劉月怡

[摘 要]我國(guó)預(yù)算軟約束現(xiàn)象比較普遍，引起了嚴(yán)重的后果，影響宏觀調(diào)控的效果，引發(fā)社會(huì)腐敗。預(yù)算軟約束的原因有很多，如政治激勵(lì)因素、制度因素、法治不完善等都可能引發(fā)預(yù)算軟約束。要認(rèn)識(shí)到我國(guó)預(yù)算軟約束的常態(tài)化并采取措施硬化預(yù)算約束。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算軟約束;政府和國(guó)有企業(yè);政治激勵(lì);分權(quán)制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.24.146

1 引言

近年來(lái)，軟預(yù)算約束越來(lái)越受到人們的關(guān)注，預(yù)算軟約束是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的普遍問(wèn)題。軟預(yù)算約束的問(wèn)題不僅限于國(guó)企，政府及其部門也存在預(yù)算約束薄弱的問(wèn)題。軟預(yù)算約束有多樣化的表現(xiàn)形式，但最重要的是，預(yù)算不能對(duì)參與者造成強(qiáng)大的約束。預(yù)算軟約束的危害很大，腐敗的主要根源是影響國(guó)家宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行，并限制公共預(yù)算管理職能的發(fā)揮，因此必須認(rèn)識(shí)到我國(guó)預(yù)算軟約束問(wèn)題的嚴(yán)重性。

預(yù)算軟約束案例司空見(jiàn)慣。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2002年的一項(xiàng)研究，國(guó)務(wù)院12個(gè)部門未經(jīng)許可調(diào)整了項(xiàng)目和預(yù)算額度。從2000—2003年，國(guó)土資源部及其附屬機(jī)構(gòu)以各種名義攔截并掠奪了各種名稱的特殊資金，用以支付薪金和獎(jiǎng)金并補(bǔ)償行政費(fèi)用。“審計(jì)署公布六單位審計(jì)結(jié)果”，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》。另外，預(yù)算軟約束現(xiàn)象普遍存在于地方政府債務(wù)融資平臺(tái)不斷發(fā)展中，商業(yè)銀行對(duì)政府性公司貸款的風(fēng)險(xiǎn)控制和管理較為寬松，為了追求利潤(rùn)最大化和自身效用最大化而充當(dāng)?shù)胤秸涱A(yù)算約束的支持體。還有在石化行業(yè)，中石化及其上市公司在2005年12月還宣布，由于中石化今年虧損129億美元，中央政府決定向中石化集團(tuán)一次性支付近100億元人民幣，再加上今年10月的100億元人民幣賠償，中國(guó)石化已獲得200億元的資金支持。到了2006年，中國(guó)石化煉油實(shí)際損失超過(guò)300億元。在該年的年底，中央政府向集團(tuán)公司一次性支付了52億元。還在2007年和2008年獲得了大量政府財(cái)政補(bǔ)助和各種形式的隱性補(bǔ)助。

2 文獻(xiàn)綜述

“預(yù)算軟約束”的概念起源于“企業(yè)預(yù)算軟約束”，科爾奈在《短缺經(jīng)濟(jì)學(xué)》中首先提出，通過(guò)對(duì)匈牙利從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的描述。遭受長(zhǎng)期損失的國(guó)有公司不能通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或其他形式的支持被排除在市場(chǎng)之外，這種現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家中普遍存在。主要原因是國(guó)有企業(yè)有一定的政策性負(fù)擔(dān)，政府由于信息不對(duì)稱而無(wú)法區(qū)分經(jīng)營(yíng)損失和政治損失，只有國(guó)有企業(yè)才能提供補(bǔ)貼。這是預(yù)算軟約束的現(xiàn)象。商業(yè)銀行是國(guó)有公司的一種特殊形式，在商業(yè)銀行面臨虧損時(shí)，經(jīng)營(yíng)者預(yù)期政府會(huì)在財(cái)政上給予支持，追加投資、減稅，預(yù)防商業(yè)銀行破產(chǎn)（王敘果，2012）。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)引入了具有雙重軟預(yù)算約束的制度體制，其中包括國(guó)有企業(yè)的軟預(yù)算約束和國(guó)有商業(yè)銀行的軟預(yù)算約束（施華強(qiáng)，2004）。洪正華（2004）從國(guó)有企業(yè)的行為特征分析，用實(shí)證研究證明轉(zhuǎn)軌時(shí)期中國(guó)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算軟約束命題。

國(guó)內(nèi)學(xué)者從定性和定量多個(gè)方面去研究，而且多從預(yù)算軟約束的角度解釋企業(yè)行為和政府行為。從對(duì)預(yù)算軟約束普遍性及產(chǎn)生原因的研究方面，方紅生、張軍（2009）使用27個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)和系統(tǒng)廣義矩陣方法研究擴(kuò)張偏向的財(cái)政行為是中國(guó)式分權(quán)的治理模式和預(yù)算軟約束相互作用的一個(gè)結(jié)果。他還認(rèn)為，中國(guó)地方政府在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期奉行擴(kuò)張主義政策。一個(gè)重要原因是中國(guó)地方政府解決了“金融約束”的問(wèn)題。陳志勇、陳思霞（2014）構(gòu)建了中國(guó)省級(jí)財(cái)政預(yù)算約束指數(shù)，測(cè)度地區(qū)財(cái)政凈赤字的動(dòng)態(tài)變化作為預(yù)算軟約束的近似衡量，得出地方財(cái)政預(yù)算軟約束普遍存在，制度環(huán)境和對(duì)地方政府投資的驅(qū)動(dòng)力是影響地方預(yù)算約束可能性的重要因素，制度環(huán)境存在影響預(yù)算約束調(diào)整的間接機(jī)制。劉叔申（2010）在分析我國(guó)預(yù)算執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，研究了國(guó)家預(yù)算軟約束現(xiàn)象。政府預(yù)算未對(duì)政府行為施加有效限制。在國(guó)家預(yù)算的編制和執(zhí)行中，普遍存在自由裁量行為。汪沖（2014）根據(jù)中國(guó)31個(gè)省區(qū)的面板數(shù)據(jù)，對(duì)轉(zhuǎn)移支付是否誘發(fā)地方政府的預(yù)算軟約束行為及其外溢范圍以及其與稅收競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的綜合影響進(jìn)行了實(shí)證研究。轉(zhuǎn)移支付引發(fā)預(yù)算軟約束，并且這一現(xiàn)象具有普遍性，同時(shí)預(yù)算軟約束對(duì)財(cái)政支出有擴(kuò)張效應(yīng)。龔強(qiáng)和徐朝陽(yáng)（2008）創(chuàng)建了一個(gè)簡(jiǎn)單的三層動(dòng)態(tài)博弈模型來(lái)分析政策性負(fù)擔(dān)對(duì)軟預(yù)算約束的影響，并認(rèn)為企業(yè)軟預(yù)算約束的最重要來(lái)源就是政策性負(fù)擔(dān)。林毅夫等（2004）通過(guò)實(shí)證研究分析預(yù)算軟約束現(xiàn)象的根源，認(rèn)為是政策性負(fù)擔(dān)而不是所有制歸屬導(dǎo)致了軟約束。林毅夫和李志云（2004）將轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中公司的政策性負(fù)擔(dān)和軟預(yù)算約束視為動(dòng)態(tài)博弈的一部分。當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到一定水平時(shí)，政策性負(fù)擔(dān)將不可避免地導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)預(yù)算軟約束。在相同的政策性負(fù)擔(dān)下，私營(yíng)公司比上市公司更有可能受到軟預(yù)算約束。在一個(gè)更大的框架下分析了為什么轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中企業(yè)的“政策性負(fù)擔(dān)”會(huì)普遍存在。錢海剛（2009）在介紹國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)分析制度時(shí)指出，預(yù)算外資金的收入，特定的稅收轉(zhuǎn)移機(jī)制和地方政府通過(guò)國(guó)有公司獲得的間接貸款直接導(dǎo)致地方政府的預(yù)算軟約束。軟預(yù)算約束增加了地方政府的資源潛力，并扭曲了財(cái)政狀況。地方政府激勵(lì)措施的權(quán)力下放。李尚蒲等（2015）研究得出土地要素和信貸資源構(gòu)成預(yù)算軟約束的資源基礎(chǔ)，地方政府對(duì)土地要素和信貸資源利用呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性，應(yīng)硬化地方政府在資源獲取方面的預(yù)算軟約束問(wèn)題，也有對(duì)預(yù)算軟約束影響及危害的研究。伏潤(rùn)民等（2008）研究認(rèn)為財(cái)政預(yù)算軟約束易于引發(fā)地方政府超規(guī)模支出，結(jié)合非理性的過(guò)度借貸和對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)的測(cè)算水平，發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)水平在各個(gè)層面都高于正常水平，嚴(yán)重影響了地方經(jīng)濟(jì)的安全運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。廖國(guó)民（2009）基于相關(guān)文獻(xiàn)及中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)算軟約束的危害進(jìn)行了分析。

3 預(yù)算軟約束產(chǎn)生的原因

3.1 政治激勵(lì)因素

在財(cái)政分權(quán)角度下，中央政府對(duì)地方政府官員的考核機(jī)制對(duì)地方政府行為產(chǎn)生十分重要的影響。地方政府有時(shí)過(guò)于考慮自己的政績(jī)，財(cái)政激勵(lì)和政治激勵(lì)共同決定了地方政府官員的不同行為。中央政府與地方政府之間的關(guān)系可以用“委托—代理”理論來(lái)解釋，中央政府是委托方，地方政府是代理方。中央政府與地方政府之間存在信息不對(duì)稱。中央政府在評(píng)估地方政府時(shí)主要考慮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)。地方政府的晉升規(guī)則鼓勵(lì)官員只關(guān)注短期目標(biāo)。地方政府不僅將更好地與中央政府的各種估算相匹配，而且還將使各種非貨幣收入最大化，從而使家庭支出最大化。地方政府不顧自身的預(yù)算約束大規(guī)模進(jìn)行投資等互動(dòng)來(lái)“遵從”晉升的機(jī)制。