袁智中，劉耀書

1.滇西科技師范學(xué)院 國際佤文化研究院，云南 臨滄 677099；2.滇西科技師范學(xué)院 科技處，云南 臨滄 677099

佤族村社是指以佤族為主體組成的、富有佤族特色的村落社會(huì)。它既是佤族村民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活的主要空間，也是佤族鄉(xiāng)村基層社會(huì)的一層組織或一個(gè)組織層面，具有村莊共同體的意義。在“鄉(xiāng)政村治”體制下，其具體的實(shí)體形態(tài)就是村委會(huì)管轄下的佤族行政村社[1]。村社治理權(quán)威是指得到國家政權(quán)認(rèn)可，對(duì)村社具有合法性治理資格和權(quán)力的政治權(quán)威[2]。村委會(huì)既是村社治理權(quán)威及其內(nèi)部政治生活的主導(dǎo)力量，也是國家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)施控制和治理的中介力量。

“鄉(xiāng)政村治”背景下，佤族村社治理權(quán)威權(quán)力架構(gòu)，一方面，由原來的黨組織一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)變成了黨組織和村民自治組織并存的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)②；另一方面，通過村“三委”干部交叉任職的制度設(shè)計(jì)，在實(shí)際權(quán)力運(yùn)行中集中化與一體化趨勢明顯。云南實(shí)行的“掛包幫”長效機(jī)制和駐村工作隊(duì)制度，進(jìn)一步強(qiáng)化了國家權(quán)力在村社治理權(quán)威中疊加效應(yīng)，加快了佤族鄉(xiāng)村全面建成小康社會(huì)的進(jìn)程。但也在一定程度上抑制和消弱了村民參與村社發(fā)展、村社治理的積極性和主動(dòng)性，滋長了對(duì)政府的依賴和“等、靠、要”思想。而鄉(xiāng)村治理是一個(gè)由國家和社會(huì)共同作用而形成的公共權(quán)威對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)調(diào)控和治理的動(dòng)態(tài)過程，同時(shí)也是國家權(quán)力和鄉(xiāng)村公共權(quán)力在鄉(xiāng)村地域中的配置、運(yùn)作、互動(dòng)及其變化的過程[3]。

一、村社治理權(quán)威政治架構(gòu)和運(yùn)行特征

拱弄村是滄源佤族自治縣勐來鄉(xiāng)的一個(gè)行政村，轄2個(gè)自然村8個(gè)村民小組，351戶1 461人。2001年村民自治實(shí)施后，拱弄村治理權(quán)威權(quán)力結(jié)構(gòu)由黨組織一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h組織、村民自治組織并存的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。2016年，隨著村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)置，拱弄村形成了以黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，以村民自治組織為權(quán)力運(yùn)作載體，以村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為權(quán)力監(jiān)督的治理權(quán)威權(quán)力體系，是國家治理體系和治理能力建設(shè)的基礎(chǔ)性力量。在實(shí)際權(quán)力運(yùn)行中，拱弄村通過支書、主任“一肩挑”和“村兩委”交叉任職的制度設(shè)計(jì)，黨支部與村委會(huì)權(quán)力交叉運(yùn)行中集中化與一體化趨勢明顯，村民自治實(shí)際上成為村干部自治，精英治理特征尤為突出。

（一）“村三委”交叉任職的特征

村黨支部、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是三種性質(zhì)不同的組織。村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，承擔(dān)著對(duì)農(nóng)村社區(qū)的政治領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)；村民委員會(huì)是村民的群眾性自治組織，實(shí)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)；村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是在鄉(xiāng)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，按照民主監(jiān)督的要求，對(duì)村“兩委”權(quán)力運(yùn)行實(shí)施監(jiān)督。

2003年，為進(jìn)一步發(fā)揮黨在農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)核心作用，減少干部職數(shù)和決策環(huán)節(jié)，提高決策效率，云南省《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的意見》（后簡稱《意見》）提出，“要加大村黨支部（總支）書記與村委會(huì)主任‘一肩挑’力度。提倡村黨支部（總支）書記通過選舉擔(dān)任村委會(huì)主任，或擬推薦的黨支部（總支）書記人選，應(yīng)在當(dāng)選村委會(huì)主任后，再推薦為黨支部（總支）書記人選”、“鼓勵(lì)村黨支部（總支）成員和村委會(huì)成員按照規(guī)定的選舉程序交叉任職。提倡黨員通過法定程序當(dāng)選村民小組長、村民代表[4]?！?/p>

2016年，拱弄村第六屆村領(lǐng)導(dǎo)班子換屆選舉中增設(shè)了村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，按照村黨支部、村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)“三權(quán)”分設(shè)原則和政策導(dǎo)向，選舉產(chǎn)生新一屆村黨支部書記、村民委員會(huì)主任、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任，“三委”仍實(shí)行交叉任職。

1.村黨支部。拱弄村黨支部分設(shè)4個(gè)黨小組。村黨支部委員會(huì)由5人組成，其中支部書記1人；副書記1人，交叉兼任村監(jiān)督委員會(huì)主任；支委3人，分別交叉兼任村委會(huì)主任、村婦女主任、第二村民小組組長。村民小組組長任職經(jīng)歷（見表1）。

表1 拱弄村第六屆黨支部班子成員及交叉任職情況

2.村民自治組織。拱弄村民自治組織包括1個(gè)村委會(huì)和9個(gè)村民小組。村民委員會(huì)由5人組成，其中：村委會(huì)主任1人，交叉兼任村黨支部委員；副主任1人，交叉兼任村文書；委員3人，交叉兼任第二、第七村民小組組長和第四村民小組婦女組長（見表2）；村委會(huì)“七成員”（農(nóng)科員、計(jì)生員、獸醫(yī)員、保健員、電管員、甘蔗輔導(dǎo)員、電管員）中，有中共黨員2名；9個(gè)村民小組分別設(shè)組長、副組長各1名，18名組干部中有中共黨員4名；村組干部共有黨員12名，占全村黨員總數(shù)的21%。

3.村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。拱弄村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)由3人組成，其中：監(jiān)督委員會(huì)主任1人，交叉兼任村黨支部副書記；委員2人，其中1名交叉兼任第六村民小組組長，1名具有村民小組組長任職經(jīng)歷（見表3）。

表3 拱弄村第六屆村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員及交叉任職情況

（二）村社政治精英治理的特征

村社精英通常是指在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域擁有特殊資源和影響力的村社成員。以村社精英所占有的社會(huì)資源類型為標(biāo)準(zhǔn)，可將村社精英劃分為政治精英、經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英。所謂政治精英是指執(zhí)掌村社政治權(quán)力資源的人士；經(jīng)濟(jì)精英是指村社經(jīng)營大戶、致富能手等經(jīng)濟(jì)上的成功人士；社會(huì)精英是指村社中知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和人品等方面具有特殊優(yōu)勢的人士。

精英治理模式是佤族鄉(xiāng)村社會(huì)一種獨(dú)特的政治現(xiàn)象。新中國成立前，以頭人、寨老為代表的傳統(tǒng)權(quán)威是佤族傳統(tǒng)鄉(xiāng)社會(huì)權(quán)利和話語權(quán)的掌控者；新中國成立后，傳統(tǒng)權(quán)威通過社會(huì)主義思想改造，以新的村社精英身份進(jìn)入村社基層政權(quán)體系?！班l(xiāng)政村治”背景下，村社各類精英通過民主選舉或組織任命參與到村社政治體系中，而帶有鮮明公權(quán)力色彩的村“三委”成為各類精英匯聚的舞臺(tái)。

1.村黨支部書記。村黨支部書記李貴東既是村社組織決策中最具影響力的人物，又是村政治精英、經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英中的代表。一是，就其家庭背景而言，整個(gè)家族在村社影響力較大。二是，就其文化程度而言，他是全村為數(shù)不多具有?？莆膽{的人之一。三是，就其任職經(jīng)歷而言，他有著近10年村民小組副組長、組長、村黨支部副書記、村民委員會(huì)主任的任職經(jīng)歷，具有較為豐富從政經(jīng)驗(yàn)和政治資本。四是，就其發(fā)展能力而言，他早于2004年就抓住政策機(jī)遇創(chuàng)辦了全村第一個(gè)茶葉初制所，僅此一項(xiàng)家庭毛收入就超過10萬元，是全村的經(jīng)營大戶和致富能手。

2.村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任、村黨支部副書記田黎霞，她的父親曾有過十余年村委會(huì)主任任職經(jīng)歷。田黎霞本人則畢業(yè)于全日制師范高等?？茖W(xué)校，有過3年縣級(jí)機(jī)關(guān)志愿者工作經(jīng)歷，回鄉(xiāng)后曾擔(dān)任第五屆村黨支部副書記，既是拱弄村的知識(shí)精英，又是村社新型知識(shí)婦女中代表性人物。

3.村民委員會(huì)主任、副主任。村民委員會(huì)主任魏家強(qiáng)是村里最早外出務(wù)工人員之一，曾當(dāng)選第四屆、第五屆村委會(huì)副主任、文書，具備熟練應(yīng)用電腦網(wǎng)絡(luò)辦公和相關(guān)文書撰寫的能力。村民委員會(huì)副主任李軍，則是村社新一代知識(shí)精英中的代表，經(jīng)過不到一年村委會(huì)后備干部工作鍛煉后，成功當(dāng)選第六屆“兩委”村民委員會(huì)主任副主任、文書。

4.其他。除村“三委”核心權(quán)力圈成員外，由村委會(huì)“七成員”、村民小組干部、村組婦女干部等組成的村社次級(jí)權(quán)力圈也均具有精英治理的特征。

（三）“三權(quán)合一”趨勢化特征及成因分析

在村社政治權(quán)力體系制度設(shè)計(jì)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、村民委員會(huì)自治權(quán)、民主監(jiān)督權(quán)是“三權(quán)”分設(shè)、各司其職、相互制衡的關(guān)系。但在實(shí)際權(quán)力運(yùn)行中，則體現(xiàn)出以村黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心的集中化和一體化趨勢化特征。村社權(quán)力運(yùn)行中“三權(quán)合一”趨勢化特征成因可歸結(jié)為以下五個(gè)方面：

1.“政社合一”的一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響。自1957年滄源縣在拱弄村設(shè)置村級(jí)建制以來，特別是1958～1984年，以人民公社化為基層政權(quán)建制的“政社合一”制度設(shè)計(jì)中，在黨組織一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)中，黨組織牢牢控制了村社各種經(jīng)濟(jì)資源和政治資源，實(shí)現(xiàn)了對(duì)村社經(jīng)濟(jì)、政治、文化各領(lǐng)域的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。1984年后，在全國推行“鄉(xiāng)政村治”背景下，拱弄村在“大區(qū)小鄉(xiāng)”基層政權(quán)建制過渡中，村黨支部書記和村公所干部仍采取自上而下的組織任命制。直到2001年完成“村公所”改“村委會(huì)”，實(shí)現(xiàn)從自上而下的組織任命制到村民委員會(huì)自下而上選舉的全面過渡，政治權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)由黨組織一元化向黨組織和村民自治組織并存的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化。

2.由黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心地位所決定?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》第三十二條明確規(guī)定：黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第二條明確規(guī)定：村黨組織（村指行政村）是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，全面領(lǐng)導(dǎo)村的各類組織和各項(xiàng)工作。必須堅(jiān)持黨的農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖。

3.基于“三委”交叉任職的制度設(shè)計(jì)。為發(fā)揮黨支部在村社各級(jí)組織和各項(xiàng)工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和戰(zhàn)斗堡壘作用，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第十九條明確規(guī)定：村黨組織書記應(yīng)當(dāng)通過法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、合作經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，村“兩委”班子成員應(yīng)當(dāng)交叉任職。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任一般由黨員擔(dān)任。村民委員會(huì)成員、村民代表中黨員應(yīng)當(dāng)占一定比例[5]。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，拱弄村以往三屆（即第三、四、五屆）村“兩委”，均通過村黨支部書記、村民委員會(huì)主任“一肩挑”的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)黨支部書記與村委會(huì)主任權(quán)力交叉和權(quán)力運(yùn)行的集中化與一體化。拱弄村第六屆換屆選舉中，雖然按照“三權(quán)”分設(shè)原則，選舉產(chǎn)生了新一屆村黨支部書記、村民委員會(huì)主任、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主任。但仍通過交叉任職的制度設(shè)計(jì)，使黨支部通過制度化渠道嵌入到村委會(huì)組織體系中去，使其對(duì)村務(wù)的管理權(quán)得到了體制性的支持和制度性的保障，從而在村務(wù)管理上與村委會(huì)形成協(xié)同合作關(guān)系[6]。（見表4）

表4 拱弄村第六屆“三委”班子成員基本情況

4.基于黨支部書記的個(gè)人魅力。根據(jù)馬克斯·韋伯理論，有效的統(tǒng)治需要建立在權(quán)威之上，而權(quán)威又可分為三種類型，即傳統(tǒng)型、魅力型、合法型（又稱法理型）。在拱弄村黨支部書記李貴東身上，既體現(xiàn)了傳統(tǒng)治理傳承，又體現(xiàn)了鄉(xiāng)村精英治理的時(shí)代特征。傳統(tǒng)權(quán)威的代際傳遞使其在第五屆、第六屆村民委員會(huì)主任直接選舉中獲得絕大多數(shù)選票，為其在村社權(quán)力運(yùn)行中提供了民眾基礎(chǔ)和合法性；近10年村組干部任職經(jīng)歷，為其在鄉(xiāng)村權(quán)力運(yùn)行中積累了豐富的從政經(jīng)驗(yàn)和政治資本。作為拱弄村經(jīng)營大戶和致富能手，他比其他村民擁有更加雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、豐富的致富經(jīng)驗(yàn)和良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使其在脫貧攻堅(jiān)中更好發(fā)揮模范帶動(dòng)的作用。

5.基于脫貧攻堅(jiān)工作任務(wù)的目標(biāo)考核。2015年，拱弄村被列入滄源縣34個(gè)建檔立卡貧困行政村之一。為確保拱弄村和全村貧困人口到2020年如期脫貧出列，必須進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)村黨支部在全村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，強(qiáng)化黨支部對(duì)村民委員會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的有機(jī)統(tǒng)一，以便“以更加明確的目標(biāo)、更加有力的舉措、更加有效的行動(dòng)”⑥投身到新一輪扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)中來。

從短期看，村社權(quán)力運(yùn)行中“三權(quán)合一”確實(shí)有利于政治、經(jīng)濟(jì)、人力等多方資源的統(tǒng)一調(diào)配和集中使用，為脫貧攻堅(jiān)工作目標(biāo)任務(wù)如期實(shí)現(xiàn)提供了組織保障。但在客觀上，卻使本來發(fā)育就不夠充分的村民自治權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)受到了壓制，村民委員會(huì)作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織作用得到不充分發(fā)揮，權(quán)力得不到有效監(jiān)督，容易滋生權(quán)力腐敗的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)了鄉(xiāng)村社會(huì)治理對(duì)鄉(xiāng)村政治精英的依賴。

二、駐村工作隊(duì)：國家權(quán)力在村社治理中的疊加

選派工作組駐村進(jìn)行工作指導(dǎo)和監(jiān)督，是我黨在特殊時(shí)期和關(guān)鍵工作節(jié)點(diǎn)對(duì)少數(shù)民族地區(qū)某項(xiàng)工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和實(shí)施有效監(jiān)督的一種工作方法。2015年，拱弄村被列入建檔立卡貧困行政村。為確保拱弄村到2020年與全國同步全面建成小康社會(huì)，根據(jù)《云南省委、云南省人民政府關(guān)于舉全省之力打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》相關(guān)要求，建立“領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、部門包村、干部幫戶”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作長效機(jī)制和駐村工作隊(duì)制度，派任村支部第一書記，制定到村、到組、到戶、到人幫扶措施。駐村工作隊(duì)工作由務(wù)虛轉(zhuǎn)向務(wù)實(shí)，由單一工作指導(dǎo)向具體領(lǐng)導(dǎo)、組織落實(shí)、實(shí)施監(jiān)督等多重職能轉(zhuǎn)變，在村社治理權(quán)威中形成自上而下的疊加效應(yīng)。

（一）從駐村工作隊(duì)組成部門（單位）和成員看

按照實(shí)行省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)干部整體聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制要求，拱弄村駐村工作隊(duì)由滇西科技師范學(xué)院、滄源縣石油公司、勐來鄉(xiāng)黨委政府3個(gè)省、市、鄉(xiāng)“掛包幫”責(zé)任部門（單位）的14名駐村隊(duì)員組成，工作隊(duì)長交叉兼任村支部第一書記，鄉(xiāng)派駐工作隊(duì)員作為鄉(xiāng)黨委、政府權(quán)力代理人。在權(quán)力架構(gòu)中，拱弄村形成了以駐村工作隊(duì)為指導(dǎo)、以村“三委”權(quán)力運(yùn)作為載體、多元權(quán)力并存的治理權(quán)威體系。

（二）從駐村工作隊(duì)與村“三委”權(quán)力關(guān)系看

在“鄉(xiāng)政村治”政權(quán)體系建構(gòu)中，勐來鄉(xiāng)作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)政權(quán)，是國家依法設(shè)在勐來鄉(xiāng)最基層一級(jí)的政權(quán)組織，是國家政權(quán)在勐來鄉(xiāng)的基礎(chǔ)和末梢，是國家政權(quán)與勐來村社權(quán)力互為滲透、互為影響的連接點(diǎn)，與村社組織具有一種自上而下的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)黨委作為黨在勐來鄉(xiāng)的基層組織，是黨在勐來鄉(xiāng)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)拱弄村黨支部具有著直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對(duì)“三委”干部具有領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督權(quán)。在實(shí)際權(quán)力運(yùn)行中，必須遵循下級(jí)服務(wù)上級(jí)的組織原則。村民委員會(huì)盡管在性質(zhì)上屬于群眾性自治組織，卻仍然屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄下的行政村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)其擁有法定的管轄權(quán)和行政權(quán)。因此，就權(quán)利關(guān)系而言，勐來鄉(xiāng)政府派駐拱弄村3名工作隊(duì)員，兼具鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)“代理人”和政府服務(wù)工能的角色。加之，駐村工作隊(duì)長和派任村支部第一書記，均為上級(jí)黨委組織部門的任命，在村社多重權(quán)力關(guān)系中，扮演著國家權(quán)力“代理人”的角色。

（三）從駐村工作隊(duì)工作目標(biāo)任務(wù)看

按照《滄源佤族自治縣“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》要求，拱弄村必須完成的剛性目標(biāo)任務(wù)：一是完成現(xiàn)有304戶危舊房的拆除重建，確?！皯魬粲锌拐鸢簿幼》俊保欢茄a(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板，實(shí)現(xiàn)行政村到鄉(xiāng)公路道路硬化，基本建成暢鄉(xiāng)通村達(dá)組的農(nóng)村公路網(wǎng)絡(luò)；三是確保全村群眾基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率和適齡兒童入學(xué)率均達(dá)到100%，確保2020年全村實(shí)現(xiàn)從溫飽到全面建成小康社會(huì)的歷史性跨越。四是黨的基層組織建設(shè)、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特色產(chǎn)業(yè)培育、能力素質(zhì)提升等諸多柔性工作目標(biāo)任務(wù)。這些工作目標(biāo)任務(wù)和壓力通過縣到鄉(xiāng)、鄉(xiāng)到村的層層分解釋放壓實(shí)，村級(jí)組織踐行基層治理的工作，從服務(wù)于鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)生性治理需求，轉(zhuǎn)向以外生性行政任務(wù)為導(dǎo)向的行政績效考核，展現(xiàn)了行政一體化的鄉(xiāng)村權(quán)力摸式[7]。

（四）從“掛包幫”工作機(jī)制看

按照建立健全“領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、部門包村、干部幫戶”定點(diǎn)掛鉤扶貧工作長效機(jī)制相關(guān)要求，鄉(xiāng)黨委副書記作為拱弄村定點(diǎn)掛鉤領(lǐng)導(dǎo)，長期駐村現(xiàn)場指導(dǎo)脫貧攻堅(jiān)；省級(jí)掛鉤部門作為包村單位，采取“不脫貧、不脫鉤”；省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)“掛包幫”責(zé)任部門（單位）干部職工，通過“一幫一”“一幫幾”或“支部幫”等形式，與拱弄村建檔立卡貧困戶建立起幫扶工作的全覆蓋，并通過建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)考核問責(zé)制度，將掛鉤領(lǐng)導(dǎo)、包村部門（單位）、幫扶干部職工、駐村工作隊(duì)員與拱弄村脫貧目標(biāo)任務(wù)捆綁在一起，形成“不脫貧、不脫鉤”利益共同體。駐村工作隊(duì)工作由單一工作指導(dǎo)向具體領(lǐng)導(dǎo)、組織落實(shí)、實(shí)施監(jiān)督等多重職能轉(zhuǎn)變，脫貧攻堅(jiān)責(zé)任主體由村“三委”向駐村工作隊(duì)轉(zhuǎn)移。

（五）從駐村扶貧攻堅(jiān)成效看

經(jīng)過3年的合力攻堅(jiān)，到2018年底，拱弄村完成了313戶危舊房改造重建和村社主干道路和村、組道路實(shí)現(xiàn)了硬化；全村經(jīng)濟(jì)總收入由645萬元提高到992.68萬元，人均純收入由5 208元10 090元；貧困戶由133戶528人減少至5戶17人，貧困發(fā)生率由37.5%降至1.18%；城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)參合率、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率、適齡兒童少年入學(xué)率均達(dá)到100%；貧困人口實(shí)現(xiàn)了“不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障”，拱弄村如期脫貧出列。

（六）治理效能潛在影響分析

基層社會(huì)治理，是試圖將“社會(huì)”元素引入到始終由國家所主導(dǎo)的治理語境中，旨在改變單一的權(quán)力結(jié)構(gòu)并重塑利益和資源分配格局，其基本價(jià)值內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)[8]。通過駐村工作隊(duì)實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)任務(wù)層層分解、包干壓實(shí)。從短期效能看，通過國家權(quán)力在村社治理中的疊加，使各項(xiàng)資源在扶貧開發(fā)攻堅(jiān)中快速轉(zhuǎn)化為邊疆少數(shù)民族地區(qū)跨越發(fā)展的巨大效能，增強(qiáng)了邊疆少數(shù)民族村寨群眾獲得感和幸福感，以及對(duì)黨和政府的感恩和認(rèn)同感。與此同時(shí)，駐村扶貧工作隊(duì)國家政權(quán)“代理人”的角色在輸送國家資源下鄉(xiāng)的過程中，使本來就處于國家權(quán)力末端的村“三委”在實(shí)際權(quán)力運(yùn)行中受到抑制，村“三委”在村社治中的主導(dǎo)地位受到了影響、主體作用得不到應(yīng)有發(fā)揮，不利于村民自治組織作用的發(fā)揮，在一定程度上消弱了民眾參與村社發(fā)展、村社治理的積極性和主動(dòng)性，滋長了村民對(duì)政府的依賴和“等、靠、要”思想。

三、結(jié)語

黨的十九屆四中全會(huì)指出，“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”，“健全充滿活力的基層群眾自治制度”，“構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局”[9]。農(nóng)村社會(huì)治理是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以村民委員會(huì)、農(nóng)村社會(huì)組織、農(nóng)民個(gè)人等行為主體，圍繞農(nóng)村社會(huì)面臨的矛盾和公共問題，通過民主協(xié)商等多形式，共同參與，依法對(duì)公共事務(wù)和公共生活進(jìn)行規(guī)范和管理，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)秩序良性運(yùn)轉(zhuǎn)的過程。它是國家治理體系的重要組成部分，是國家治理現(xiàn)代化的重要方面，是順利完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)全面建成小康社會(huì)重要推手[10]。只有創(chuàng)新黨的農(nóng)村治理理念，把完善“共建共治共享”理念貫穿到農(nóng)村社會(huì)治理的各個(gè)環(huán)節(jié)，充分調(diào)動(dòng)各類治理主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，才能有效推動(dòng)黨的農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，構(gòu)建起具有時(shí)代特征、基層特色的黨建引領(lǐng)、協(xié)同治理基層治理新格局，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為加快推進(jìn)邊疆民族地區(qū)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)大動(dòng)能。