陳柏岑

近年來，學(xué)界對美國在亞太地區(qū)的地緣戰(zhàn)略進(jìn)行研究時(shí)，通常以美國政府的領(lǐng)導(dǎo)人更迭作為劃分界限，例如對奧巴馬政府的“亞太再平衡戰(zhàn)略”(Asia-Pacific Rebalancing Strategy)、特朗普政府的“自由開放的印太戰(zhàn)略”(Free and Open Indo-Pacific Strategy)進(jìn)行深入分析，而對美國亞太戰(zhàn)略總體演變趨勢的研究并不充分。在這方面，現(xiàn)有研究大部分集中于探討新老兩屆美國政府所施行地緣戰(zhàn)略的異同，重視的是分析新老戰(zhàn)略在設(shè)計(jì)、執(zhí)行和影響方面所存在的差別。(1)達(dá)巍，王鑫：《從“亞太”到“印太”：美國外交戰(zhàn)略的延續(xù)與變異》，《當(dāng)代世界》2020第9期，第11頁；逄銳之：《美國在亞太地區(qū)的離岸制衡戰(zhàn)略——從小布什政府到特朗普政府》，《南開學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2019年第6期，第28頁；吳心伯：《論奧巴馬政府的亞太戰(zhàn)略》，《國際問題研究》2012第2期，第62頁。本文的關(guān)注對象則是自2011年美國大幅增加對亞太地區(qū)的戰(zhàn)略投入后，“小多邊合作”(Minilateral Cooperation)在美國亞太戰(zhàn)略中的長期發(fā)展趨勢及其影響。(2)國內(nèi)學(xué)界也存在將“Minilateral”一詞翻譯成“少邊”的情況，參見[美]約翰·魯杰：《多邊主義》，蘇長和等譯，杭州： 浙江人民出版社2003年版，第338頁。在2011年至2021年這十年間，“小多邊合作”成為美國在推進(jìn)亞太戰(zhàn)略時(shí)愈發(fā)頻繁使用的政策工具，本文將對這一新現(xiàn)象進(jìn)行歸納總結(jié)，并對“小多邊”機(jī)制不斷在亞太戰(zhàn)略中發(fā)揮作用的原因進(jìn)行分析，最后結(jié)合“小多邊合作”的趨勢和影響，對拜登政府可能在美國亞太戰(zhàn)略中做出的調(diào)整進(jìn)行簡要的前瞻性分析。

一、美國的亞太戰(zhàn)略與“ 小多邊”概念

作為美國最為重要的地緣戰(zhàn)略，美國的亞太戰(zhàn)略在中美關(guān)系中起著舉足輕重的作用，當(dāng)前學(xué)界經(jīng)常探討的“亞太戰(zhàn)略”通常所指的是2011年前后奧巴馬政府宣布“轉(zhuǎn)向亞洲”(Pivot to Asia)后美國的亞太地緣戰(zhàn)略，其與冷戰(zhàn)后美國傳統(tǒng)的亞太戰(zhàn)略處在兩個(gè)不同的發(fā)展階段，而頻繁運(yùn)用小多邊合作則是美國亞太戰(zhàn)略在新發(fā)展階段中的新現(xiàn)象。

(一)亞太戰(zhàn)略的起源及其演變

美國政府的亞太戰(zhàn)略本質(zhì)上是一種為實(shí)現(xiàn)美國的地緣戰(zhàn)略目標(biāo)并為維護(hù)其全球霸權(quán)服務(wù)的長期戰(zhàn)略?；谄溟L期屬性，本文將“亞太戰(zhàn)略”定義為一段時(shí)期內(nèi)美國在亞太地區(qū)所實(shí)施的地緣戰(zhàn)略的集合，而非特指某一屆政府的具體地緣政策。2010—2011年，是冷戰(zhàn)后美國傳統(tǒng)亞太戰(zhàn)略與現(xiàn)行亞太戰(zhàn)略之間的分水嶺，本文著重考察的是第二階段，即2011—2021年這十年間亞太戰(zhàn)略的演變趨勢與其特點(diǎn)。

亞太戰(zhàn)略起源于冷戰(zhàn)后美國政府對亞太地區(qū)的總體戰(zhàn)略構(gòu)想。早在20世紀(jì)七八十年代，美國政府就反復(fù)強(qiáng)調(diào)其太平洋國家的屬性，并表示美國一定不會缺席亞太地區(qū)的發(fā)展。在冷戰(zhàn)即將結(jié)束之際，時(shí)任美國總統(tǒng)布什就提出了“新太平洋伙伴關(guān)系”這一概念，其國務(wù)卿貝克提出繁榮與穩(wěn)定的“新太平洋伙伴關(guān)系”將建立在“經(jīng)濟(jì)全球一體化、推進(jìn)民主化及確立地區(qū)安全機(jī)制”之上，(3)宋玉華：《評美國政府的亞太新戰(zhàn)略──“新太平洋共同體”的戰(zhàn)略構(gòu)想》，《太平洋學(xué)報(bào)》1994年第2期，第137頁。美國的亞太戰(zhàn)略總體構(gòu)想自此體現(xiàn)出了經(jīng)濟(jì)、政治、安全并重的全面性。1992年克林頓上臺后，大幅度的延續(xù)了“新太平洋共同體”的政策主張，重申要在亞太地區(qū)“分享力量、分享財(cái)富、分享實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值的義務(wù)”。(4)金波：《克林頓政府的亞太新戰(zhàn)略》，《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第1期，第21頁。2001年，小布什政府上臺后曾一度把中國視為其主要的戰(zhàn)略競爭對手，美國的全球戰(zhàn)略重心呈現(xiàn)出加速向亞太傾斜的趨勢，但由于美國的國家戰(zhàn)略力量被突然打響的反恐戰(zhàn)爭所牽制，暫時(shí)失去了在亞太地區(qū)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)合作、安全合作的能力。(5)張紅菊：《美國亞太戰(zhàn)略下亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展》，《人民論壇》2020年第36期，第120頁。這一階段美國的亞太戰(zhàn)略仍然以政策倡議和戰(zhàn)略構(gòu)想為主，實(shí)際上其戰(zhàn)略重心仍沒有完成向亞太地區(qū)的轉(zhuǎn)移。

2010年后，美國的亞太戰(zhàn)略進(jìn)入了新的發(fā)展階段，呈現(xiàn)出戰(zhàn)略力量部署與戰(zhàn)略思想的統(tǒng)一性。在這一階段，美國的戰(zhàn)略重心開始向亞太地區(qū)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移。首先，2010年前后亞太地區(qū)的不穩(wěn)定因素迅速增多，客觀上形成了美國大幅度介入亞太事務(wù)的窗口期。2009—2010年，日本、菲律賓、越南等國同中國的海上主權(quán)爭端迅速激化，中國在南海、東海合法且有限度的主權(quán)和權(quán)益聲索被相關(guān)國家視為地緣政治威脅，許多亞太國家期望從美國處獲得“戰(zhàn)略再保證”，它們對美國在亞太地區(qū)的軍事存在表示歡迎。這一階段，域內(nèi)盟國和中國周邊國家的安全訴求成為美國將戰(zhàn)略重心向亞太轉(zhuǎn)移的外部借口。

其次，美國在2010年前后開始了對自身外交戰(zhàn)略、軍事發(fā)展方向的再評估，主觀上為美國在亞太戰(zhàn)略中加大力量投入提供了思想儲備。金融危機(jī)爆發(fā)后，美國為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇開始縮減海外部署的規(guī)模，并重新規(guī)劃其戰(zhàn)略資源的優(yōu)先投入方向，美國?？哲姷默F(xiàn)代化建設(shè)方案開始指向日益崛起的中國。(6)[美]沈大偉：《糾纏的大國——中美關(guān)系的未來》，丁超等譯，北京：新華出版社2015年版，第96頁。在亞太地緣安全形勢突變的情況下，2011年奧巴馬政府趁機(jī)提出了“轉(zhuǎn)向亞洲”，當(dāng)年11月美國前國務(wù)卿希拉里·克林頓發(fā)表名為《美國的太平洋世紀(jì)》(America’s Pacific Century)的文章，(7)“America’s Pacific Century”，https：//foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacific-century/，visited on 11 May 2021.同月，時(shí)任美國總統(tǒng)奧巴馬在澳大利亞國會發(fā)表演講，這次演講被認(rèn)為是美國推出“亞太再平衡”戰(zhàn)略的正式標(biāo)志。(8)達(dá)巍、王鑫：《從“亞太”到“印太”：美國外交戰(zhàn)略的延續(xù)與變異》，《當(dāng)代世界》2020第9期，第11頁。此后，“轉(zhuǎn)向亞洲”“亞太再平衡”等概念開始逐步被用于學(xué)界和政策界。

由于美國的盟國在亞太國家中只占少數(shù)，奧巴馬政府意識到只有與廣大新興國家建立新的伙伴關(guān)系，并深化現(xiàn)存的伙伴關(guān)系，才有助于“解決共同面臨的問題，并確保美國在該地區(qū)施行更全面的戰(zhàn)略”。(9)“America’s Pacific Century”，https：//foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacific-century/，visited on 11 May 2021.因此在推進(jìn)“亞太再平衡”戰(zhàn)略的過程中，奧巴馬政府增加了對地區(qū)多邊機(jī)構(gòu)的外交投入，并開展了包括“湄公河下游倡議”(Lower Mekong Initiative)在內(nèi)的一系列小多邊合作。(10)王緝思，趙建偉：《評美國亞太“再平衡”戰(zhàn)略》，《冷戰(zhàn)國際史研究》2017年第1期，第55頁。

特朗普政府上臺后對美國亞太戰(zhàn)略的涵蓋范圍進(jìn)行了擴(kuò)展，其于2017年正式提出了“自由開放的印太戰(zhàn)略”，即當(dāng)前被學(xué)界廣泛討論的“印太戰(zhàn)略”，(11)關(guān)于“亞太戰(zhàn)略”與“印太戰(zhàn)略”兩種戰(zhàn)略之間的聯(lián)系、延續(xù)與變革的相關(guān)研究，參見達(dá)巍、王鑫：《從“亞太”到“印太”：美國外交戰(zhàn)略的延續(xù)與變異》，第11頁；凌勝利、李航：《拜登政府的亞太聯(lián)盟政策探析》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2021年第4期，第19頁。該戰(zhàn)略是美國為了在地區(qū)層面上加大對華競爭、維護(hù)自身主導(dǎo)地位而在亞太戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上所提出的，(12)李漢松：《“‘印太’概念：全球語境中的思想溯源和國際接收”》，《浙江學(xué)刊》2021年第2期，第 61頁。其本身是對亞太戰(zhàn)略這一長期戰(zhàn)略的承接和擴(kuò)展，而并非對亞太戰(zhàn)略的剝離。特朗普政府試圖進(jìn)一步強(qiáng)化亞太地區(qū)的同盟機(jī)制，把美國主導(dǎo)的雙邊同盟擴(kuò)大為“亞洲版北約”。(13)朱鋒、丁純、楊成等：《拜登政府執(zhí)政后的重大國際問題筆談》，《國際展望》2021年第2期，第1頁。其推進(jìn)亞太戰(zhàn)略的手段與奧巴馬政府有明顯差異，大幅度降低了多邊主義的比重，轉(zhuǎn)而有選擇性地采取小多邊主義行動(dòng)。(14)凌勝利：《“特朗普沖擊”與亞太地區(qū)秩序調(diào)整》，《和平與發(fā)展》2019年第4期，第1頁。特朗普政府認(rèn)為多邊協(xié)議會降低美國掌控事務(wù)的能力，因而試圖將亞太地區(qū)的多邊安全模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤八姆桨踩珜υ挋C(jī)制”(Quad)等更具靈活性的“小多邊”安全合作模式。(15)閻德學(xué)、張雪巖：《特朗普政府亞太地區(qū)聯(lián)盟政策調(diào)整：動(dòng)因、困境及前景》，《當(dāng)代世界與社會主義》2020年第5期，第149頁。

拜登政府上臺時(shí)間雖然較短，但從其目前的行動(dòng)來看，美國在亞太戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中、亞太區(qū)域秩序的建構(gòu)上和美國對華的全面圍堵中，將放棄“大聯(lián)盟”式的行動(dòng)，轉(zhuǎn)而更靈活地就個(gè)別議題按件處理，以“多邊”或“小多邊”并進(jìn)的方式團(tuán)結(jié)一切可能的盟友力量。(16)“How America Can Shore Up Asian Order”，https：//www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-12/how-america-can-shore-asian-order，visited on 28 July 2021.奧巴馬、特朗普及拜登三屆美國政府的對外戰(zhàn)略均凸顯了2011年后美國的全球戰(zhàn)略重心向亞太即中國周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移的持續(xù)性和不可逆性，以及小多邊手段在美國亞太戰(zhàn)略中的重要地位。

(二)小多邊概念辨析

在“轉(zhuǎn)向亞洲”提出后的10年間，亞太區(qū)域內(nèi)的小多邊合作趨勢正在迅速增長，這一現(xiàn)象引起學(xué)界的關(guān)注。陳慶鴻認(rèn)為與21世紀(jì)頭一個(gè)10年內(nèi)國家旨在建立區(qū)域性共同體的趨勢不同，過去10年來亞太地區(qū)的小多邊合作正在密集出現(xiàn)，并對亞太地區(qū)的國家間關(guān)系、地區(qū)秩序產(chǎn)生了較大負(fù)面作用。(17)陳慶鴻：《當(dāng)前亞太小多邊合作及其影響》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2021年第3期，第56頁。韓國學(xué)者樸載智(Park Jae Jeok)認(rèn)為，美國領(lǐng)導(dǎo)的小多邊合作是其印太安全網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，并且美國還在不斷給這些小多邊合作機(jī)制賦予安全領(lǐng)域之外的使命。(18)“US-led minilateral cooperation in the Indo-Pacific beyond security cooperation： Instrument for China containment or Regional order building?”，http：//en.ritsumei.ac.jp/research/ceapc/insight/detail/?id=74，visited on 6 May 2021.澳大利亞學(xué)者威廉·托夫 (William T. Tow)認(rèn)為，小多邊合作有潛力成為美國及其印太伙伴持久、可信的外交和安全合作手段。(19)William T. Tow，“Minilateral security’s relevance to US strategy in the Indo-Pacific： challenges and prospects”，The Pacific Review，Vol.32，Issue 2，2019，pp.232-244.

但學(xué)界對于小多邊問題的研究并不充分，尚未對“小多邊”相關(guān)概念作出明確的界定。其原因在于“小多邊主義”(Minilateralism)本身是“多邊主義”(Multilateralism)的相對概念，而學(xué)界對于多邊主義的定義仍然比較模糊。多邊主義被較為廣泛接受的一個(gè)定義是由約翰·魯杰(John Gerald Ruggie)所提出的，即“多邊主義是依普遍行為原則，協(xié)調(diào)三個(gè)或三個(gè)以上國家的制度形式”。(20)John Ruggie，Multilateralism Matters：The Theory and Praxis of An International Form，New York：Columbia University Press，1993，p.11.但魯杰同時(shí)指出，“對多邊主義進(jìn)行含義上和性質(zhì)上的區(qū)分的關(guān)鍵并不在于簡單的數(shù)目，而是在于使行為體組織在一起的關(guān)系”。(21)John Ruggie，“Multilateralism： the Anatomy of an Institution”，International Organization，Vol.46，Issue 3，1992，pp.561-598.

秦亞青則指出“多邊主義”具有兩種基本含義。第一種含義是指“一種國際互動(dòng)的方式”，它并非是從單個(gè)國家的角度考慮選取哪種形式的對外戰(zhàn)略，而是從整體角度，即從地區(qū)或全球角度強(qiáng)調(diào)多邊制度結(jié)構(gòu)，其考慮的是國家之間的互動(dòng)方式以及制度性因素對國家之間的互動(dòng)所產(chǎn)生的影響，所以可以稱其為制度性多邊主義。第二種含義則是指一個(gè)國家的外交取向，即從個(gè)體國家的角度來考量它的外交行為方式，這種意義上的多邊主義強(qiáng)調(diào)把多邊主義作為國家的一種對外戰(zhàn)略，所以可稱之為戰(zhàn)略性多邊主義。(22)秦亞青：《多邊主義研究：理論與方法》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2001第10期，第9頁。

基于魯杰與秦亞青對多邊主義的研究，本文從高到低分三個(gè)層次來對“小多邊主義”“小多邊機(jī)制”(Minilateral Mechanism)以及“小多邊合作”這三個(gè)較為模糊但常見的概念進(jìn)行定義區(qū)分。首先，“小多邊主義”是一種制度形式，與多邊主義不同，小多邊主義對條約義務(wù)、成員構(gòu)成的要求并不高，其經(jīng)常以一般性倡議取代普遍性組織原則，(23)John Ruggie，“Multilateralism： the Anatomy of an Institution”，pp.561-598.在小多邊框架下做出的決議一般不具有約束力，但成員國對“可擴(kuò)散的互惠性”的預(yù)期仍然能夠產(chǎn)生。(24)John Ruggie，“Multilateralism： the Anatomy of an Institution”，pp.561-598.簡單來說，小多邊主義是一種以最少成員、最寬泛的條約義務(wù)，使成員國之間產(chǎn)生互惠性的制度形式。(25)關(guān)于以最少成員達(dá)成最大成果的文獻(xiàn)參見：Brummer，Managing Minilateralism，Cambridge： Cambridge University Press，2014，pp.165-198。

其次，“小多邊機(jī)制”是一種成員國在小多邊主義制度下進(jìn)行活動(dòng)時(shí)的具體行為機(jī)制。與現(xiàn)存的軍事同盟或較為持久和穩(wěn)定的多邊機(jī)制不同，“小多邊機(jī)制”具有明確的問題導(dǎo)向性，通常是先有議題后有合作，國家基于共同關(guān)切、利益或者威脅建立起形式靈活、較為松散的國家間組合，在沒有新議題的情況下，“小多邊機(jī)制”有可能進(jìn)入時(shí)間較長的停擺，成員國之間一般沒有形式和時(shí)間固定的例會安排。

最后“小多邊合作”指的是成員國的具體行動(dòng)，是成員國在“小多邊機(jī)制”的指導(dǎo)下所施行的具體外交政策。本文重點(diǎn)關(guān)注的是中、下兩個(gè)層次上的小多邊問題，在第二部分，本文將對美國的亞太戰(zhàn)略中“小多邊合作”的內(nèi)容和特點(diǎn)進(jìn)行政策分析和總結(jié)，第三部分將結(jié)合美國亞太同盟體系的特點(diǎn)以及中美關(guān)系現(xiàn)狀，對“小多邊機(jī)制”在美國的亞太戰(zhàn)略中起到的作用進(jìn)行辨析。

二、美國亞太戰(zhàn)略中小多邊合作的內(nèi)容與特點(diǎn)

20世紀(jì)90年代冷戰(zhàn)結(jié)束后，亞太地區(qū)迎來了一波多邊主義的發(fā)展浪潮，以“東盟10 + 3”和東盟地區(qū)論壇(ARF) 為代表的多邊合作機(jī)制在此浪潮中涌現(xiàn)。自2011年奧巴馬政府正式提出“亞太再平衡”戰(zhàn)略至今的10年間，亞太地區(qū)多邊主義浪潮再次涌起，有學(xué)者將其稱為“多邊主義2.0”，(26)關(guān)于“多邊主義2.0”出現(xiàn)的背景與原因，部分具有代表性的研究參見李巍：《東亞經(jīng)濟(jì)地區(qū)主義的終結(jié)?——制度過剩與經(jīng)濟(jì)整合的困境》，《當(dāng)代亞太》2011年第4期，第6頁；賀凱：《亞太地區(qū)的制度制衡與競爭性多邊主義》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2018年第12期，第60頁；Luk Van Langenhove，“The Transformation of Multilateralism Mode 1.0 to Mode 2.0”，Global Policy，Vol.1，Issue 3，2010，pp.263-270.不同于東盟在“多邊主義1.0”中發(fā)揮的關(guān)鍵作用，當(dāng)前絕大部分的亞太小多邊合作是由美國及其域內(nèi)盟友所倡議和主導(dǎo)的，作為一種政策選擇，小多邊合作在美國亞太戰(zhàn)略中所占的比重呈現(xiàn)上升趨勢，其特點(diǎn)也較為鮮明。

(一)美國及盟友在亞太的小多邊合作及角色分工

2011年至今，美國同盟友在亞太地區(qū)主導(dǎo)了相當(dāng)多的小多邊合作，與以往不同的是，在這一過程中美國的盟友起到了愈發(fā)積極主動(dòng)的作用，在未來這一現(xiàn)象可能成為美國亞太戰(zhàn)略中新的關(guān)鍵因素。

首先，美國主導(dǎo)的小多邊合作以安全領(lǐng)域的居多，這些小多邊安全合作對亞太地區(qū)的地緣安全形勢造成了較為負(fù)面的影響。

在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域內(nèi)，2010年美日韓三邊部長級對話機(jī)制建立，2015美日印三邊部長級對話機(jī)制建立、美日蒙三邊部長級對話機(jī)制建立，2017年美日印澳“四方安全對話機(jī)制”重啟。在情報(bào)和信息共享領(lǐng)域，2014年美日韓三邊信息共享協(xié)議簽署，2016年美日澳三邊信息共享協(xié)議簽署。此外，美國還主導(dǎo)了多個(gè)小多邊軍事演習(xí)，2012年美日韓首次聯(lián)合舉行“太平洋龍”導(dǎo)彈追蹤演習(xí)，同年美日“對抗北方”演習(xí)成員國規(guī)模擴(kuò)大，澳大利亞和韓國加入其中，2014年美日韓、新加坡、新西蘭共同參加了“防擴(kuò)散安全倡議”演習(xí)，2015年美澳“護(hù)身軍刀”聯(lián)合軍演成員國擴(kuò)大，日本、新西蘭加入其中，2019年該聯(lián)合軍演再次擴(kuò)大，加拿大、英國參與其中。(27)根據(jù)Joel Wuthnow，“U.S. ‘Minilateralism’ in Asia and China’s Responses：A New Security Dilemma?”，Journal of Contemporary China，Vol.28，Issue 115，2019，pp.133-150中表1進(jìn)行的整理。2020年，時(shí)隔13年后，澳大利亞再次與美日印三國一道加入“馬拉巴爾”演習(xí)當(dāng)中。2021年5月，日美法首次在日本國內(nèi)進(jìn)行了聯(lián)合軍演。

美國在推進(jìn)亞太戰(zhàn)略的過程中，積極以小多邊合作的方式構(gòu)建起符合其自身利益的安全框架，試圖以此維護(hù)其在亞太的霸權(quán)地位。近年來最具代表性、對亞太地區(qū)安全結(jié)構(gòu)影響最大的小多邊合作莫過于美日印澳“四方安全對話機(jī)制”。在長達(dá)10年的沉寂后，“四方安全對話機(jī)制”于2017年再度復(fù)活且發(fā)展勢頭遠(yuǎn)勝從前，拜登政府上臺后，美日印澳四國領(lǐng)導(dǎo)人在2021年3月結(jié)束四方安全對話后發(fā)布了首份聯(lián)合聲明，并罕見地在《華盛頓郵報(bào)》上發(fā)表了署名文章。美國國家安全事務(wù)助理杰克·沙利文表示，“在對抗中國方面，美日印澳領(lǐng)導(dǎo)人都不對中國抱有幻想”。(28)陳思佳：《美國安顧問聲稱：美日印澳四國領(lǐng)導(dǎo)人“都不對中國抱有幻想”》，https：//m.guancha.cn/internation/2021_03_15_584144.shtml，登錄時(shí)間： 2021年5月9日。在這次峰會上，四國承諾在成立疫苗專家工作組對疫苗進(jìn)行安全有效的分配外，還會成立一個(gè)關(guān)鍵新興技術(shù)工作組，(29)澳大利亞駐中國大使館：《四方安全對話領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合聲明：“四方安全對話精神”》，https：//china.embassy.gov.au/bjng/quadleadersjointstatementspiritquad.html ，登錄時(shí)間： 2021年5月19日。這在一定程度上表明未來美國主導(dǎo)的小多邊安全機(jī)制的功能將會向外延伸，美國將以小多邊合作為抓手，在地緣安全、科技安全、醫(yī)療安全、供應(yīng)鏈安全等多個(gè)方向?qū)χ袊┘訅毫?，中國的地區(qū)影響力、周邊安全環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都可能受到相當(dāng)負(fù)面的影響。

其次，日本、澳大利亞等美國的亞太盟友正在積極采取措施，試圖以小多邊合作的方式填補(bǔ)因美國影響力下降而造成的同盟領(lǐng)導(dǎo)位置空缺。2020年，澳大利亞宣布未來10年增加40%的國防開支，用于提升其以印太為重點(diǎn)的遠(yuǎn)程軍事能力，其正在把軍事建設(shè)重點(diǎn)放在塑造、遏制和應(yīng)對灰色地帶挑戰(zhàn)及高端技術(shù)攻擊之上。(30)肖歡：《澳大利亞國防戰(zhàn)略的調(diào)整及對印太安全形勢的影響》，《外語學(xué)刊》2021年第1期，第52頁。這顯示出澳大利亞在下決心對中國采取更加強(qiáng)硬態(tài)度的同時(shí)，還試圖發(fā)展獨(dú)立能力，通過與日本、印度、印尼建立更加緊密的小多邊安全聯(lián)系來避免自身在軍事安全上過于依賴美國。

日本不但在傳統(tǒng)的地緣安全和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易問題上積極承擔(dān)起美國亞太同盟體系中的“次軸心”作用，在網(wǎng)絡(luò)安全等非傳統(tǒng)領(lǐng)域其也主動(dòng)開展了諸多小多邊合作。2009—2020年日本連續(xù)十余年主辦了“日本—東盟網(wǎng)絡(luò)安全政策會議”，(31)日本總務(wù)省：《第13屆日本—東盟網(wǎng)絡(luò)安全政策會議的成果》，https：//www.soumu.go.jp/main_sosiki/joho_tsusin/chs/pressrelease/2020/11/06_01.html，登錄時(shí)間： 2021年5月22日。參會雙方進(jìn)行了多次網(wǎng)絡(luò)攻防演習(xí)，日本和部分東盟國家將依托此小多邊合作平臺建立起可以共享網(wǎng)絡(luò)攻擊情報(bào)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，日本借此在亞太地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)安全規(guī)則架構(gòu)中搶占了一定的先機(jī)。

(二)美國亞太戰(zhàn)略中小多邊合作的關(guān)注重點(diǎn)

在推進(jìn)亞太戰(zhàn)略的過程中，美國及其亞太盟友所開展的小多邊合作不局限于傳統(tǒng)地緣安全，而是逐步形成了經(jīng)貿(mào)安全、供應(yīng)鏈安全、科技安全等全領(lǐng)域的覆蓋，試圖以此在政治影響力、經(jīng)貿(mào)主導(dǎo)權(quán)和國家軟實(shí)力等多層面擴(kuò)大對中國的競爭力。

奧巴馬政府在推進(jìn)“亞太再平衡”戰(zhàn)略期間，曾試圖將東南亞國家作為與中國展開競爭時(shí)的重要戰(zhàn)略依托，2009年其提出了“湄公河下游倡議”，并于2012年將緬甸拉入其中。此后美國逐步加大投入，最終促成了這一小多邊機(jī)制向定期化、機(jī)制化的轉(zhuǎn)變，美國以此為平臺積極與泰國、越南、老撾、緬甸、柬埔寨五國在農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、能源等諸多領(lǐng)域開展小多邊合作，以期鞏固其在亞太的“戰(zhàn)略側(cè)翼”并在中南半島對沖中國日益上升的影響力。(32)杜蘭：《中美在中南半島的競爭態(tài)勢及合作前景》，《南洋問題研究》2016年第3期，第95頁。

特朗普政府上臺后仍將小多邊合作作為推進(jìn)亞太戰(zhàn)略的重要手段。2019年，美國在第二屆印太商業(yè)論壇期間糾結(jié)日本、澳大利亞共同提出了“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”(Blue Dot Network)計(jì)劃，該計(jì)劃旨在通過基建項(xiàng)目的評估和認(rèn)證，推行由美國自身主導(dǎo)的基建行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，與中國爭奪在亞洲基建投資領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)。2020年，特朗普政府籌建了一個(gè)名為“經(jīng)濟(jì)繁榮網(wǎng)絡(luò)” (Economic Prosperity Network/ EPN)的小多邊機(jī)制，“經(jīng)濟(jì)繁榮網(wǎng)絡(luò)”的覆蓋范圍極廣，能源、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、商貿(mào)、投資、醫(yī)療衛(wèi)生、教育研發(fā)等領(lǐng)域都被囊括在內(nèi)，該機(jī)制的主要目的是組織日本、澳大利亞、印度、韓國和越南等國的力量，推動(dòng)全球供應(yīng)鏈從中國的剝離，以實(shí)現(xiàn)“去中國化”的目的，重構(gòu)全球的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈與價(jià)值鏈，并最終構(gòu)建起由美國主導(dǎo)的新的全球供應(yīng)鏈(GSC)。(33)張茉楠：《經(jīng)濟(jì)繁榮網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃：美加大構(gòu)筑反華經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟？》，https：//finance.ifeng.com/c/7yVLNecPUWr，登錄時(shí)間： 2021年5月24日。

美國的域內(nèi)盟友在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域所開展的小多邊合作使得美國亞太戰(zhàn)略的發(fā)力點(diǎn)顯著增多，中國在應(yīng)對時(shí)所擔(dān)負(fù)的戰(zhàn)略成本明顯加大。2020年9月1日，在日本的積極推動(dòng)下，澳大利亞、印度和日本聯(lián)合提出了“供應(yīng)鏈彈性倡議”(RSCI)，該小多邊機(jī)制試圖在后疫情時(shí)代建立起所謂的“彈性供應(yīng)鏈”以分散生產(chǎn)與采購來源，減小各國對中國的依賴。該倡議有在“后疫情時(shí)代”組建起反華地緣經(jīng)濟(jì)小多邊聯(lián)盟的趨勢，如果其得以推進(jìn)，亞太國家將從更廣泛的戰(zhàn)略意義上與中國脫鉤，域內(nèi)的跨國貿(mào)易環(huán)境、產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)將被極大改變。(34)“The Resilient Supply Chain Initiative： Reshaping Economics Through Geopolitics”，https：//thediplomat.com/2020/09/the-resilient-supply-chain-initiative-reshaping-economics-through-geopolitics/，visited on 28 April 2021.亞太地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)前景將更加復(fù)雜，在美日的拉攏和脅迫下亞太地區(qū)的供應(yīng)鏈可能沿著地緣政治路線相互剝離。以亞太地區(qū)為起點(diǎn)，旨在孤立中國，代表美國及其盟國的利益和價(jià)值觀的跨境生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)集團(tuán)甚至可能由此產(chǎn)生。

三、美國亞太戰(zhàn)略積極運(yùn)用小多邊機(jī)制的原因

在美國推進(jìn)亞太戰(zhàn)略的過程中，其亞太軸輻同盟體系(Hub-and-Spokes System)暴露出了四個(gè)重大缺陷，即該體系中容易產(chǎn)生的“行動(dòng)困境”、同盟成本上的“分擔(dān)困境”、同盟規(guī)模上的“擴(kuò)員困境”，以及戰(zhàn)略思維、戰(zhàn)略手段、戰(zhàn)略架構(gòu)無法順應(yīng)時(shí)代變局的“升級困境”。小多邊機(jī)制則憑借其“重議題、輕條約、易拓展”的獨(dú)特優(yōu)勢，敉平了美國亞太軸輻同盟體系中的分歧和短板，成為推進(jìn)亞太戰(zhàn)略過程中不可或缺的政策模式。

(一)打破行動(dòng)困境

1.軸輻同盟體系中的“行動(dòng)困境”

2011年后，美國的亞太戰(zhàn)略顯現(xiàn)出了一個(gè)明顯的矛盾，即“同時(shí)推進(jìn)美國的地緣戰(zhàn)略與對華戰(zhàn)略”之間的矛盾。奧巴馬的“亞太再平衡”戰(zhàn)略更重視對區(qū)域的整體布局，但無法有效地應(yīng)對中國的崛起。特朗普的“印太戰(zhàn)略”更針對中國，但域內(nèi)國家對卷入大國競爭的擔(dān)憂卻有所上升，其支持和配合美國戰(zhàn)略時(shí)的疑慮增大。(35)達(dá)巍，王鑫：《從“亞太”到“印太”：美國外交戰(zhàn)略的延續(xù)與變異》，《當(dāng)代世界》2020年第9期，第11頁。對美國而言，這兩種戰(zhàn)略的實(shí)施效果都沒有達(dá)到預(yù)期。其中很大原因在于，由多個(gè)雙邊安全條約構(gòu)成的軸輻式同盟體系因其組織架構(gòu)很容易陷入行動(dòng)困境。一方面，條陳嚴(yán)謹(jǐn)?shù)碾p邊條約對盟友之間的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行了清晰而明確的界定，確保了同盟的權(quán)利和義務(wù)能夠被準(zhǔn)確執(zhí)行，也避免了美國被其亞太盟友牽連。(36)左希迎：《美國亞太聯(lián)盟體系會走向瓦解嗎》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第10期，第48頁。但從另一方面看，軸輻同盟體系也正是因?yàn)檫@種框架結(jié)構(gòu)犧牲了聯(lián)盟功能的外延性。

在美國的全球戰(zhàn)略力量向亞太轉(zhuǎn)移的10年間，中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢愈發(fā)激烈，但美國無法高效地通過已有的雙邊安全條約來調(diào)動(dòng)盟友。在被卷入大國競爭的風(fēng)險(xiǎn)加大的情況下，許多域內(nèi)盟友沒有義務(wù)也沒有意愿緊密配合其亞太戰(zhàn)略的實(shí)施。軸輻同盟體系的功能定位與美國的地緣戰(zhàn)略目標(biāo)之間的不對稱性逐漸顯現(xiàn)。

軸輻同盟體系最初的設(shè)計(jì)與二戰(zhàn)后亞太地區(qū)的權(quán)力分配格局以及多邊主義匱乏的實(shí)際情況相吻合，在冷戰(zhàn)結(jié)束之前確實(shí)能夠在一定程度上滿足域內(nèi)國家的安全需求，(37)包廣將：《多節(jié)點(diǎn)結(jié)構(gòu)：東亞國際秩序的轉(zhuǎn)型與“軸輻體系”的困境》，《國際政治研究》2021年第2期，第42頁。但冷戰(zhàn)后，亞太國家急迫的安全需求逐步被發(fā)展需求所取代，軸輻同盟體系與時(shí)代需求之間的不對稱性也開始顯現(xiàn)。換句話說，軸輻同盟體系在搭建時(shí)遵循的是歷史邏輯而非理性邏輯，(38)達(dá)巍，王鑫：《從“亞太”到“印太”：美國外交戰(zhàn)略的延續(xù)與變異》，《當(dāng)代世界》2020年第9期，第11頁。如今時(shí)過境遷，美國既不可能通過對不同雙邊安全條約的逐個(gè)升級來創(chuàng)造出“軸輻同盟體系2.0”，也不可能促成軸輻同盟體系向北約式的多邊安全體系轉(zhuǎn)型。(39)本文著重討論的是小多邊合作在美國亞太戰(zhàn)略發(fā)揮的作用，以及美國及其盟友青睞小多邊合作的原因。關(guān)于美國亞太同盟體系的轉(zhuǎn)型、美國為什么不在亞太構(gòu)建北約式的多邊同盟體系等問題中外學(xué)界已經(jīng)進(jìn)行了非常深刻的研究，本文不做贅述。See John Duffield，“Why Is There No APTO? Why Is There No OSCAP： Asia-Pacific Security Institutions in Comparative Perspective”，Cotemporary Security Policy，Vol.22，Issue 2，2001，pp.69-95；Christopher Hemmer and Peter J. Katzenstein，“Why Is There No NATO in Asia? Collective Identity，Regionalism，and the Origins of Mul-tilateralism”，International Organization，Vol.56，Issue 3，2002，pp.575-607；Cha，V. D. ，“Powerplay： Origins of the US alliance system in Asia”，International Security，Vol.34，Issue 3，2010，pp.158-196.

2.小多邊機(jī)制的組織架構(gòu)優(yōu)勢

鑒于軸輻同盟體系固有的行動(dòng)困境，美國急需在亞太地區(qū)找尋新的合作機(jī)制去推進(jìn)其亞太戰(zhàn)略。小多邊機(jī)制在組織效率和靈活性上優(yōu)于多邊同盟體系，在成員的擴(kuò)展性上又明顯強(qiáng)于軸輻同盟體系，因此成為美國愈發(fā)青睞的合作形式。小多邊機(jī)制使得域內(nèi)各國之間建立起新的軍事和情報(bào)伙伴關(guān)系，同時(shí)還深化了美國在亞太原有的同盟伙伴關(guān)系，這相當(dāng)于為傳統(tǒng)上以美國為中心、以盟國為軸輻的區(qū)域聯(lián)盟體系裝上了新“輪胎”。(40)“How America Can Shore Up Asian Order，F(xiàn)oreign Affairs”，https：//www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-01-12/how-america-can-shore-asian-order，visited on 30 April 2021.

首先，從多邊機(jī)制的行動(dòng)效率上看，基于廣泛共識且成員眾多的多邊組織往往更容易陷入行動(dòng)困境，而小多邊機(jī)制則具備了議題針對性強(qiáng)的特點(diǎn)，可以做到先有議題后有組織，域內(nèi)國家可以根據(jù)不同議題的需要迅速搭建起相應(yīng)的小多邊機(jī)制。例如2004年12月印度洋海嘯后，作為域內(nèi)最大多邊組織的東盟未能迅速做出協(xié)調(diào)一致的反應(yīng)，美日印在災(zāi)后救援上的成功合作反而促成了四方安全對話機(jī)制的建立。(41)“Reimagining Asia： From Asia-Pacific to Indo-Pacific”，http：//www.theasanforum.org/reimagining-asia-from-asia-pacific-to-indo-pacific/，visited on 29 April 2021.

其次，小多邊機(jī)制一般沒有明確的條約關(guān)系，它不對成員國的加入資格做過多的限制，在機(jī)制形成之后其利益關(guān)注也不局限于某一特定領(lǐng)域。正因如此，類似四方安全對話的小多邊機(jī)制在成員可擴(kuò)展性、議題外延性方面明顯要比多邊或軸輻同盟體系強(qiáng)得多。并且，沒有明確的安全條約還可以掩蓋小多邊機(jī)制對中國的針對性質(zhì)，避免中國的激烈反應(yīng)，同時(shí)降低域內(nèi)盟國對被迫卷入大國競爭中的擔(dān)憂，便于其基于自身戰(zhàn)略偏好和共同利益在中美之間保持動(dòng)態(tài)平衡，美國與域內(nèi)盟友之間所面臨的“被拋棄—被卷入”的雙重困境也將因此得到緩解。(42)關(guān)于雙重困境與動(dòng)態(tài)平衡參見凌勝利：《雙重困境與動(dòng)態(tài)平衡——中美亞太主導(dǎo)權(quán)競爭與美國亞太盟國的戰(zhàn)略選擇》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2018年第3期，第70頁。

2011年后，美國的前沿部署態(tài)勢也在配合亞太戰(zhàn)略不斷進(jìn)行調(diào)整，在這樣的背景下，小多邊機(jī)制的組織架構(gòu)優(yōu)勢愈發(fā)凸顯。例如，2017年薩德反導(dǎo)彈系統(tǒng)在韓國部署后，中國對韓國采取了多項(xiàng)反制措施，韓國經(jīng)濟(jì)受到了一定打擊，在韓方做出“三不一限”承諾后，(43)中華人民共和國外交部：《王毅同韓國外長康京和舉行會談》，www.fmprc.gov.cn，登錄時(shí)間：2021年6月1日。中韓關(guān)系方才逐漸回暖，此后韓國在涉華議題上一直態(tài)度謹(jǐn)慎。但在四方安全對話機(jī)制重啟后，文在寅政府試圖在避免“被卷入”的前提下，通過參與美國主導(dǎo)的小多邊安全機(jī)制在中美之間謹(jǐn)慎地尋求動(dòng)態(tài)平衡。2021年5月23日，美韓首腦會晤后發(fā)布的《美韓領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)合聲明》顯示出韓國對四防安全對話機(jī)制的立場正在微妙的轉(zhuǎn)變中。(44)“U.S.-ROK Leaders’Joint Statement”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/05/21/u-s-rok-leaders-joint-statement/，visited on 30 May 2021.在聲明中雙方一致認(rèn)為“包括四國集團(tuán)在內(nèi)的基于開放、透明、包容的地區(qū)多邊合作機(jī)制至關(guān)重要，并商定攜手推動(dòng)韓國‘新南方政策’和美國印太戰(zhàn)略和諧對接”。雙方還在聲明中“強(qiáng)調(diào)臺灣海峽和平穩(wěn)定的重要性，并鼓勵(lì)和平解決兩岸議題”。而在此之前，韓國鮮少介入臺灣事務(wù)。

(二)戰(zhàn)略成本轉(zhuǎn)移

1.亞太戰(zhàn)略推進(jìn)過程中的成本分擔(dān)困境

在美國全球戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞洲后的10年間，亞太安全環(huán)境日趨復(fù)雜化，總體軍費(fèi)處于明顯的上升趨勢當(dāng)中。雖然美國同其主要亞太盟友日本、韓國、澳大利亞以及域內(nèi)關(guān)鍵國家印度的軍費(fèi)一直在攀升之中(見圖表1)，但在其視角下中國的軍費(fèi)開支仍然超出了所有周邊國家之和。(45)“Asian Military Spending： A Signof Worsening SecurityEnvironment”，https：//thediplomat.com/2021/03/asian-military-spending-a-sign-ofworsening-security-environment/，visited on 12 June 2021.美國政府繼續(xù)加大在亞太戰(zhàn)略中的軍費(fèi)及公共產(chǎn)品投入仍然是大趨勢。

表1 美國戰(zhàn)略重心向亞太/印太地區(qū)轉(zhuǎn)移10年間域內(nèi)主要國家軍費(fèi)開支情況(單位：億美元)(46) 圖表1根據(jù)斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)公布的數(shù)據(jù)整理而成?！癕ilitary expenditure by country，in constant (2019) US$ m.，1988-2020”，https：//sipri.org/sites/default/files/Data%20for%20all%20countries%20from%201988%E2%80%932020%20in%20constant%20%282019%29%20USD%20%28pdf%29.pdf，visited on 10 June 2021；“Military expenditure by region，in constant (2019) US$ b.，1988-2020”，SIPRI 2021，https：//sipri.org/sites/default/files/Data%20for%20all%20countries%20from%201988%E2%80%932020%20in%20constant%20%282019%29%20USD%20%28pdf%29.pdf，visited on 10 June 2021.

但在美國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對下降的情況下，其在推進(jìn)亞太戰(zhàn)略時(shí)開始更加注重效率和節(jié)約成本，并急需借助亞太盟友的力量補(bǔ)充自身的領(lǐng)導(dǎo)能力和分擔(dān)戰(zhàn)略成本。而近年來新冠疫情所帶來的影響加速了這一趨勢，當(dāng)前美國需要大量資金來控制國內(nèi)疫情，并重振后疫情時(shí)代的美國經(jīng)濟(jì)。拜登政府公布的2022財(cái)年預(yù)算方案顯示，下個(gè)財(cái)年美國的國防預(yù)算為7530億美元，相比2021財(cái)年增長了1.7%，而非國防預(yù)算則大幅增加了16%。但民主黨方面仍批評拜登的國防預(yù)算過多，美國現(xiàn)在急需增加非國防開支來應(yīng)對國家安全、氣候變化和抗擊疫情，國防預(yù)算增長占用了醫(yī)療、教育和住房政策資金。與民主黨的意見恰好相反，共和黨則指責(zé)拜登無視對美國軍隊(duì)的投資，他們認(rèn)為這不僅向中國和俄羅斯、也向美國的盟友與伙伴發(fā)出了可怕的信號。(47)“Senate GOP slams Biden defense budget”，https：//thehill.com/policy/defense/547409-senate-gop-slams-biden-defense-budg，visited on 4 June 2021.兩黨關(guān)于預(yù)算方案完全相反的意見顯示出美國政府當(dāng)下正處于是集中力量重振國內(nèi)經(jīng)濟(jì)還是繼續(xù)加大投入推進(jìn)亞太戰(zhàn)略的矛盾之中。

此外，在相對實(shí)力有所下降的背景下，美國在海外進(jìn)行戰(zhàn)略部署的能力也顯現(xiàn)出了一定頹勢，美國急需盟友的介入以補(bǔ)充其在亞太地區(qū)的力量空缺。2018年，美國《國防戰(zhàn)略報(bào)告》曾呼吁美軍要集中精力優(yōu)先應(yīng)對最重要的議題即中國，對中東極端組織的打擊雖然重要但仍是次要議題，因此2018年美國在中東的航母部署頻率有所下降。但從2019年起，美國與伊朗的關(guān)系再次陷入緊張，美國只能加強(qiáng)中東地區(qū)的航母部署以應(yīng)對伊朗帶來的威脅。2021年6月，長期駐扎在日本的美國海軍“里根”號航母被派往中東支持美軍在阿富汗的撤軍行動(dòng)，美軍在亞太地區(qū)罕見出現(xiàn)了“航母真空”狀態(tài)。(48)中國南海研究院：《駐日航母調(diào)往中東：美軍亞太地區(qū)面臨航母真空》，http：//www.nanhai.org.cn/info-detail/23/10956. html，登錄時(shí)間： 2021年6月9日；Japan-based USS Ronald Reagan Now in the Middle East to Cover Afghanistan Withdrawal，https：//news.usni.org/2021/06/25/japan-based-uss-ronald-reagan-now-in-the-middle-east-to-cover-afghanistan-withdrawal，visited on 2 June 2021。因此美國海外戰(zhàn)略力量的實(shí)際部署呈現(xiàn)出與《2018國防戰(zhàn)略報(bào)告》中的首要戰(zhàn)略目標(biāo)不相符合的情況。(49)“Japan-based Carrier USS Ronald Reagan Will Make Rare Middle East Patrol to Cover Afghanistan Withdrawal”，https：//news. usni.org/2021/05/26/japan-based-carrier-uss-ronald-reagan-will-make-rare-patrol-to-middle-east-to-cover-afghanistan-withdrawal，visited on 2 June 2021.(見表2)在戰(zhàn)略力量被其他議題牽制，無法達(dá)成優(yōu)先部署亞太的情況下，美軍尤其需要域內(nèi)盟友的力量介入以推進(jìn)其亞太戰(zhàn)略，并且這種力量介入不能以犧牲美國的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力為代價(jià)。

表2 2016—2020年美國在太平洋和中東地區(qū)航母部署的總天次統(tǒng)計(jì)

2.小多邊：兼顧成本分擔(dān)與盟友戰(zhàn)略自主

在美國亞太戰(zhàn)略推進(jìn)的過程中，日本、澳大利亞等國家在構(gòu)建和推進(jìn)域內(nèi)小多邊合作時(shí)所發(fā)揮的主動(dòng)作用，顯示出它們在美國的影響之外追求外交自主性的強(qiáng)烈意圖。十年來的發(fā)展趨勢表明，美國的亞太盟友所追尋的“自主性”行動(dòng)并非代表著聯(lián)盟衰落、盟友開始背離美國的對外戰(zhàn)略，相反這些自主性行動(dòng)大部分是出于對“被拋棄”的擔(dān)憂，是在中美關(guān)系不穩(wěn)定的情況下，對美國的安全承諾的一種補(bǔ)充，(51)Fatton LP，“Japan is back： Autonomy and balancing amidst an unstable China-U.S.-Japan triangle”，Asia & the Pacific Policy Study，Vol.5，Issue 2，2018，pp.264-278.并且這些小多邊合作大部分針對的都是中國，因此也分擔(dān)了一部分亞太戰(zhàn)略的實(shí)施成本?；趯Χ糁浦袊墓餐瑧?zhàn)略目標(biāo)認(rèn)知，在這一過程中，美國與盟國會互相肯定、強(qiáng)化彼此的行為，美國并不會因此產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)力焦慮。

以日本為例，自安倍晉三第二次執(zhí)政后，日本竭力擴(kuò)大對外戰(zhàn)略的自主性與積極性，意欲加速實(shí)現(xiàn)其“政治大國”的戰(zhàn)略目標(biāo)。在經(jīng)濟(jì)上，日本希望在新一輪全球經(jīng)濟(jì)治理體系改革進(jìn)程中擺脫“被動(dòng)接受者”或“跟隨者”的傳統(tǒng)角色定位，轉(zhuǎn)而上升為對議題設(shè)置及進(jìn)程演變等具有一定決定權(quán)和影響力的引領(lǐng)性角色。(52)陳友駿：《日本的全球經(jīng)濟(jì)治理觀及其實(shí)踐》，《國際展望》2019年第4期，第135頁。在地緣政治上，日本的“自主行動(dòng)”也在增多，2020年10月26日，日本首相菅義偉在國會發(fā)表施政演說時(shí)稱：“我們會與東盟、澳大利亞、印度、歐洲等共享基本價(jià)值觀的國家與地區(qū)合作，共同實(shí)現(xiàn)基于法治的‘自由開放的印太地區(qū)’?！?53)徐萬勝、丁浩淼：《拜登當(dāng)選背景下日本對華政策回顧與前瞻》，《和平與發(fā)展》2021年第1期，第18頁。而美國對盟友日本這種“自主動(dòng)作”并不排斥，美國樂于日本在亞太戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中發(fā)揮區(qū)域“次軸心”作用以分擔(dān)美國的戰(zhàn)略成本，美國國內(nèi)對日本對華態(tài)度的主流看法是“美日雙方都認(rèn)為中國對日本構(gòu)成了威脅”，包括約瑟夫·奈、庫爾特·坎貝爾、理查德·阿米蒂奇和邁克爾·格林在內(nèi)的諸多學(xué)者都將日本視為美國亞太同盟中的倡導(dǎo)者。(54)“Parsing Differing U.S. Views on Japan’s Approach to China”，https：//carnegieendowment.org/2021/01/26/parsing-differing-u.s.-views-on-japan-s-approach-to-china-pub-83708]，visited on 11 June 2021.

(三)打破軸輻同盟體系的擴(kuò)員難題

1.軸輻同盟體系的擴(kuò)員困境

在推進(jìn)亞太戰(zhàn)略的過程中，亞太軸輻同盟體系中的盟友充當(dāng)了美國的地緣抓手，但美國仍然面臨著兩個(gè)“成員”難題。首先，并非軸輻同盟體系內(nèi)的所有盟國都可以積極配合亞太戰(zhàn)略的推進(jìn)，部分盟友基于自身的戰(zhàn)略偏好和利益考量對這一戰(zhàn)略持謹(jǐn)慎態(tài)度。例如，泰國作為美國的亞太盟國一直長期保持著中立與平衡的外交傳統(tǒng)，冷戰(zhàn)后美泰同盟關(guān)系始終是軸輻同盟體系中的薄弱環(huán)節(jié)，泰國在亞太戰(zhàn)略中所發(fā)揮的作用非常有限，美泰之間也缺乏進(jìn)一步提升同盟關(guān)系的動(dòng)力和抓手，雙方很難恢復(fù)到冷戰(zhàn)期間的親密度。(55)王迎暉：《當(dāng)前美泰安全關(guān)系：現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)及前景》，莊國土、林宏宇、劉文正主編：《泰國藍(lán)皮書：泰國研究報(bào)告(2018)》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第219頁。

其次，軸輻同盟體系在成員規(guī)模上本身覆蓋面就較小。類似越南、印尼、馬來西亞等經(jīng)濟(jì)、人口規(guī)模相對較大，且有能力對亞太安全產(chǎn)生重大影響的國家被排除在該體系之外。美國1951年與日本簽訂了《美日安全保障條約》，1953年與韓簽署了《美韓共同防御條約 》，1951年與澳大利亞、新西蘭簽署了《太平洋安全條約》，1951年與菲律賓簽署了《美菲共同防御條約》，1951年與泰國簽訂了《共同防御援助協(xié)定》，此后美國同亞太盟友之間的安全合作一直是在20世紀(jì)50年代簽署的這些防務(wù)條約的基礎(chǔ)之上展開的。雖然美國逐步對這些雙邊同盟關(guān)系進(jìn)行了升級，(56)陶文釗：《冷戰(zhàn)后美日同盟的三次調(diào)整》，《美國研究》2015年第4期，第9頁。但從同盟成員的數(shù)量來看，軸輻同盟體系仍和20世紀(jì)50年代的體量差別無二，美國在亞太同盟體系沒有正式的新盟友加入。

轉(zhuǎn)向亞洲后，美國與域內(nèi)非盟友的關(guān)鍵國家也簽署了一些安全協(xié)議，例如2016年美國同印度簽署了《后勤安全協(xié)議》、2018年簽署了《通信、兼容與安全協(xié)議》等，這些雙邊協(xié)議確實(shí)使得美印在共享軍事設(shè)施、共享地理空間情報(bào)和互聯(lián)軍事通信系統(tǒng)這些領(lǐng)域形成了一定程度上的“類同盟”關(guān)系，但安全合作關(guān)系與安全同盟關(guān)系之間的差異性仍然較大，美國無法高效地通過這種雙邊安全協(xié)議促進(jìn)域內(nèi)關(guān)鍵國家與軸輻同盟體系盟國之間的橫向互動(dòng)，在中美之間的競爭態(tài)勢愈發(fā)激烈的情況下，軸輻同盟體系中現(xiàn)有的成員規(guī)模很難滿足美國在推進(jìn)亞太戰(zhàn)略時(shí)的現(xiàn)實(shí)需要。

2. 小多邊機(jī)制為非盟友國家參與美國的亞太戰(zhàn)略提供平臺

小多邊機(jī)制不同于雙邊同盟關(guān)系和多邊合作機(jī)制，其對成員義務(wù)和準(zhǔn)入條件不設(shè)置過多門檻。對于那些在價(jià)值觀、意識形態(tài)上與美國不一致的域內(nèi)關(guān)鍵國家，小多邊機(jī)制成了一個(gè)既不違背同盟價(jià)值觀又實(shí)用性強(qiáng)的選項(xiàng)，為美國將域內(nèi)關(guān)鍵的非盟友國家吸引到亞太戰(zhàn)略中提供了便利。

以美國的亞太盟國泰國和非盟友的域內(nèi)關(guān)鍵國家越南為例。拜登政府發(fā)布的《臨時(shí)國家安全戰(zhàn)略方針》特別提到“美國要與新西蘭以及新加坡、越南和東盟其他成員國一道努力，推進(jìn)共同目標(biāo)”，卻始終沒有提及美國在亞太地區(qū)的傳統(tǒng)盟友泰國?？紤]到越南的人權(quán)狀況并不比泰國明朗，美國傳達(dá)出的這一區(qū)別對待的信號顯然不是民主價(jià)值等意識形態(tài)原因所致，(57)在自由之家(Freedom House)網(wǎng)站2020年公布的全世界最不自由的100個(gè)國家中，越南排名第20。See “FREEDOM IN THE WORLD 2020”，https：//freedomhouse.org/country/vietnam/freedom-world/2020，visited on 11 May 2021.而是因?yàn)槊绹鴮μ﹪@個(gè)盟國在亞太戰(zhàn)略中所起到的作用并不滿意。美泰雙方的共同威脅認(rèn)知已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，泰國沒有同美國一樣將中國視為修正主義國家或主要威脅，相反在2014年政變后泰國與中國迅速加深了防務(wù)合作，在亞太戰(zhàn)略中泰國將不再是能推動(dòng)美國在該地區(qū)利益的關(guān)鍵合作伙伴。(58)“AMERICA SHOULD BE REALISTIC ABOUT ITS ALLIANCE WITH THAILAND”，https：//warontherocks.com/2020/01/america-should-be-realistic-about-its-alliance-with-thailand/]，visited on 11 June 2021.

與美泰關(guān)系形成反差的是，美國轉(zhuǎn)向亞洲后，美越雙邊關(guān)系有了大幅度提升。2013年7月，美國和越南達(dá)成全面伙伴關(guān)系協(xié)議。2016年，美國政府全面解除了對越南長達(dá)數(shù)十年的武器禁運(yùn)。2018年3月美國航空母艦“卡爾文森號”對越南進(jìn)行了歷史性的訪問，自1995年兩國外交關(guān)系正常化以來，美越防務(wù)關(guān)系迎來了一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。2020年3月，在新冠肺炎疫情全球肆虐之際，美國海軍仍派出航空母艦及護(hù)衛(wèi)艦對越南進(jìn)行了為期5天的訪問。(59)“Biden’s national security strategy： Why Thailand and the Philippines are off the radar”，https：//southeastasiaglobe.com/us-thailand-philippines-relations/，visited on 20 May 2021.美越雙邊關(guān)系改善后，美國積極以小多邊合作來鞏固雙邊進(jìn)展，試圖促成越南與美國亞太盟國之間的聯(lián)動(dòng)，2018 年 6 月美國邀請?jiān)侥霞尤肓谁h(huán)太平洋軍演，2019 年8 月越南參加了美國發(fā)起的大型海上演習(xí)“海貓”演習(xí)。(60)南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計(jì)劃：《2019 年美軍在南海及周邊地區(qū)的軍事演習(xí)》，http：//www.scspi.org/sites/default/files/reports/2019nian_mei_jun_zai_nan_hai_ji_zhou_bian_di_qu_de_jun_shi_yan_xi_.pdf，登錄時(shí)間： 2021年6月3日。

小多邊機(jī)制的組織形式較為松散，通常在表面上來看不明顯針對特定國家，域內(nèi)國家能夠有選擇性地、“俱樂部”式地參與美國的亞太戰(zhàn)略，其在中美對抗升級時(shí)被迫選邊站隊(duì)的情況將得到避免，被卷入的風(fēng)險(xiǎn)將大大降低，因此美國亞太軸輻同盟體系中的成員數(shù)量短板將在一定程度上得到彌補(bǔ)。

(四)打破軸輻同盟體系的升級難題

1.軸輻同盟體系的升級困境

在當(dāng)前時(shí)代背景下，大國博弈時(shí)的權(quán)力競爭維度正在由傳統(tǒng)的地緣安全之爭迅速向網(wǎng)絡(luò)空間、供應(yīng)鏈安全等灰色地帶進(jìn)行全領(lǐng)域過渡。相比十年前，當(dāng)下的地緣競爭正越來越多地出現(xiàn)在外交之外、常規(guī)戰(zhàn)爭之外的領(lǐng)域。(61)“REPORT OF THE 2018 GLOBAL SECURITY FORUM EXPERTS WORKSHOP”，https：//www.csis.org/programs/international-security-program/global-security-forum/2018-global-security-forum，visited on 11 May 2021.但軸輻同盟體系本質(zhì)上是一個(gè)地緣安全同盟，其與美國當(dāng)前亞太戰(zhàn)略中更加泛化的利益關(guān)注不能完全匹配。

在傳統(tǒng)地緣安全同盟中，威脅感知與同盟關(guān)系強(qiáng)弱之間呈線性關(guān)系，但美國軸幅同盟體系內(nèi)沒有感受到地緣安全威脅的盟友對安全同盟的需求正在逐漸放緩，這些盟友對國家安全的關(guān)注重心正不斷從地緣政治安全轉(zhuǎn)移到其他領(lǐng)域，因此其配合美國亞太戰(zhàn)略的意愿相對較低，美國的亞太同盟體系面臨著威脅退散所帶來的解體隱患(見圖1)。

圖1 傳統(tǒng)安全同盟關(guān)系中線性的威脅感知光譜(作者自制)

此外，隨著國防建設(shè)步伐的加快，中國的軍事實(shí)力得到了顯著提升，美國在亞太地區(qū)投射軍事力量的成本明顯加大，其長期保有的絕對軍事優(yōu)勢并不能確保其在亞太地緣競爭中處于不敗位置。為阻止中國在亞太地區(qū)的地緣政治競爭中占據(jù)優(yōu)勢，美國政府正在不斷地演進(jìn)其亞太戰(zhàn)略理論和軍事部署的形式。但亞太軸輻同盟體系的本質(zhì)始終是以軍事合作為主體的地緣安全同盟，美國學(xué)者和政策專家經(jīng)常批評這種傳統(tǒng)的軍事力量的儲備形式是為了應(yīng)對“最劇烈戰(zhàn)爭”，其自冷戰(zhàn)時(shí)期繼承并發(fā)展至今的軍事力量、軍事理論已經(jīng)過時(shí)，無法有效應(yīng)對當(dāng)下的復(fù)雜環(huán)境。(62)“A National Security Reckoning How Washington Should Think About Power”，https：//www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-10-09/hillary-clinton-national-security-reckoning，visited on 2 June 2021.如今大國競爭較少表現(xiàn)為諸如領(lǐng)土征服和大國戰(zhàn)爭類的行為，而會更多地表現(xiàn)為政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交和文化影響力的積累，以及經(jīng)常脅迫性利用這些影響獲取地緣政治利益。(63)“Major Power Rivalry in East Asia”，https：//www.cfr.org/report/major-power-rivalry-east-asia，visited on 6 May 2021.因此，在與中國這樣的平級對手相持的過程中，美國很難將軍事上的相對優(yōu)勢變現(xiàn)為國家利益，其亞太軸輻同盟體系所提供的傳統(tǒng)威懾手段現(xiàn)已過時(shí)，美國亟待找到新途徑去對亞太軸輻同盟體系進(jìn)行升級，以更好服務(wù)于其亞太戰(zhàn)略。

2.小多邊機(jī)制對美國亞太軸輻同盟體系的時(shí)代性升級

時(shí)代變遷帶來的劇烈影響迫使美國學(xué)界和政策界開始對美國以往的外交戰(zhàn)略做出深刻反思。美國國際戰(zhàn)略研究中心(CSIS)首席戰(zhàn)略專家安東尼·科德斯曼(Anthony H.Cordesman)就曾指出“美國需要從根本上重新評估其與中俄之間的競合方式，美國目前采取的是一種結(jié)構(gòu)混亂的對抗方式，它側(cè)重關(guān)注于最糟糕的情況即大國戰(zhàn)爭，卻對亟需解決的形式更加廣泛的軍事、民事競爭沒有好的對策。美國沒能意識到當(dāng)下大多數(shù)形式的競爭要么不涉及直接戰(zhàn)斗，要么只涉及低水平的戰(zhàn)斗。美國也還沒有對這種長期競爭模式做出充分評估”。(64)“The Biden Transition and U.S.Competition with China and Russia： The Crisis-Driven Need to Change U.S. Strategy”，https：//www.csis.org/analysis/biden-transition-and-us-competition-china-and-russia-crisis-driven-need-change-us-strategy，visited on 12 May 2021.

美國的亞太軸輻同盟體系存在固有的地緣邊界，同時(shí)還面臨著地緣安全威脅退散所帶來的解體隱患，無法高效配合美國在地緣安全之外對目標(biāo)國家進(jìn)行多維度的綜合威懾，而小多邊機(jī)制則彌補(bǔ)了這一維度空缺。小多邊機(jī)制在議題選擇上具有很強(qiáng)的靈活性，不同維度的利益關(guān)注都很容易在小多邊機(jī)制中展現(xiàn)，美國得以借助小多邊機(jī)制在地緣安全領(lǐng)域之外，通過挑起沖突、制造議題等方式從不同維度來重塑周邊國家對中國的威脅認(rèn)知，拉攏更多國家參與其亞太戰(zhàn)略中，并最終達(dá)成對其亞太同盟體系進(jìn)行功能升級、威懾手段升級的目的。(見圖2)例如，特朗普政府推動(dòng)的“經(jīng)濟(jì)繁榮網(wǎng)絡(luò)”意在集合數(shù)字業(yè)務(wù)、能源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、貿(mào)易和教育等不同維度的官方和社會力量對中國進(jìn)行圍堵，“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”則意在渲染中國一帶一路倡議對周邊國家經(jīng)濟(jì)與安全的“不利影響”，在塑造中國威脅的同時(shí)推進(jìn)其自身所主導(dǎo)的“基礎(chǔ)設(shè)施全球開發(fā)共同標(biāo)準(zhǔn)”。

圖2 小多邊機(jī)制參與下盟國、域內(nèi)關(guān)鍵國家與威脅認(rèn)知之間的關(guān)系(作者自制)

四、美國未來亞太戰(zhàn)略中的小多邊活動(dòng)態(tài)勢前瞻

拜登政府上臺雖然未滿一年，但通過分析其在亞太地區(qū)已經(jīng)采取的行動(dòng)，仍然可以較為清楚地判斷出其亞太戰(zhàn)略的整體思路，即積極利用小多邊機(jī)制拉攏盟友參與對中國的戰(zhàn)略競爭，并在亞太戰(zhàn)略中以此為抓手和平臺，在中國周邊織羅起更為緊密的影響力和地緣安全網(wǎng)絡(luò)。

上臺伊始，拜登政府就多次鼓吹要重拾多邊主義。拜登在美國國務(wù)院發(fā)表的首場對外演講中指出，“中國是‘最嚴(yán)峻的競爭對手’，美國政府將以實(shí)力、國內(nèi)建設(shè)、盟友關(guān)系和國際多邊機(jī)制來與中國競爭”。(65)“Remarks by President Biden on America’s Place in the World”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-on-americas-place-in-the-world/，visited on 11 May 2021.在其發(fā)布的《美國國家安全戰(zhàn)略臨時(shí)指南》中，拜登再次強(qiáng)調(diào)美國要“領(lǐng)導(dǎo)和維系一個(gè)由民主聯(lián)盟、伙伴關(guān)系、多邊機(jī)制和規(guī)則支撐的國際體系”。(66)“Renewing America’s Advantages： Interim National Security Strategic Guidance”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/03/interim-national-security-strategic-guidance/，visited on 7 May 2021.但拜登政府當(dāng)下推崇的所謂的“多邊主義”并非為了彌合分裂，或是在后疫情時(shí)代推動(dòng)全球治理進(jìn)程，而是借“多邊主義”之名構(gòu)建封閉、排外、有針對性的外交小圈子，對中國、俄羅斯等國進(jìn)行圍堵，以維護(hù)其正在衰落的霸權(quán)。

拜登政府以多邊主義為借口，將美國與少數(shù)國家制定的規(guī)則強(qiáng)加給國際社會，以雙重標(biāo)準(zhǔn)將多邊主義意識形態(tài)化，試圖打造針對中國的價(jià)值觀同盟，(67)中華人民共和國駐芬蘭大使館：《2021年2月19日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會》，http：//www.chinaembassy-fi.org/chn/fyrth/t1855121.htm，登錄時(shí)間： 2021年6月9日。并不斷以新疆、香港所謂的人權(quán)問題為由，搭建起小多邊同盟，在供應(yīng)鏈、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域?qū)χ袊?。未來，拜登政府仍會繼續(xù)在亞太戰(zhàn)略中積極利用小多邊合作，在夯實(shí)亞太地區(qū)現(xiàn)有小多邊機(jī)制的基礎(chǔ)上，積極拉攏域外盟友介入亞太戰(zhàn)略。而近年來美國國內(nèi)的立法以及行政機(jī)構(gòu)設(shè)置，將使得美國未來的小多邊合作的針對性更強(qiáng)，并將賦予其更多法理依據(jù)和更寬泛的政策選擇范圍。

(一)夯實(shí)現(xiàn)有小多邊安全機(jī)制

拜登政府將會在亞太戰(zhàn)略中繼續(xù)利用現(xiàn)有的小多邊機(jī)制加大在中國周邊的前沿軍事存在。相比特朗普政府，拜登政府在亞太進(jìn)行行動(dòng)時(shí)的調(diào)門和激烈程度明顯降低，但頻率卻基本保持不變甚至有所上升。2021年4月美國國防部副部長凱瑟琳·?？怂贡硎尽皝碜灾袊奶魬?zhàn)為大多數(shù)美國國防需求設(shè)定了方向，但美國不希望與中國發(fā)生沖突，這種沖突也不是不可避免的。美軍將經(jīng)常充當(dāng)外交、經(jīng)濟(jì)和其他工具的輔助力量”。(68)“Deputy Defense Secretary Says Conflict With China Is Not Inevitable”，https：//www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/2591598/deputy-defense-secretary-says-conflict-with-china-is-not-inevitable/ ，visited on 23 May 2021.5月美國國務(wù)卿布林肯也表示“拜登政府并不尋求遏制、阻礙中國和壓制中國，而是為捍衛(wèi)中國正在挑戰(zhàn)的‘基于規(guī)則的國際秩序’?！?69)“Secretary Antony J. Blinken With Norah O’Donnell on CBS 60 Minutes and 60MinutesOvertime.com”，https：//www.state. gov/secretary-antony-j-blinken-with-norah-odonnell-on-cbs-60-minutes-and-60minutesovertime-com/ ，visited on 2 May 2021.

但在進(jìn)行小多邊安全合作的頻率上，拜登政府明顯有所上升。以“航行自由行動(dòng)”為例，拜登政府上臺后不到一個(gè)月，美軍“約翰·麥凱恩”號驅(qū)逐艦即于2021年2月7日在西沙群島附近海域進(jìn)行了其任內(nèi)第一次所謂的“航行自由行動(dòng)”，2月9日，美軍“尼米茲”與“羅斯福”號航母打擊群在南海開展了雙航母演習(xí)。(70)“7th Fleet destroyer conducts Freedom of Navigation Operation in South China Sea”，https：//www.cpf.navy.mil/news.aspx/130811，visited on 4 May 2021.截至5月底，美國軍艦先后5次穿越了臺灣海峽。根據(jù)“南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計(jì)劃”的統(tǒng)計(jì)，2020年即特朗普政府執(zhí)政的最后一年，美國軍艦航經(jīng)臺海的次數(shù)為13次，是14年來之最，(71)南海戰(zhàn)略態(tài)勢感知計(jì)劃：《2020 美軍南海軍事活動(dòng)不完全報(bào)告》，http：//www.scspi.org/zh/yjbg/1615549894，登錄時(shí)間： 2021年6月19日。與其相比拜登政府的穿越行動(dòng)將基本保持這一態(tài)勢甚至不排除將最終超越的可能。同時(shí)，法國、英國等美國的域外盟友參加南海“自由航行行動(dòng)”的頻率也正在上升。

在拜登政府的謀劃下，“四方安全對話機(jī)制”最終上升為峰會級別，首次峰會不但就釣魚島問題、中印邊境爭端以及所謂的中國對澳大利亞進(jìn)行“經(jīng)濟(jì)和軍事脅迫”等地緣安全問題進(jìn)行了討論，還覆蓋了氣候變化、新冠疫苗的生產(chǎn)和供應(yīng)、新興科技、稀土等諸多議題，可以預(yù)見在拜登任內(nèi)“四方安全對話機(jī)制”將更加完善并具備可操作性，未來美國政府以小多邊合作助推亞太戰(zhàn)略的頻率將會越來越高。

(二)以小多邊機(jī)制拉攏域外盟友參與美國的亞太戰(zhàn)略

自拜登上臺后，美國開始著手修復(fù)“跨大西洋同盟關(guān)系”，其在重拾對歐洲盟國的安全承諾的同時(shí)，還試圖通過小多邊機(jī)制拉攏歐洲盟友參與亞太戰(zhàn)略，協(xié)助美國加大對中國的施壓力度。

2021年6月，北約峰會的聯(lián)合公報(bào)首次將中國列為“系統(tǒng)性威脅”，并聲稱“北約需要共同應(yīng)對中國日益增長的影響力及其國際政策可能施加的挑戰(zhàn)。北約將與中國接觸以捍衛(wèi)盟國的安全利益，北約對(中國)那些與《北大西洋公約》呈現(xiàn)的基本價(jià)值觀相悖的脅迫性政策表示關(guān)切”。(72)“Brussels Summit Communiqué”，https：//www.nato.int/cps/en/natohq/news_185000.htm?selectedLocale=en，visited on 13 April 2021.但“聯(lián)合公報(bào)”并不能代表歐洲盟國在涉華問題上的集體轉(zhuǎn)向，法國、德國、意大利等歐洲盟國對跟隨美國圍堵中國仍抱遲疑態(tài)度，不希望同盟的針對性質(zhì)有所變化。在本次北約峰會召開前夕，法國總統(tǒng)馬克龍就曾表示“北約需要知道它的敵人是誰，北約需要制定的是針對俄羅斯的戰(zhàn)略，而中國不應(yīng)成為優(yōu)先事項(xiàng)”。(73)“NATO needs to know who its enemies are，says Macron”，https：//www.reuters.com/world/nato-needs-know-who-its-enemies-are-says-macron-2021-06-10/，visited on 11 June 2021.以法國為首的部分歐洲盟國一直擔(dān)心，如果在應(yīng)對中國的問題上投入太多資源將會破壞其自身的國防重點(diǎn)，并會破壞與中國在經(jīng)貿(mào)、氣候等議題上原本可以開展的合作。

雖然拜登在促使域外同盟集體針對中國的問題上遇到了阻礙，但小多邊機(jī)制卻為域外盟友參與其亞太戰(zhàn)略提供了平臺。美國的歐洲盟友既不用擔(dān)心過度消耗戰(zhàn)略資源并卷入到中美博弈之中，又可以對美國的亞太戰(zhàn)略提供支持以維護(hù)與美國的同盟伙伴關(guān)系。仍以法國為例，雖然法國對同盟的集體轉(zhuǎn)向持反對態(tài)度，但對以小多邊合作形式參與美國的亞太戰(zhàn)略有著截然不同的反應(yīng)。2021年2月法國海軍派遣軍艦穿行了南海，參加了“航行自由”行動(dòng)，(74)熊超然：《法國又派“準(zhǔn)航母”赴南海，將于5月同美日軍隊(duì)進(jìn)行聯(lián)合軍演》，https：//www.guancha.cn/internation/2021_02_21_581818.shtml，登錄時(shí)間： 2021年5月21日。5月法國同美日一道，有史以來第一次在日本本土進(jìn)行了聯(lián)合軍演。近年來，歐盟一直試圖擴(kuò)大其“作為全球行為體”在國際體系中的政治影響力，(75)丁鐸：《歐洲不應(yīng)在南海問題上推波助瀾》，http：//www.nanhai.org.cn/review_c/536.html，登錄時(shí)間： 2021年6月21日。歐洲盟國的“全球戰(zhàn)略”目標(biāo)與拜登政府“依仗盟友和多邊力量”推進(jìn)亞太戰(zhàn)略、對中國進(jìn)行聯(lián)合施壓的目的相互吻合。在這些小多邊合作的影響下，美國的域外盟友既有條件也有動(dòng)機(jī)積極參與美國的亞太戰(zhàn)略，中國周邊地緣安全局勢的復(fù)雜程度因此大幅增加。

(三)通過立法和行政手段促進(jìn)小多邊合作的發(fā)展

自美國的戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞洲的10年來，美國國內(nèi)的涉華立法明顯增多，未來這些法案將為其提供超越亞太地緣限制向中國施壓的政策工具，并在其搭建小多邊機(jī)制時(shí)為其提供法理支撐。旨在圍堵中國、與中國爭奪地區(qū)影響力和行業(yè)規(guī)范制定權(quán)的小多邊合作將會越來越多，并將覆蓋金融、投資、網(wǎng)絡(luò)安全、科技研發(fā)等諸多領(lǐng)域，亞太地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與安全秩序?qū)⑦M(jìn)一步承受被割裂的風(fēng)險(xiǎn)。

在軍事安全與經(jīng)濟(jì)安全領(lǐng)域，拜登政府上臺后美國參議院便于2021年4月通過了《2021年戰(zhàn)略競爭法案》，該法案為拜登政府的亞太戰(zhàn)略和反華行動(dòng)提供了一系列明確指示。在軍事安全方面包括“優(yōu)先對印太地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)外交接觸，向該地區(qū)提供軍事援助，確保國務(wù)院有足夠的資源與中國進(jìn)行戰(zhàn)略競爭”。在經(jīng)濟(jì)及影響力方面該法案則提到，“重點(diǎn)打擊對抗中國的‘掠奪性國際經(jīng)濟(jì)行為’，追蹤中國的政府補(bǔ)貼情況、監(jiān)視中國是否利用香港規(guī)避美國的出口管控措施、追蹤中國企業(yè)在美國資本市場運(yùn)營”等。(76)“MENENDEZ，RISCH STATEMENT ON COMMITTEE PASSAGE OF COMPREHENSIVE，BIPARTISAN CHINA BILL”，https：//www.foreign.senate.gov/press/chair/release/menendez-risch-statement-on-committee-passage-of-comprehensive-bipartisan-china-bill，visited on 11 June 2021.美國參議院外交關(guān)系委員會主席羅伯特·梅內(nèi)德斯認(rèn)為“該法案調(diào)動(dòng)了美國全部戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)和外交工具，以使美國能夠真正對抗中國對美國及其經(jīng)濟(jì)安全構(gòu)成的挑戰(zhàn)?！?77)“CHAIRMAN MENENDEZ ANNOUNCES BIPARTISAN COMPREHENSIVE CHINA LEGISLATION”，https：//www.foreign. senate.gov/press/chair/release/chairman-menendez-announces-bipartisan-comprehensive-china-legislation，visited on 11 June 2021.

在科技安全領(lǐng)域，拜登政府在加大對內(nèi)投入的同時(shí)，更加重視對外部力量的使用，試圖組建起小多邊科技聯(lián)盟，以期通過全方位的部署打壓中國科技的發(fā)展勢頭。對內(nèi)，美國的《2021年國防授權(quán)法》收錄了國會議員提出的《美國芯片法》(CHIPS for America Act)條款，通過這一法案美國將授權(quán)一系列半導(dǎo)體研發(fā)計(jì)劃，并為國內(nèi)半導(dǎo)體芯片制造提供補(bǔ)助。對外，美國國會參議院于2021年6月投票通過了《2021年美國創(chuàng)新與競爭法》，該法案專門設(shè)置了針對中國的條款，明確要求美國加強(qiáng)與日本、澳大利亞等亞太地區(qū)國家的合作，以阻止使用“不公平貿(mào)易手段”生產(chǎn)的中國產(chǎn)品的出口。(78)弗林：《獲兩黨支持 美參議院通過2500億美元與中國競爭法案》，https：//www.rfi.fr/cn/%E6%94%BF%E6%B2%BB/20210609-%E8%8E%B7%E4%B8%A4%E5%85%9A%E6%94%AF%E6%8C%81-%E7%BE%8E%E5%8F%82%E8%AE%AE%E9%99%A2%E9%80%9A%E8%BF%872500%E4%BA%BF%E7%BE%8E%E5%85%83%E6%B3%95%E6%A1%88%E4%B8%8E%E4%B8%AD%E5%9B%BD%E7%AB%9E%E4%BA%89，登錄時(shí)間： 2021年5月21日。自上臺后，拜登政府就不斷拉攏日韓組建所謂的“芯片聯(lián)盟”和“半導(dǎo)體聯(lián)盟”。2021年4月，在美日韓三國國家安全部門主要負(fù)責(zé)人會晤期間，美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理沙利文就提出“美日韓三國掌握了半導(dǎo)體技術(shù)的許多關(guān)鍵點(diǎn)，我們要確保這些敏感供應(yīng)鏈的安全。”(79)“U.S. to brief Japan，South Korea on North Korea review”，https：//www.asahi.com/ajw/articles/14323734，visited on 11 June 2021.當(dāng)前趨勢表明，拜登政府將借助小多邊合作，以多渠道多角度限制中國與美國或其他國家的技術(shù)交流，以期促成對華技術(shù)封鎖的常態(tài)化。

在供應(yīng)鏈安全方面，拜登政府上臺伊始就展開了所謂的“供應(yīng)鏈安全百日評估”，2021年6月美國白宮發(fā)布了《百日供應(yīng)鏈審查報(bào)告》，該報(bào)告建議將供應(yīng)鏈彈性納入美國對華貿(mào)易政策方針中，認(rèn)為美國無法單獨(dú)解決其供應(yīng)鏈中所存在的漏洞，并特別指明美國應(yīng)該擴(kuò)大“有關(guān)供應(yīng)鏈脆弱性的多邊外交接觸，特別是要通過四方安全對話機(jī)制和七國集團(tuán)等志同道合的盟友的組合解決這一問題?！?80)“FACT SHEET： Biden-Harris Administration Announces Supply Chain Disruptions Task Force to Address Short-Term Supply Chain Discontinuitie”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/08/fact-sheet-biden-harris-administration-announces-supply-chain-disruptions-task-force-to-address-short-term-supply-chain-discontinuities/，visited on 17 June 2021.

拜登政府在地緣安全、科技、供應(yīng)鏈等領(lǐng)域越來越頻繁的小多邊合作，有可能在未來割裂中國與亞太國家之間的緊密合作關(guān)系。在涉華法案的護(hù)持和相關(guān)政策工具齊備的基礎(chǔ)下，在小多邊合作的助推下，未來美國政府推進(jìn)的亞太戰(zhàn)略將體現(xiàn)出前所未有的全面性和可操作性，中國在應(yīng)對美國亞太戰(zhàn)略的過程中將面臨形勢更為嚴(yán)峻、影響更為持久深刻、形式更為紛亂復(fù)雜的挑戰(zhàn)。

五、結(jié)語

2011年至今的十年間，美國越來越偏好以實(shí)用性更強(qiáng)的小多邊合作來推進(jìn)其亞太戰(zhàn)略，小多邊機(jī)制以其獨(dú)特優(yōu)勢，敉平了亞太軸輻同盟體系中的行動(dòng)困境和擴(kuò)員難題，并對亞太軸輻同盟體系進(jìn)行了時(shí)代性的補(bǔ)充升級。美國在推進(jìn)亞太戰(zhàn)略過程中所承擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)成本被有效轉(zhuǎn)移，域外盟友也得以以此為平臺介入亞太事務(wù)。與此同時(shí)，近年來美國的國內(nèi)立法和行政安排賦予了小多邊合作更多法理依據(jù)和政策工具。未來美國亞太戰(zhàn)略中的小多邊合作向深入化和機(jī)制化發(fā)展后，美國及其盟國介入地區(qū)熱點(diǎn)、推升緊張局勢的“抓手”將越來越多，中國與周邊國家間建構(gòu)戰(zhàn)略互信、推進(jìn)“合作安全”的難度將因此加大。多個(gè)小多邊機(jī)制互相聯(lián)動(dòng)形成集群效應(yīng)后，將助推美國亞太同盟的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，其對中國構(gòu)成的壓力將陡然增大。(81)孫茹：《美國亞太同盟體系的網(wǎng)絡(luò)化及前景》，《國際問題研究》2012年第4期，第39頁。

但美國的亞太戰(zhàn)略本身存在諸多矛盾和弊端，其以“假多邊”真小多邊的手段推進(jìn)地緣戰(zhàn)略的做法與時(shí)代發(fā)展潮流完全相悖。在亞太戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中，美國與盟友之間的內(nèi)在矛盾也在凸顯。

首先，雖然一些域內(nèi)國家對美國將中國視為全球競爭對手表示了支持，但同時(shí)也對美國利用自身作為制衡中國的工具非常不滿。(82)“Meeting the Challenge in Asia”，https：//nationalinterest.org/feature/meeting-challenge-asia-174917，visited on 16 May 2021.域內(nèi)國家基于自身安全和利益的考量不可能完全與美國的亞太戰(zhàn)略保持步調(diào)一致，從各自的國家大戰(zhàn)略看，它們未必會選擇聯(lián)合美國對抗中國，各國都愿意保留多種政策手段和戰(zhàn)略回旋余地。(83)孫茹：《美國亞太同盟體系的網(wǎng)絡(luò)化及前景》，《國際問題研究》2012年第4期，第39頁。這些國家對中國崛起的擔(dān)憂尚未達(dá)到組建起對華多邊軍事同盟的階段，這些客觀現(xiàn)實(shí)限制了美國亞太戰(zhàn)略中小多邊合作的效用邊界。

其次，美國與亞太國家彼此之間仍然存在安全或經(jīng)貿(mào)上的摩擦，其自身國家實(shí)力和國際領(lǐng)導(dǎo)能力的下降也阻礙了其推進(jìn)亞太戰(zhàn)略的速度。2021年3月美國國防部長奧斯汀訪問印度并強(qiáng)調(diào)美印“21世紀(jì)重要伙伴關(guān)系”后，美國軍艦緊接著就在4月10日闖入了印度的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行了所謂的“維護(hù)航行權(quán)和航行自由”行動(dòng)，印度外交部便立刻對此表示了抗議。(84)“India protests U.S. Navy’s transit through its exclusive economic zone”，https：//www.reuters.com/world/india/india-protests-us-navys-transit-through-its-exclusive-economic-zone-2021-04-10/，visited on 7 May 2021.

面對美國在亞太的圍堵，中國需要清醒認(rèn)識到中美關(guān)系并非中國對外關(guān)系的全部，“認(rèn)為只要中美關(guān)系穩(wěn)住，中國面臨的其他外交難題就會迎刃而解”的這種思維斷不可取。(85)高程：《中美競爭視角下對“穩(wěn)定發(fā)展中美關(guān)系”的再審視》，《戰(zhàn)略決策研究》2018年第2期，第14頁。尤其是在亞太小多邊合作趨勢不斷上升的情況下，中國需要以更加妥善的辦法處理與周邊國家的關(guān)系，避免美國唆使域內(nèi)國家以中國崛起為背景“抱團(tuán)取暖”。

2021年1月，習(xí)近平在參加世界經(jīng)濟(jì)論壇時(shí)發(fā)表了特別致辭，強(qiáng)調(diào)“要堅(jiān)持通過制度和規(guī)則來協(xié)調(diào)規(guī)范各國關(guān)系，反對恃強(qiáng)凌弱，不能誰胳膊粗、拳頭大誰說了算，也不能以多邊主義之名行單邊主義之實(shí)?！?86)楊光宇：《習(xí)近平：不能以多邊主義之名、行單邊主義之實(shí)》，http：//politics.people.com.cn/n1/2021/0125/c1024-32011474.html，登錄時(shí)間： 2021年5月23 日。這道破了美國當(dāng)前的小多邊合作是以多邊之名行霸權(quán)之道的本質(zhì)。只要中國清楚地認(rèn)識到時(shí)代變局的復(fù)雜性并牢牢把握其中的機(jī)遇，不受美國影響努力改善與亞太國家的關(guān)系，不斷謀求發(fā)展為地區(qū)的安全和經(jīng)濟(jì)增長帶來動(dòng)力，牢記并踐行“發(fā)展就是最大安全，也是解決地區(qū)安全問題的總鑰匙”，(87)王佳寧：《習(xí)近平：發(fā)展是解決亞洲地區(qū)安全問題的“總鑰匙”》，http：//www.xinhuanet.com//politics/2014-05/21/c_1110792103.htm，登錄時(shí)間： 2021年5月22 日。美國任何旨在圍堵中國的地緣戰(zhàn)略最終都會徒勞無功。