制空間，逐步完成對兩國跨境水資源開發(fā)利用的控制。

3.3 資源本底信息缺失下的資源成本與開發(fā)效益分配核算不對等，使得尼泊爾不僅失去了在跨境水資源中的區(qū)位優(yōu)勢，而且還喪失了資源管理和利用權(quán)

兩國的合作開發(fā)協(xié)議中除了上述的成本效益分配以外，還規(guī)定了尼泊爾必須保證工程運(yùn)行的枯季最小下泄水量。現(xiàn)實(shí)是：本項(xiàng)目研究人員2019年從尼泊爾水利部流域委員會得知，至今尼泊爾在其所有河流上沒有設(shè)置水文監(jiān)測站，這意味著兩國簽訂條約時規(guī)定的流量值都是依據(jù)印度提供的信息確認(rèn)的，在條約實(shí)施后尼泊爾才發(fā)現(xiàn)協(xié)議規(guī)定需保證的枯季最小下泄水量卻是斷面上的枯季全部水量，而雨季時兩國境內(nèi)的降雨量足以滿足作物生長所需、不需要灌溉。以上情況意味著：枯季河流水量只能滿足印度人的灌溉需要，尼泊爾無法從灌溉工程中獲得所需的灌溉用水，即依據(jù)國際條約規(guī)定，尼泊爾喪失了在枯季利用自產(chǎn)水量的權(quán)利，但雨季的分水條款卻是一條有害無益的條款。原因是雨季雙方灌溉需求極少，灌溉水渠效益不大。開發(fā)目標(biāo)中雖然包括了防洪效益，但目前完工的工程均為低壩攔河閘，沒有防洪庫容，僅有泄洪閘，即洪水大了，直接泄洪，而泄洪閘的運(yùn)行由印度負(fù)責(zé)，形成了行洪期開的閘門多是尼泊爾一側(cè)的，結(jié)果為了防治印度的洪水、淹沒了尼泊爾的地，以及河道沖淤情況改變。因此，尼泊爾在與印度的跨境水合作中不僅基本失去了其所具有的區(qū)位優(yōu)勢，而且還失去了目前已經(jīng)開發(fā)完成項(xiàng)目中水資源管理和使用權(quán)。

尼泊爾與印度在跨界河流上開展了長期的合作，從已經(jīng)建成完工的合作工程及運(yùn)行情況看，尼泊爾并沒有從中按時按量地獲得條約規(guī)定的效益，這對兩國今后的合作產(chǎn)生了影響。2014年印度總理倫德拉·莫迪在訪問尼泊爾期間，與尼泊爾總理蘇希爾·科伊拉簽署了卡爾納利河水電綜合開發(fā)項(xiàng)目協(xié)議，不過至今沒有相關(guān)的工程進(jìn)展報道。對印度而言，近年來水電開發(fā)、大型水庫建設(shè)在國內(nèi)屢屢受阻，因此通過開發(fā)境外資源來保障境內(nèi)的用水需求是一項(xiàng)重要選擇。對尼泊爾而言，水資源開發(fā)及規(guī)劃方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于對其自身需求的發(fā)展，同時又受到開發(fā)資金和開發(fā)技術(shù)能力匱乏等影響，尋求外部合作是其必選之路。因此，在水資源開發(fā)上印度與尼泊爾有合作的需求，但在合作路徑的選擇、開發(fā)效益的分配上兩國所考慮的因素卻存在差異。

從以往兩國合作經(jīng)驗(yàn)看，尼泊爾不僅資金支持和技術(shù)能力有限，還對本國水資源時空分布特征、水資源需求與開發(fā)目標(biāo)的認(rèn)識與掌握存在不足，造成與印度在跨境水資源合作上的不利情勢。印度與尼泊爾，與巴基斯坦，與孟加拉在資源、環(huán)境、災(zāi)害預(yù)警等領(lǐng)域開展了廣泛的合作，但在跨境河流領(lǐng)域則僅限于雙邊合作，這與印度采取的差別性水外交策略有關(guān)。流域國共同治理跨境水域、建立區(qū)域合作制度在南亞顯然遙不可及。但是，鑒于這一區(qū)域未來面臨更多新的挑戰(zhàn)，擴(kuò)大合作并建立更廣泛的伙伴關(guān)系對這些國家而言似乎又是必然選擇，而合作的成效在很大程度上取決于印度這個南亞大國的真實(shí)意愿。