摘要：《中華人民共和國外國人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》的出臺，標(biāo)志著我國的外國人永久居留權(quán)管理進(jìn)入了新的階段，本文將立足于舊《外國人永久居留審批管理辦法》（下文稱《管理?xiàng)l例》）與《中華人民共和國外國人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（下文稱《審批辦法》）的文本進(jìn)行分析，結(jié)合域內(nèi)外的永久居留權(quán)管理習(xí)慣，對于《管理?xiàng)l例》的內(nèi)容提出改進(jìn)意見。

關(guān)鍵詞：永久居留權(quán) ?定額審批制度 ?居留條件 ?居留審批

對于獲取永久居留權(quán)的條件設(shè)定，是《審批辦法》及《管理?xiàng)l例》所共有的一部分內(nèi)容，也是直接與政策合理性有著最密切相關(guān)的部分。兩文件在獲得永久居留權(quán)的條件設(shè)定上采取了相似的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，《審批辦法》的管理范疇主要被第六條概括，即①在中國投資獲取永久居留權(quán)的外國人申請條件②在中國對經(jīng)濟(jì)、科技、社會發(fā)展有貢獻(xiàn)單位任職的外國人獲取永久居留權(quán)申請條件③重大突出貢獻(xiàn)或國家特別需要外國人獲取永久居留權(quán)的申請條件④團(tuán)聚、投靠家屬獲取永久居留權(quán)外國人的申請條件這四個(gè)大類。

而在《管理?xiàng)l例》中，則將管理范疇概括為以下幾個(gè)情形①為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)的外國人的永久居留權(quán)申請條件②取得國際公認(rèn)杰出成就的外國人永久居留權(quán)申請條件③國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要引進(jìn)的外國人的永久居留權(quán)申請條件④在中國境內(nèi)依法工作外國人申請永久居留權(quán)的條件⑤投資的外國人永久居留權(quán)的申請條件⑥團(tuán)聚，投靠家屬的外國人永久居留權(quán)的申請條件

在下文中我將逐一就內(nèi)容相似條款進(jìn)行對比和利弊分析，并對《管理?xiàng)l例》中產(chǎn)生的新申請類型的合理性進(jìn)行評價(jià)與理由闡述。

（一）通過投資取得永久居留權(quán)申請資格的外國人申請條件評析與改進(jìn)觀點(diǎn)提出

從投資資本的計(jì)算方式上來看，原先采取的以實(shí)繳注冊資本的計(jì)算方式涉及一項(xiàng)隱性要求。即為實(shí)繳注冊資本一般只在公司成立之初進(jìn)行收繳，而在我國《外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》中規(guī)定，境外投資者不得作為個(gè)人獨(dú)資企業(yè)投資人從事經(jīng)營活動。因此在這一以實(shí)繳注冊資本計(jì)算方式來進(jìn)行永久居留權(quán)投資獲取的過程中，外國人一般情況下無法通過與中國國籍持有者共同創(chuàng)業(yè)以外的方式達(dá)到獲取永久居留權(quán)申請資格的目的，另外一方面，繳付注冊資本金的規(guī)定也明確了外國人只能從事一般實(shí)業(yè)。而在新規(guī)中則將投資資本的計(jì)算方式更改為以自然人身份或作為控股股東的企業(yè)投資即可，因此在這一條件下一方面相較于《審批辦法》給予了外國人在注冊形式上的自由，可以更加廣泛的參與例如已成立但發(fā)展前景良好的中小企業(yè)的融資活動以及其他各類投資活動，有利于我國新興企業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)吸引外資。但過大的自由權(quán)限同時(shí)也帶來了危害，對于證券、基金、保險(xiǎn)、房地產(chǎn)等行業(yè)的投資并未通過“實(shí)繳資本金”的方式進(jìn)行準(zhǔn)入限制，而是允許復(fù)雜的融資方式，對資本質(zhì)量缺乏監(jiān)控可能會造成明顯的市場風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)對其能夠參與的領(lǐng)域予以排除。

在對于該條具體實(shí)施細(xì)則的規(guī)范中，《審批辦法》根據(jù)所投資的產(chǎn)業(yè)所在地區(qū)的不同，為響應(yīng)國家“西部大開發(fā)”等一系列戰(zhàn)略，設(shè)立了“西部——中部——其他地區(qū)”三層次逐漸提高的準(zhǔn)入門檻。而在《管理?xiàng)l例》的規(guī)定中，則對高新技術(shù)企業(yè)和傳統(tǒng)企業(yè)做了區(qū)別性規(guī)定。不去評價(jià)地區(qū)性區(qū)別政策同產(chǎn)業(yè)性區(qū)別政策的優(yōu)劣的前提下，就《管理?xiàng)l例》規(guī)定的問題至少還存在四點(diǎn)不足：①《管理?xiàng)l例》中所規(guī)定的高新技術(shù)企業(yè)和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)缺乏具體的行業(yè)規(guī)范和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對于何為“效益顯著”、“規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”也語焉不詳，容易引起權(quán)力尋租或是鉆制度漏洞騙取永久居留權(quán)的現(xiàn)象。②對于高新產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)效益評估的權(quán)力落在各級人民政府上，但作為主管行政工作的行政機(jī)關(guān)，往往無法對于高新產(chǎn)業(yè)及技術(shù)有著清晰的認(rèn)識，從而難以作出正確的評估，進(jìn)一步為借高新產(chǎn)業(yè)之由騙取永久居留資格者創(chuàng)造機(jī)會。此外，審批部門也應(yīng)當(dāng)明確的看到同類型產(chǎn)業(yè)在不同地區(qū)的發(fā)展趨勢的不同，因此在此建議可以通過地區(qū)和投資產(chǎn)業(yè)類型雙軌評估的方式兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)性考量和投資地區(qū)的平衡性考量。③第十六條投資移民的規(guī)定，1000萬人民幣的標(biāo)準(zhǔn)與我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有所不符，自2004年舊《審批辦法》辦不起，我國人均國民總收入實(shí)現(xiàn)了4倍的跨越，但投資門檻卻不升反降，因此該投資金額的門檻與我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)存在一定的不符。

由此我認(rèn)為，在本條規(guī)定中應(yīng)當(dāng)更改的部分有：①應(yīng)當(dāng)明確制定外國人投資負(fù)面清單并在永久居留權(quán)申請過程中采用，明確禁止并消除外國人通過投資證券、房地產(chǎn)等敏感產(chǎn)業(yè)來獲取永久居留權(quán)的可能②應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一制定高新企業(yè)及創(chuàng)新型企業(yè)的考核標(biāo)準(zhǔn)，并要求推薦的人民政府主管部門對其申請資格進(jìn)行擔(dān)保，聘用有專業(yè)能力的機(jī)構(gòu)對其資格進(jìn)行考證，避免騙取永久居留權(quán)的現(xiàn)象發(fā)生③應(yīng)當(dāng)考慮在不同的區(qū)域?qū)嵤┎煌耐顿Y標(biāo)準(zhǔn)，在投資標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立上采取地域范圍和產(chǎn)業(yè)類型相互結(jié)合的方式，鼓勵(lì)外國人既向?qū)I(yè)領(lǐng)域投資，也向急需就業(yè)崗位或有待發(fā)展的欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資。④應(yīng)當(dāng)對于外國企業(yè)家持有外國國籍的時(shí)間和退出中國國籍的時(shí)間進(jìn)行約束，避免臨時(shí)退出中國國籍回國投資再次獲取永久居留權(quán)的現(xiàn)象出現(xiàn)。⑤應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀提升投資門檻，但為了達(dá)到吸引投資的目的，不必完全與之前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行倍數(shù)上的對標(biāo)。

（二）在中國對經(jīng)濟(jì)、科技、社會發(fā)展有貢獻(xiàn)單位任職的外國人獲取永久居留權(quán)申請條件評析與改進(jìn)觀點(diǎn)提出

在《審批辦法》的表述中，明確規(guī)定了待遇級別規(guī)定的條件，并對連續(xù)任職期限、居留時(shí)常及納稅記錄作出了具體要求。在具體解釋部分，其對外國人任職單位做出了四類涉及級別和類型的要求。而在《管理?xiàng)l例》的規(guī)定中，采用了因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要引進(jìn)的外國人這一表述，對于準(zhǔn)入門檻的表述呈現(xiàn)出對推薦制度的強(qiáng)調(diào)，此外，也取消了職級職稱及同等待遇的硬性要求。

通過對修訂目的的推斷不難看出，此種修改方式主要是為了方便以電子產(chǎn)業(yè)為首的一系列高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)順利引進(jìn)外國投資人才，《管理?xiàng)l例》中強(qiáng)調(diào)的推薦人推薦及擔(dān)保制度，以及對硬性職稱待遇要求的取消確實(shí)有利于更多外籍頭部人才獲取中國永久居留權(quán)，但應(yīng)當(dāng)注意的是，在對于創(chuàng)新型企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)沒有明確的企業(yè)評估標(biāo)準(zhǔn)的情況下，《管理?xiàng)l例》中的此類規(guī)定無異于增強(qiáng)了永久居留權(quán)的發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)。以北京市正在推行的20項(xiàng)出入境措施為例，由于政府無法形成對于推薦人的長期連續(xù)績效評估和對高新技術(shù)企業(yè)的長期有效評估，北京市對外國人采取的長期居留便利措施由根據(jù)企業(yè)領(lǐng)域行業(yè)賦予便利，在實(shí)際審批中變化成了對中關(guān)村區(qū)域企業(yè)工作的外國人給予突破性便利，因此這類實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)更加佐證了應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格細(xì)致的規(guī)定企業(yè)及推薦人的評估標(biāo)準(zhǔn)。

因此對此條內(nèi)容提出如下的修改建議：①對于“專業(yè)人才”、“高級經(jīng)營管理人員”、“高級專業(yè)技術(shù)人員”進(jìn)行明確的規(guī)定，對其工作與居留的年限，工作職級給出明確要求，如在企業(yè)中無法提供明確職級證明的外國人，則應(yīng)提交成就或負(fù)責(zé)項(xiàng)目的清單至相關(guān)行業(yè)協(xié)會進(jìn)行評估及申請時(shí)提交收入證明，在收入達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)且滿足相關(guān)行業(yè)協(xié)會評估標(biāo)準(zhǔn)的情況下，方可滿足此項(xiàng)申請標(biāo)準(zhǔn)。②國家應(yīng)盡快制定高新技術(shù)企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)和國內(nèi)知名企業(yè)的評估標(biāo)準(zhǔn)及清單，為推薦人才申請永久居留資格提供便利。③由于第十三條第四款不能保障取得杰出成就外國人推薦的專業(yè)人才在其推薦人所在領(lǐng)域內(nèi)，相當(dāng)于讓有杰出成就的外國人代行相關(guān)行業(yè)協(xié)會和國家機(jī)關(guān)推薦和擔(dān)保的責(zé)任，因此提出兩種更改方式，一是應(yīng)當(dāng)刪除十三條第四款“根據(jù)本條例第十二條規(guī)定取得永久居留資格的外國人推薦的專業(yè)人才”的條款，由組織的相關(guān)評審機(jī)構(gòu)或是行業(yè)內(nèi)先進(jìn)外國人才共同成立機(jī)構(gòu)進(jìn)行推薦;二是保留該推薦途徑，但要求被推薦的外國人出具相應(yīng)的申請資料，于此同時(shí)要求虛假推薦者交納一定數(shù)量的保證金，或作為擔(dān)保人承擔(dān)弄虛作假應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（三）重大突出貢獻(xiàn)或國家特別需要外國人獲取永久居留權(quán)的申請條件評析與改進(jìn)觀點(diǎn)提出

在《審批辦法》對于此類外國人永久居留權(quán)申請的表述中，采用了較為開放的規(guī)定方式，未對其做出具體的規(guī)定。反觀《管理?xiàng)l例》的規(guī)定中，其進(jìn)步之處首先在于明確規(guī)定了此類外國人申請永久居留的推薦機(jī)構(gòu)，即國家有關(guān)主管部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府，另外一方面，《管理?xiàng)l例》首次給出了指導(dǎo)性的引進(jìn)意見，例如規(guī)定教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)作出突出貢獻(xiàn)的外國人可以引進(jìn)，另外一方面取得國際公認(rèn)杰出成就的外國人可以申請。

但在《管理?xiàng)l例》的進(jìn)步之余，其規(guī)定本身還存在著幾項(xiàng)問題：①首先是對于國家有關(guān)主管部門的表述，對于不同范圍和領(lǐng)域內(nèi)的外國人才，其必然不可能采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)對其成就的評判，而“有關(guān)部門”的表述本身就有兩重含義，一重是在該外國人所致力的領(lǐng)域內(nèi)有權(quán)限和能力評價(jià)其成就的相關(guān)部門予以推薦（例如公益事業(yè)則由中華慈善總會、人力資源和社會保障部等推薦），另一重則是具有出入境管理權(quán)限的相關(guān)部門即公安機(jī)關(guān)、外事部門等進(jìn)行審批?？紤]到外國人在此處主要目的在于獲得申請資格而非得到審批，應(yīng)當(dāng)規(guī)范化“有關(guān)部門”的用語，采用第一重意義上與外國人所致力領(lǐng)域相關(guān)的部門含義。②其次，在對于“突出貢獻(xiàn)”、“國際公認(rèn)杰出成就”的評價(jià)中也存在著標(biāo)準(zhǔn)不一的問題，不同領(lǐng)域、不同類型的成就往往難以通過統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行概括或標(biāo)識。因此除了表述本身的模糊性問題，決定其模糊性的領(lǐng)域廣泛性還帶來了審批上的不便。

我認(rèn)為條例在該部分可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，采用積分制方式進(jìn)行更加科學(xué)的評估。以美國《移民法》中的范例作為比較，美國《移民法》中此類外國人永久居留權(quán)的獲取被稱為“第一優(yōu)先”，對于移民實(shí)施移民擔(dān)保制和積分評估制雙規(guī)的審查制度。對于對評價(jià)特殊人才能夠通用的教育、語言、工作、年齡、職業(yè)等，通過積分進(jìn)行評價(jià)，而對于特殊貢獻(xiàn)則由勞動力市場有需求的單位進(jìn)行擔(dān)保才能辦理。因此我認(rèn)為，在我國關(guān)于作出特別貢獻(xiàn)或國家特別需要的外國人永久居留權(quán)申請的過程中，可以借用這一方式，對其通用標(biāo)準(zhǔn)制定合理的積分制度，另外一方面對于特殊貢獻(xiàn)，通過相關(guān)行業(yè)協(xié)會或權(quán)威的該領(lǐng)域評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保的方式提供申請機(jī)會，在兩項(xiàng)條件均可以滿足時(shí)，再由公安機(jī)關(guān)出入境管理部門進(jìn)行審查，決定是否授予永久居留資格，這樣既能夠解決審查者的資格與資質(zhì)能力問題，又能夠解決外國人資質(zhì)的評審問題。

（四）團(tuán)聚、投靠家屬獲取永久居留權(quán)外國人的申請條件的評析與改進(jìn)觀點(diǎn)提出

我認(rèn)為目前此部分條例存在的問題有：第十八條中規(guī)定，外國人符合本條例第十一條、第十二條、第十三條、第十五條、第十六條規(guī)定條件，申請永久居留資格的，其配偶和未滿十八周歲的子女可以同時(shí)申請永久居留資格。我國的《管理?xiàng)l例》在修訂后呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的技術(shù)移民特征，對于投靠、投奔父母或子女類的永久居留權(quán)的授予也有著與技術(shù)移民制度強(qiáng)烈適配的特征。但這條規(guī)定與第十七條中第一款的規(guī)定出現(xiàn)了強(qiáng)烈的沖突。在第十八條存在的情況下，既然該外國人已通過前述條款取得了永久居留權(quán)，其配偶就可以申請永久居留權(quán)，那么第十七條中對于在中國永久居留的外國人配偶必須共同生活五年，每年實(shí)際生活時(shí)間不少于九個(gè)月的約束相當(dāng)于被無效化了，因此十七條第一款規(guī)定實(shí)際上相當(dāng)于只對中國公民與外國配偶在中國定居的情況生效，這在立法目的上是相矛盾的。

基于以上的分析，我認(rèn)為在《管理?xiàng)l例》中，應(yīng)當(dāng)更改的內(nèi)容有：應(yīng)當(dāng)在第十八條使用的同時(shí)沿用前款中關(guān)于已獲得永久居留權(quán)外國人的配偶及子女在國內(nèi)居留年限的規(guī)定，從而一方面避免與前款相互否定，另外一方面減小利用收養(yǎng)關(guān)系等竊取永久居留權(quán)的可能。

（五）在中國境內(nèi)依法工作外國人申請永久居留權(quán)的條件評析與改進(jìn)觀點(diǎn)提出

此類外國人永久居留權(quán)的申請，在《審批辦法》中沒有出現(xiàn)，而在《管理?xiàng)l例》中則體現(xiàn)為第十五條中的四類情況，其中第一款涉及研究型人才的申請條件;第二款涉及重點(diǎn)行業(yè)、區(qū)域工作者的申請條件;第三款、第四款涉及在中國境內(nèi)連續(xù)工作、居留滿足一定年限，收入滿足一定標(biāo)準(zhǔn)的外國人申請永久居留權(quán)的條件。

對于第一款“具有博士研究生學(xué)歷或者從國際知名高校畢業(yè)，在中國境內(nèi)工作滿三年，期間實(shí)際居留累計(jì)不少于一年”，有如下問題：①博士研究生學(xué)歷及國際知名高校畢業(yè)為或然性標(biāo)準(zhǔn)。以博士研究生標(biāo)準(zhǔn)中法學(xué)博士為例，其博士研究生授權(quán)點(diǎn)范圍既包括五院四系的名校，也有法學(xué)不夠強(qiáng)勢或?qū)W校評價(jià)較低的學(xué)校，恐導(dǎo)致門檻較低的現(xiàn)象出現(xiàn)。②對于國際知名高校畢業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)的評價(jià)方式，由于我國沒有明確的、官方統(tǒng)一認(rèn)可的大學(xué)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對于國際知名高校采信何種標(biāo)準(zhǔn)也沒有明確的規(guī)定，因此也可能出現(xiàn)人才不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象。

對于第二款“在國家重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)、區(qū)域連續(xù)工作滿三年，其間實(shí)際居留累計(jì)不少于一年，工資性收入不低于上一年度所在地區(qū)城鎮(zhèn)在崗職工平均工資的四倍”而言，存在如下的問題：①何謂國家重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)、區(qū)域沒有定論②在“國家重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)、區(qū)域”從事的工作是否與“國家重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)、區(qū)域”的發(fā)展相關(guān)，例如在某科技企業(yè)負(fù)責(zé)食堂內(nèi)勤工作的外國人，是否應(yīng)當(dāng)與在同一企業(yè)專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域工作的外國人享有同等的申請條件是值得商榷的問題

對于第三款、第四款和前兩款通用的問題主要問題如下：①對于工資性年收入的規(guī)定，當(dāng)前對于外國人的居留年限要求分別為連續(xù)工作三年/累計(jì)居留不少于一年;連續(xù)工作四年/累計(jì)居留不少于兩年;連續(xù)工作八年/累計(jì)居留不少于四年。在這樣的情形下，若以最低累計(jì)居留年限計(jì)算，外國人完全有可能在國內(nèi)和國外同時(shí)持有職業(yè)，獲得較高的平均工資;或是在國外掛職并獲取較高的平均工資，這決定了單純用年化平均工資來進(jìn)行資格計(jì)算本身不夠科學(xué)②特殊職業(yè)的外國人，也可能擁有遠(yuǎn)高于平均水平的工資，但這并不代表其身份符合引進(jìn)人才的資格，例如上海市2019年城鎮(zhèn)在崗職工平均年化工資在不包括外來務(wù)工人口的情況下為9580元/月，而新東方招聘外教的月收入則為49800元/月，且對于外教除英語水平和教師資格證要求外無其他紙面要求，若僅憑收入水平賦予永居資格，顯然是脫離了引進(jìn)人才的本意的。

基于以上的論述，對《管理?xiàng)l例》的修改意見如下：①對于第一款，應(yīng)作出如下的細(xì)化規(guī)定，第一是將博士研究生學(xué)歷要求提升為學(xué)科一級博士點(diǎn)，第二是采用如泰晤士報(bào)學(xué)校排名評定等指標(biāo)對是否屬于國際知名高校進(jìn)行評判。②對于第二款，國家重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)、區(qū)域，應(yīng)該根據(jù)統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評定，給出明確的行業(yè)、區(qū)域名單，并行業(yè)、區(qū)域內(nèi)外國人所工作企業(yè)或單位的業(yè)務(wù)水平進(jìn)行評估，此外，還應(yīng)要求根據(jù)此款申請永久居留權(quán)的外國人必須在重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)、區(qū)域內(nèi)從事該行業(yè)或地區(qū)的相關(guān)工作，而非任何涉及該行業(yè)和區(qū)域的工作都可以進(jìn)行永久居留權(quán)的申請。③對于第三款和第四款，應(yīng)注意對外國人所在崗位的約束，即為了達(dá)到為本國創(chuàng)收，引進(jìn)人才的目的，工資性年收入應(yīng)限制在本國境內(nèi)的工作獲取的工資性年收入④對于第三款和第四款，還應(yīng)注意對利用外國人身份獲取高額收入或是允許外國人以外國人身份掛職的特殊職業(yè)外國人的約束不同，例如對于模特、外國語教育等特殊行業(yè)的外國人，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)奶岣摺?/p>

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紀(jì)潤澤（1999- ）男，漢族，天津人，單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，本科，偵查學(xué)專業(yè)，研究方向：行政法與地方法治、公安學(xué)。