〔摘要〕河長制長效性得以發(fā)揮的關(guān)鍵是強(qiáng)化對河長的考核機(jī)制。在目前河長考核的制度框架內(nèi)，考核內(nèi)容以水資源保護(hù)、水岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管為基礎(chǔ)而展開，實(shí)行的是上級河長考核下級河長的方式，采取的是差異化考核的問責(zé)制度。但是，這一制度實(shí)效性的發(fā)揮卻面臨著三重內(nèi)生性困境，即考核內(nèi)容本身具有模糊性，極易引發(fā)考核過程中責(zé)任的定義和劃分的困難;上下級間的封閉考核方式，極易導(dǎo)致考核被虛置;考核標(biāo)準(zhǔn)的異質(zhì)化不足。完善河長考核制度，要對河長的責(zé)任進(jìn)行明確的界定和劃分，以明確河長考核內(nèi)容;構(gòu)建完備的內(nèi)外部監(jiān)督體系，完善內(nèi)部監(jiān)督的同時(shí)引入外部監(jiān)督機(jī)制;實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性考核標(biāo)準(zhǔn)和軟性考核標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合，以強(qiáng)化考核標(biāo)準(zhǔn)的差異化。

〔關(guān)鍵詞〕河長制，河長考核，河長責(zé)任，河流治理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）05-0074-09

〔收稿日期〕2021-07-23

〔基金項(xiàng)目〕海南省高等學(xué)?？茖W(xué)研究項(xiàng)目“生態(tài)文明建設(shè)視野下河長制的法律機(jī)制建構(gòu)研究”（Hnky2018-94），主持人張治國。

〔作者簡介〕張治國（1978-），男，山東博興人，海南省社會治理創(chuàng)新與人才培養(yǎng)研究基地副教授，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、地方立法。

河長制是指讓地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長，綜合負(fù)責(zé)河流的各項(xiàng)治理保護(hù)任務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的制度。一般認(rèn)為，河長制起源于江蘇省無錫市，是其在2007年太湖藍(lán)藻事件的倒逼下而創(chuàng)新的河流治理機(jī)制。河長制的實(shí)施對于相應(yīng)流域的水質(zhì)改善起到了巨大作用。鑒于河長制在實(shí)踐中所取得的巨大成效，2016年國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，河長制由此在全國范圍內(nèi)得以推廣實(shí)施。2017年《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）的修訂正式從法律層面確立了河長制的正當(dāng)性。盡管河長制在實(shí)踐運(yùn)行中的成效有目共睹，但是對于其是否能作為一個(gè)長效機(jī)制而持續(xù)發(fā)揮良好的治理效果，學(xué)界一直以來都不乏質(zhì)疑的聲音。早在河長制在全國范圍內(nèi)推行之前，就有不少學(xué)者對其長效性提出了質(zhì)疑。例如，河長制具有典型的“人治”傾向，只能是“應(yīng)急之舉、應(yīng)付之舉、應(yīng)景之舉，而長非久之計(jì)、治本之策” 〔1〕;又如，河長制作為一種河流治理的“應(yīng)急管理模式”，無法成為一種“長效機(jī)制” 〔2〕。在河長制已在全國范圍廣泛推廣的今天，類似的質(zhì)疑仍然不絕于耳。有學(xué)者認(rèn)為：“依靠‘河長個(gè)人權(quán)力威信的‘人治‘權(quán)治確實(shí)是可以強(qiáng)有力地推動河長制立竿見影，但是就長久而言并無好處，存在著決策的隨意性和行為后果的不確定性?！?〔3〕學(xué)界對于河長制長效性不足的質(zhì)疑，歸根結(jié)底來源于這一制度本身以應(yīng)急為目標(biāo)的“人治”化的制度設(shè)計(jì)邏輯。在這種情況下，如何保證河長制能夠長久地、有效地得以實(shí)施？本文認(rèn)為，通過法治化的考核制度來對河長進(jìn)行考核和監(jiān)督以倒逼河長制效用的發(fā)揮是關(guān)鍵所在?；诖?，本文嘗試對當(dāng)前河長考核的制度設(shè)計(jì)以及實(shí)踐操作面臨的問題展開分析，從而提出完善河長考核制度的路徑策略，以最終達(dá)到促進(jìn)河長制有效實(shí)施的目的。

一、河長考核制度的規(guī)范框架

于河長考核而言，我國目前尚未有專門性的立法，相關(guān)規(guī)定存在于“河長制”考核的規(guī)定中?？傮w來看，既有的關(guān)于河長考核的制度框架包括以下幾方面的內(nèi)容：

（一）河長考核的內(nèi)容

中央層面《關(guān)于全面推行河長制的意見》中并沒有對河長考核的內(nèi)容作出明確規(guī)定，但是該意見第二條規(guī)定了河長制的總體任務(wù)，事實(shí)上也就是對各級河長所提出的河流治理的目標(biāo)及其實(shí)踐統(tǒng)籌的價(jià)值指引，因而這些任務(wù)也可以被視為河長的本職所在。根據(jù)《關(guān)于全面推行河長制的意見》的規(guī)定，河長制下的主要任務(wù)包括水資源保護(hù)、水岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管六項(xiàng)。所有任務(wù)的落實(shí)，最終都需要依托于河長的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行，因此這六大方面的內(nèi)容也可以視為對河長提出的任務(wù)要求。也就是說，河長制下的河長必須要積極承擔(dān)并且完成和落實(shí)上述六大方面的任務(wù)。但這六項(xiàng)內(nèi)容在河長考核中所占的比重以及其具體的體現(xiàn)形式，在國家層面并未進(jìn)行更為細(xì)致的規(guī)定，只是由各地根據(jù)自身的特點(diǎn)進(jìn)行相應(yīng)的完善。

具體到地方層面，各地相繼推出的河長制考核方案和實(shí)施細(xì)則中涉及的對河長個(gè)人的考核內(nèi)容規(guī)定可以被劃分為兩個(gè)方面。一是考核各級河長對中央所確定的六大任務(wù)的具體落實(shí)情況。例如，JS省《關(guān)于在JS全省全面推行河長制的實(shí)施意見》中對河長工作任務(wù)的規(guī)定，除了明確中央所提出的六項(xiàng)工作任務(wù)外，還對開展專項(xiàng)檢查和集中治理、區(qū)域間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作出了規(guī)定①?！禖Q市河長制工作條例》第三章則對河長的工作職責(zé)作出了總體規(guī)定，對市、縣（自治縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）級河長工作任務(wù)進(jìn)行了區(qū)分，河長級別越高，其職責(zé)也就越為宏觀和抽象②;級別越低，其職責(zé)就越為具體③。二是考核河長的具體履職情況。也就是河長在落實(shí)中央六大任務(wù)過程中，是否依法履行了自身原本應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)、是否發(fā)揮了積極主動性等等。例如，《GS省河長制湖長制工作2018-2020年度考核方案》中對于河長考核的相關(guān)規(guī)定，除了考核河長對于中央規(guī)定的六大任務(wù)的落實(shí)情況外，還設(shè)置了“河長履職情況”的考核項(xiàng)目。這一項(xiàng)目主要考核河長的日常履職情況、接受培訓(xùn)情況、對問題的督辦以及落實(shí)整改的情況、離任審計(jì)情況。

（二）河長考核的方式

我國目前對河長的考核實(shí)行的是上級河長考核下級河長的方式?！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》第十三條明確規(guī)定：“縣級及以上河長負(fù)責(zé)組織對相應(yīng)河湖下一級河長進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。”《水污染防治法》第五條和《關(guān)于全面推行河長制的意見》確立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長制，即在各省設(shè)立省級河長、在各市設(shè)立市級河長、在各縣設(shè)立縣級河長、在各鄉(xiāng)設(shè)立鄉(xiāng)級河長。與《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）第28條所規(guī)定的政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制不同，《關(guān)于全面推行河長制的意見》規(guī)定由“黨政領(lǐng)導(dǎo)”擔(dān)任河長，由此，河長并非一定由當(dāng)?shù)氐男姓组L擔(dān)任，黨組織的領(lǐng)導(dǎo)也可以直接擔(dān)任河長，肩負(fù)河流治理任務(wù)。如《BJ市市級河長名單》顯示，BJ市由市委書記和市長共同擔(dān)任總河長。在四級河長制的體系內(nèi)，同時(shí)還要求各地建立聯(lián)席會議、工作督查、信息共享等具體工作制度。在實(shí)踐中，這些工作制度的建立及完善情況，也往往成為地方河長考核制度的評估內(nèi)容。

根據(jù)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，縣級及以上河長設(shè)置相應(yīng)的河長制辦公室，承擔(dān)河長制組織實(shí)施具體工作，落實(shí)河長確定的事項(xiàng)。河長制辦公室是一個(gè)專門針對河長以及河長制的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，各地往往會根據(jù)自身情況對河長制辦公室的實(shí)際運(yùn)作作出具體規(guī)定。例如，SY市在其《2018年河長制工作考核方案》中規(guī)定，河長制辦公室的考核和監(jiān)督應(yīng)會同市發(fā)改委、財(cái)政局、公安局、環(huán)保局、執(zhí)法局、交通局、水利局等進(jìn)行④。隨著河長制在全國的推行，各地也逐漸建立起河長制辦公室，這一機(jī)構(gòu)的成立對于保障河長制的專門性具有一定的意義，但這一機(jī)構(gòu)本身并不具有獨(dú)立性，它仍然依托于各級政府組織而成立。河長制辦公室對河長的考核其實(shí)并沒有脫離上級河長考核下級河長的基本邏輯架構(gòu)。

（三）河長考核的標(biāo)準(zhǔn)

既有的河長考核制度確立的是差異化考核的問責(zé)制度。在差異化考核之下，考核的標(biāo)準(zhǔn)必須要因地制宜進(jìn)行區(qū)分，也即考核標(biāo)準(zhǔn)的確立要遵循差異化原則?！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》明確規(guī)定，對于河長制實(shí)行差異化績效評價(jià)考核，即對于河長考核制度不搞一刀切，由各地根據(jù)本地的實(shí)際情況進(jìn)行具體的確定⑤。差異化績效評價(jià)考核主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是根據(jù)河流的具體情況設(shè)定差異化的任務(wù)指標(biāo);二是在具體的考核內(nèi)容上，對于考核的各項(xiàng)內(nèi)容所占的比重，也制定不同的權(quán)重比例，進(jìn)行差異化對待。最終，統(tǒng)一根據(jù)各級河長所完成的任務(wù)情況進(jìn)行總體考核。在差異化績效評價(jià)考核情況下，對于具體的考核形式和考核方法也由地方根據(jù)各地的情況自主確定，并且各地均規(guī)定了類似于“考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)依據(jù)”之類的內(nèi)容。同時(shí)，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》等法律的規(guī)定，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

在實(shí)踐中，各地在總體規(guī)定下將具體的考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，這種細(xì)化主要表現(xiàn)在表格化的評分方式、細(xì)化的考核內(nèi)容、新增的考核事項(xiàng)、考核問責(zé)結(jié)果等方面?？傮w而言，地方對于河長考核標(biāo)準(zhǔn)的確立是在中央所規(guī)定的基本考核框架下進(jìn)行的，按照中央所確立的考核河長的六大內(nèi)容，地方根據(jù)各自區(qū)域特征進(jìn)行細(xì)化。所以，目前地方對河長進(jìn)行的表格化的評分都以中央所確立的水資源保護(hù)、水岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管為基礎(chǔ)而建構(gòu)。當(dāng)然，也不排除部分區(qū)域在此六大內(nèi)容之上再新增考核基本項(xiàng)目的情形。例如，《GS省河長制湖長制工作2018-2020年度考核方案》在中央所確立的六大內(nèi)容的基礎(chǔ)上還增加了“河湖采砂管理”一項(xiàng)。各地對于河長考核標(biāo)準(zhǔn)的確立，也正是在上述基本的考核項(xiàng)目之下擴(kuò)展開來。通過對基本考核項(xiàng)目的細(xì)化從而確立二級考核指標(biāo)，再對各項(xiàng)具體指標(biāo)賦以不同權(quán)重，參考各個(gè)指標(biāo)下的賦分說明，就可以對河長的具體履職情況進(jìn)行考核。從現(xiàn)有的情況來看，對于考核結(jié)果的運(yùn)用主要是在三個(gè)方面：一是決定河長的職務(wù)升遷，如果考核不合格，河長不僅無法得到相應(yīng)的提拔，甚至存在免職的風(fēng)險(xiǎn)。如GD省JY市人民政府辦公室印發(fā)的《練江流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)方案》規(guī)定，連續(xù)兩年考核不合格的“河長”三年內(nèi)不得提拔或者重用;連續(xù)三年考核不合格的河長，就地免職。二是決定當(dāng)?shù)氐捻?xiàng)目資金，即將考核結(jié)果與項(xiàng)目資金進(jìn)行掛鉤。對于較好完成考核任務(wù)的給予一定的資金獎勵;對于沒有完成考核任務(wù)的，不僅無法得到獎勵資金的支持，甚至?xí)煌Ｖ瓜嚓P(guān)項(xiàng)目的審批。三是決定河長本身的經(jīng)濟(jì)是否受損，如不少地方采用河長預(yù)先上交履職保證金的方式來督促河長完成河流治理任務(wù)。一旦河長沒有完成相應(yīng)的任務(wù)，履職保證金將會被沒收。

二、河長考核制面臨的三重內(nèi)生性困境

前文勾勒出了河長考核制度的既有框架，從形式上看，既有的規(guī)范框架已經(jīng)涵蓋了河長考核方方面面的內(nèi)容。然而，這一考核制度從誕生之初就存在先天不足的問題，無論是其考核內(nèi)容，還是其考核方式，抑或是其考核標(biāo)準(zhǔn)，都在不同程度上阻礙河長考核制度實(shí)效的發(fā)揮?？梢哉f，這三方面的不足導(dǎo)致了河長考核制度的三重內(nèi)生性困境。

（一）考核內(nèi)容的模糊性引發(fā)考核實(shí)施困難

中央層面所列舉的考核河長的六大方面內(nèi)容，事實(shí)上都具有公共責(zé)任的性質(zhì)。所謂公共責(zé)任，是指法律、行政法規(guī)賦予行政主體的責(zé)任。而公共責(zé)任的一大特性就是模糊性，即其責(zé)任的內(nèi)容邊界難以清晰進(jìn)行界定和劃分。對于河長的考核而言，由于其所涉事務(wù)的公共性引發(fā)的責(zé)任模糊性，必然會增加其考核難度。責(zé)任是考核的前提和基礎(chǔ)，如果不存在責(zé)任，考核也就不具有必要性。清晰的責(zé)任界定有助于明晰具體的考核內(nèi)容;相反，倘若責(zé)任是模糊的，必然會引發(fā)歸責(zé)的困難，在這種情形下，到底應(yīng)當(dāng)考核誰以及應(yīng)當(dāng)考核什么內(nèi)容，就難以確定?？梢哉f，河長責(zé)任本身存在的這種模糊性恰恰就是河長考核面臨的首要困境。

河長責(zé)任的模糊性來源于河長責(zé)任的公共責(zé)任特性。必須看到，“社會要素的多樣性、社會過程的復(fù)雜性和社會運(yùn)行結(jié)果的不確定性等，決定了國家干預(yù)的對象是充滿模糊性的社會” 〔4〕。正是公共責(zé)任所涉及事務(wù)的公共特性決定了公共責(zé)任的模糊性特征。具體而言，一方面，行政主體所管理事務(wù)的公共性導(dǎo)致其承擔(dān)任務(wù)的模糊性，即公共性任務(wù)可能存在難以量化以及難以比較的問題;另一方面，公共事務(wù)所具備的流動性、綜合性等特征導(dǎo)致公共行政責(zé)任在時(shí)間和空間上的錯(cuò)綜復(fù)雜，進(jìn)而導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果的難以量化，加劇了公共行政責(zé)任的模糊性。如果說公共事務(wù)本身的公共性是導(dǎo)致公共責(zé)任模糊性的根源，那么政府在應(yīng)對公共事務(wù)的過程中所采取的模糊的政策則進(jìn)一步加劇了公共責(zé)任的模糊性。為了增強(qiáng)對公共事務(wù)的應(yīng)變能力，政府或公權(quán)力機(jī)構(gòu)傾向于采取授權(quán)性的模糊政策對其自身予以總括性賦權(quán)，表現(xiàn)在政策制定中則為總括性、原則性的立法文本表達(dá) 〔5〕;表現(xiàn)在公共事務(wù)執(zhí)行中，則為模棱兩可的、不連貫的、不一致的管理模式 〔6〕。二者雖然都可以增強(qiáng)政府應(yīng)對公共事務(wù)的靈活性和變通性，但這往往會導(dǎo)致公共責(zé)任模糊的后果。

就河長所承擔(dān)的責(zé)任而言，責(zé)任的模糊性無疑會加劇責(zé)任劃分和界定的難度，進(jìn)而引發(fā)對其歸責(zé)、考核的困難。河長所管理的主要事項(xiàng)是水資源的保護(hù)、水環(huán)境的治理以及水生態(tài)的修復(fù)，而流域本身的跨省特性以及流域內(nèi)各條河流的相互連通性，不可避免地會引發(fā)同一流域內(nèi)各河長責(zé)任的劃分和界定以及進(jìn)一步歸責(zé)的困難。對于河長的責(zé)任，其模糊性具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是跨域性模糊，即出于河流這一事物本身的跨行政區(qū)域特性，導(dǎo)致在部分邊緣、邊界地區(qū)容易出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致歸責(zé)困難;二是流動性模糊，即部分公共事務(wù)可能由于作用對象的不斷變動而導(dǎo)致歸責(zé)困難，譬如，河流治理中環(huán)境污染的面積、流域、嚴(yán)重程度等會隨著時(shí)間推移而隨時(shí)變動，加大了河長歸責(zé)的可爭辯性與可變通性。需要說明的是，現(xiàn)實(shí)中單純的跨域性模糊或流動性模糊很少存在，歸因于河流這一事物本身的特性，往往是二者的結(jié)合，即跨域性模糊和流動性模糊同時(shí)存在。

正是基于河長責(zé)任本身的模糊性，要建立公平合理的考核機(jī)制就非常困難。由于河水治理和污染防控這一事務(wù)本身具有跨越區(qū)域性甚至是跨時(shí)間性的特點(diǎn)，流域內(nèi)河流上下游之間相互作用、緊密關(guān)聯(lián)，無論是良好的治理效果還是突發(fā)的惡性污染都是牽一發(fā)而動全身，對河流的管理必然是一個(gè)多因一果或多因多果的過程。在這種情形下，如何劃分同一流域內(nèi)不同河長的責(zé)任，治理過程中的不良后果如何進(jìn)行歸責(zé)，就成為公平、合理的河長考核機(jī)制建立時(shí)必須首先要解決的困難。在目前的科層體制之下，河長治理責(zé)任的劃分和界定方式其實(shí)已經(jīng)基本形成，因?yàn)榭茖咏M織必然會構(gòu)建起相應(yīng)的責(zé)任形式，正如有學(xué)者所言，“只要基于分工和專業(yè)化的科層組織建立起來，相應(yīng)的責(zé)任體系便會形成” 〔7〕。具體體現(xiàn)為：在橫向上，科層體制通過對河長治理事務(wù)的屬性對其河長的責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行界定，例如根據(jù)區(qū)域內(nèi)河流及湖泊數(shù)量大小來進(jìn)行事務(wù)和責(zé)任的劃分;在縱向上，根據(jù)科層體制的層級運(yùn)作規(guī)律對模糊性的任務(wù)進(jìn)行打包。

（二）考核方式的封閉性導(dǎo)致考核功能虛化

如前所述，現(xiàn)有的河長考核采取的是上級河長考核下級河長的方式，顯然這是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部化的考核。盡管設(shè)置了“河長制辦公室”這一專門的河長管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但該機(jī)構(gòu)的考核主要是會同發(fā)改委、財(cái)政局、生態(tài)環(huán)境局等部門而完成的，其仍然是一種局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)的上級考核下級的內(nèi)部考核機(jī)制。這一考核機(jī)制具有極強(qiáng)的行政色彩，缺乏外部監(jiān)督，具有封閉性，極易導(dǎo)致河長考核的虛化。

從規(guī)定本身來說，由上級對下級進(jìn)行考核，不僅具備理論的科學(xué)性也具有現(xiàn)實(shí)的最大便利性。畢竟河流的形成是一個(gè)不斷匯集的過程，下級河長的治理效果通常也會影響到上級河長的治理成效。而且在現(xiàn)有的行政體制下，由上級對下級的考查也相對較為簡單便捷，不需要增加額外的人員和編制。但是必須看到，此種考核方式本身就存在問題。首先，對于考核鏈頂端的省級河長，沒有相應(yīng)的主體進(jìn)行考核。而且在地方自查的情況下，由于省級河長本身在行政權(quán)力體制中所處的特殊位置，難以得到真實(shí)的考核結(jié)果，一般地方的省級河長由省委書記或者省長擔(dān)任，甚至有些地方由省、市的黨政一把手同時(shí)擔(dān)任河長，在此種情況下，意圖依靠體制自查，在現(xiàn)有的情況下幾乎不可能。其次，考核鏈底端也存在不周延性。我國現(xiàn)有的行政體制分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級，但是實(shí)踐中，很多地方設(shè)立了村級河長。由于村級河長不屬于行政體制范疇，對村級河長本身無法進(jìn)行問責(zé)。眾多設(shè)置了村級河長的地方，只能依靠合同的方式進(jìn)行制約，但合同的方式存在不穩(wěn)定性和過分加重村級河長負(fù)擔(dān)的問題。這種省級河長考核缺失、村級河長問責(zé)困難的局面，反映的是既有河長考核方式的封閉性問題，即目前考核河長的方式僅僅是一種局限于行政體制內(nèi)部的層級考核方式，而不具有與外部的耦合機(jī)制。這種封閉性的內(nèi)部考核制度，依托于內(nèi)部權(quán)力的層級監(jiān)督和權(quán)力主體的自我規(guī)范，但由于系統(tǒng)內(nèi)部存在著或競爭或合作的利益關(guān)系，在考核制度具體實(shí)施的時(shí)候，就無法避免人情關(guān)系對于考核的介入，于是這種權(quán)力主體的自我規(guī)范往往就會因?yàn)槔嬉蛩囟?。具體到河長考核制度中，由于上下級河長本身存在工作上的聯(lián)系，且在很多時(shí)候，上級河長、下級河長之間對于考核結(jié)果需要承擔(dān)連帶責(zé)任，這就不可避免地導(dǎo)致對河長考核的形式化后果。

而這種封閉性的制度之所以會引發(fā)考核虛化的后果，歸根結(jié)底，還是在于這種考核制度下權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的缺失。從理論上講，環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)是一個(gè)全民參與的過程，水環(huán)境的治理離不開民眾的參與和配合，良好的環(huán)境也關(guān)系到人民群眾的切身利益。因而在河流治理過程中，民眾的力量是一股不可忽視的力量，甚至可以說是最好的力量。盡管《關(guān)于全面推行河長制的意見》規(guī)定了社會監(jiān)督，也規(guī)定了一些基本的公民參與監(jiān)督的方式，但在河長考核的具體實(shí)踐中，地方往往在主觀或者客觀上忽視公眾的力量，沒有規(guī)定社會公眾的參與。社會公眾參與的缺失，使得河長制的考核演變?yōu)轶w制內(nèi)的考核。此種情況的存在導(dǎo)致民眾對于河長考核缺乏參與熱情，也使得權(quán)力的行使沒有相應(yīng)的社會監(jiān)督方式，最終不利于考核結(jié)果的公平公正和河流治理的長久有效。

從目前地方所出臺的關(guān)于河長考核的辦法或者實(shí)施細(xì)則來看，既有的打分制考評方式在這種內(nèi)部封閉、外部監(jiān)督缺失的背景下，的確存在著考核的人情化、虛化趨勢。以《AH省2018年度河長制湖長制考核辦法》《GS省河長制湖長制工作2018-2020年度考核方案》為例，這兩個(gè)考核辦法和方案都是表格化的，根據(jù)河長所履行職責(zé)的不同進(jìn)行不同的賦分，再根據(jù)考核指標(biāo)的賦分說明進(jìn)行打分⑥。在既有的封閉制度下，由于缺少客觀的數(shù)據(jù)以及公開的考核過程，這種打分制方式的具體操作和實(shí)施基本上完全取決于上級河長的意志。由考評者主觀根據(jù)各項(xiàng)考評進(jìn)行打分，考核結(jié)果根據(jù)分?jǐn)?shù)的高低進(jìn)行確定。細(xì)致化的打分能夠更好地對河長制進(jìn)行全面的考核，但主觀的打分方式導(dǎo)致考核的評判本身沒有客觀依據(jù)，打分的標(biāo)準(zhǔn)因人而異，容易受到打分者主觀意志的影響，且主觀性的考核打分，本來依靠的就是打分者的主觀判斷，考核過程和依據(jù)無法向社會公開，社會公眾無法進(jìn)行有效監(jiān)督。譬如，2018年6月中央環(huán)保督察組發(fā)現(xiàn)大沙河在HB省某市流域出現(xiàn)嚴(yán)重的傾倒垃圾、水域污染問題，然而在督察組的調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，該河段的河長制考核竟然均為滿分。此事件反映出河長制考核機(jī)制的虛化以及監(jiān)督機(jī)制的缺失問題。

（三）考核標(biāo)準(zhǔn)的不合理性阻礙考核實(shí)效發(fā)揮

在中央層面差異化考核的要求下，各級地方政府原本應(yīng)當(dāng)因地制宜制定合理、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的河長考核標(biāo)準(zhǔn)，以督促各級河長落實(shí)河流治理任務(wù)。但事實(shí)上，既有的河長考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置并不盡如人意，甚至是偏離了合理性的軌道。這種不合理性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

首先，從不同省市之間的河長考核來看，考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置確實(shí)存在一盤棋現(xiàn)象，偏離了差異化要求。河長制施行的最顯著特征就是受制于不同河流水文環(huán)境、地質(zhì)情況等因素的影響，其不可能制定統(tǒng)一的治理標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而對于負(fù)責(zé)任的主體，也即河長就不可能制定一個(gè)統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化的考核標(biāo)準(zhǔn)。一方面，水源保護(hù)區(qū)、農(nóng)牧漁區(qū)、城市地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、工業(yè)地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)等不同地區(qū)的差異導(dǎo)致了對水環(huán)境保護(hù)的要求差異，甚至不同地區(qū)居民的生活習(xí)慣及文明程度都會影響到當(dāng)?shù)睾恿鞯闹卫砟繕?biāo)及治理要求。另一方面，河長由“黨政領(lǐng)導(dǎo)”擔(dān)任，不同職位的領(lǐng)導(dǎo)所具有的資源調(diào)配能力、權(quán)力有所差異，在制定考核標(biāo)準(zhǔn)時(shí)亦應(yīng)當(dāng)注意到此種差異性。但從目前各地出臺的關(guān)于河長考核的相關(guān)規(guī)定和細(xì)則來看，這種考核標(biāo)準(zhǔn)的趨同化趨勢較為明顯。既有的河長制是由中央政府發(fā)起、自上而下建立的，它要求各地要條條落實(shí)、層層推進(jìn)，而責(zé)任到人、嚴(yán)格考核、嚴(yán)厲追責(zé)則是制度時(shí)效的重要保障。而這種河流治理模式的成功，是以“威權(quán)”作為保障的，通過自上而下的剛性考核指標(biāo)的設(shè)置來倒逼各地方政府河流治理的積極性和主動性。但是，這種治理模式卻不可避免地會引發(fā)另一層治理危機(jī)，即“抑制各治水主體主觀能動性的發(fā)揮，形成千人一面、千篇一律甚至是死水一潭的工作局面” 〔8〕。中央對地方各級政府的治理任務(wù)作出整體的統(tǒng)籌和安排，在嚴(yán)格的責(zé)任追究體制之下，地方各級政府不敢懈怠，但在威權(quán)的體制壓力下，比起制度創(chuàng)新，各級地方政府顯然更傾向于求穩(wěn)。于是，不同省市之間的制度借鑒就成為常態(tài)，嚴(yán)格按照中央指示亦步亦趨地完成“標(biāo)準(zhǔn)化”的任務(wù)。以《GS省河長制湖長制工作2018—2020年度考核方案》和《AH省2018年度河長制湖長制考核辦法》為例，對比兩省考核方案中與河長考核相關(guān)的內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，兩省事實(shí)上采取了相似的考核河長標(biāo)準(zhǔn)。就考核的項(xiàng)目而言，兩省都遵循了中央對考核內(nèi)容的總體安排⑥。但是，兩省在對中央考核內(nèi)容細(xì)化的過程中，卻沒有體現(xiàn)出區(qū)域差異性。以水污染防治為例，GS省細(xì)化了8項(xiàng)具體指標(biāo)，包括依法淘汰落后產(chǎn)能及工業(yè)節(jié)水工作開展情況、工業(yè)集聚區(qū)水污染集中治理、畜禽養(yǎng)殖污染防治情況、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治情況、農(nóng)業(yè)肥藥利用率提高完成情況、城市（縣城）污水處理率、船舶和港口碼頭污染防治情況;AH省則細(xì)化了5項(xiàng)具體指標(biāo)，包括畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用、化肥農(nóng)藥使用量、運(yùn)輸船舶生活污水防污染改造情況、船舶港口污染防治情況、入河排污口規(guī)范化監(jiān)管?？傮w來看，這些考查的項(xiàng)目和內(nèi)容基本上大同小異。但兩省分處于東西不同區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀等都存在差異。在這種趨同化的考核指標(biāo)下，無疑會加重部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后、生態(tài)環(huán)境較為惡劣區(qū)域的環(huán)保壓力，進(jìn)而造成河流治理不佳的后果。

其次，從同一省市內(nèi)不同層級的河長考核來看，考核標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置又存在權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的問題。當(dāng)前河長制施行出現(xiàn)了權(quán)責(zé)倒掛的現(xiàn)象，也即對于河長而言，基層的治理任務(wù)繁重，考核嚴(yán)格，但其調(diào)動資源的權(quán)力較小;上級的資源能力較強(qiáng)，但其與一線的河流治理存在脫鉤情況。由此，權(quán)責(zé)倒掛便可能帶來“上熱下冷”的局面。一方面，無論是出于中央賦予任務(wù)的壓力，還是對地方治理的自身期待，省、市兩級的政府機(jī)構(gòu)一般都熱衷于制定各類政策用以指導(dǎo)、鞭策、監(jiān)督基層治水工作;但另一方面，基層一線對于執(zhí)行治水任務(wù)、完成考核指標(biāo)卻又疲于應(yīng)對。加之基層激勵機(jī)制的不足又進(jìn)一步挫傷了其執(zhí)行治水制度的積極性。雖然當(dāng)前我國對于地方領(lǐng)導(dǎo)的考核已經(jīng)逐步脫離了以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為單一指標(biāo)的一元考核，在考核當(dāng)中加入了地方生態(tài)保護(hù)等因素，但是對于基層黨政領(lǐng)導(dǎo)，尤其是鎮(zhèn)街這一層面而言，河長考核作為“參考依據(jù)”似乎還未能夠?yàn)槠浞e極參與生態(tài)保護(hù)與水環(huán)境治理提供足夠的動力與制約。一是鎮(zhèn)街黨政領(lǐng)導(dǎo)肩負(fù)維護(hù)社會穩(wěn)定、基層治理、環(huán)境保護(hù)等多重任務(wù)，而水環(huán)境治理僅是其中一項(xiàng);二是因行政職位及職能的限制導(dǎo)致其在河流治理中很容易遭遇“天花板難題”，其有限的資源調(diào)配能力與層層加碼后的治水任務(wù)之間的矛盾比較突出。基于此，對于鎮(zhèn)街河長而言，或許其會更加關(guān)注“達(dá)標(biāo)”而非“績效”。

上述河長考核標(biāo)準(zhǔn)合理性不足的根源，在于河長考核的法治化不足。目前沒有專門的立法對河長制進(jìn)行規(guī)定，已有的法律和政策性文件對于河長考核制度的考核內(nèi)容和問責(zé)制度也未有明確規(guī)定。這種模糊的規(guī)定，導(dǎo)致各地河長考核難以做到統(tǒng)一，給地方權(quán)力干涉河長考核提供了過多的空間。在具體實(shí)踐中，各級河長以及河長制辦公室難以準(zhǔn)確把握河長考核制度的正確評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于沒有法律規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一些地方政府在制定考核制度過程中帶有極大的主觀隨意性，無法保證考核的結(jié)果與考核制度最初的目的相一致。而且，從客觀上來說，河流治理情況的評估是一個(gè)復(fù)雜的過程，地方政府對于考核標(biāo)準(zhǔn)的客觀科學(xué)性把握也存在客觀上的困難。在缺乏法治基礎(chǔ)的前提下，地方的考核效力和考核標(biāo)準(zhǔn)無法保持穩(wěn)定，具有極大的隨意性。對于考核制度詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)的制定，并沒有相應(yīng)的法律來進(jìn)行強(qiáng)制的保證。這樣一來，考核效果和考核質(zhì)量往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的重視程度和關(guān)注的重點(diǎn)，使得考核制度難以保持連貫性和穩(wěn)定性。河長制法治化不足的問題，也引發(fā)了考核結(jié)果的不穩(wěn)定性?！蛾P(guān)于全面推行河長制的意見》要求將考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。但對于何為重要依據(jù)，缺乏具體明確的規(guī)定，也沒有相對確定的衡量標(biāo)準(zhǔn)，只能由地方進(jìn)行細(xì)致化的規(guī)定，對于河流治理不力的責(zé)任體系也沒有清晰的劃分。這樣容易導(dǎo)致在實(shí)踐中，各地對于考核的結(jié)果產(chǎn)生不同的理解和區(qū)別對待，既可能導(dǎo)致上級過分加重下級的考核任務(wù)，如“一票否決制”，也可能通過降低考核問責(zé)，而減輕考核壓力，從而影響到河長制的施行。而且，由于沒有上級的明確規(guī)定，地方很容易在不同的時(shí)段，對于考核問責(zé)采取不同的態(tài)度，使河長制的實(shí)行力度無法維持長期的穩(wěn)定。

三、解決河長考核制內(nèi)生性困境的基本路徑

既然考核內(nèi)容的模糊性、考核方式的封閉性、考核標(biāo)準(zhǔn)的異質(zhì)性缺失導(dǎo)致河長考核制度的三重內(nèi)生性困境，那么突破困境的思路也應(yīng)當(dāng)由此切入，即實(shí)現(xiàn)考核內(nèi)容的清晰化、加強(qiáng)考核的內(nèi)外監(jiān)督、因地制宜制定考核標(biāo)準(zhǔn)。

（一）明確劃分河長責(zé)任，明晰河長考核內(nèi)容

無論是在時(shí)間上、空間上還是在時(shí)空交錯(cuò)中，河長的責(zé)任都是具有模糊性的，這種模糊的責(zé)任本身加劇了考核的難度。因此，若要建立科學(xué)的河長考核制度，就必須要將河長的責(zé)任清晰化。這種責(zé)任清晰化的關(guān)鍵就在于，清晰地定義河長責(zé)任從而劃分責(zé)任，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)責(zé)任的派發(fā)與綁定。

首先，明確治水責(zé)任在整個(gè)責(zé)任體系中的位置。如前所述，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)肩負(fù)多重任務(wù)，由此其便有可能因?yàn)楦黝愂聞?wù)的處置、管理或監(jiān)督不當(dāng)而承擔(dān)各類責(zé)任。明確治水責(zé)任并非意味著一味抬高責(zé)任的位置或加重責(zé)任主體所要承擔(dān)的不利后果，而是需要在權(quán)責(zé)明確的基礎(chǔ)上為責(zé)任安放合理的位置。具體到河長的治水責(zé)任，一方面在空間上，應(yīng)當(dāng)按照屬地原則確立河長所負(fù)責(zé)的河流水域，尤其要注意河流邊緣及邊界地區(qū)的治理及責(zé)任承擔(dān)。行政區(qū)劃的劃分是人為建構(gòu)的結(jié)果，但是在具體的現(xiàn)實(shí)生活中，尤其是在一些農(nóng)牧地區(qū)的河流治理中，人們的行為、牲畜的流動等并不會嚴(yán)格按照行政區(qū)劃來進(jìn)行，由此便需要進(jìn)行合理的河流治理空間劃分。另一方面，在時(shí)間上應(yīng)當(dāng)建立全周期責(zé)任。因治水不力會產(chǎn)生多重次生問題，如河湖污染引起的農(nóng)作物減產(chǎn)、當(dāng)?shù)厝巳焊腥咎囟悇e疾病等，對于該類問題應(yīng)當(dāng)定義為治水責(zé)任，嚴(yán)格追究因河長履職不力的責(zé)任。

其次，從橫縱兩個(gè)方向進(jìn)行責(zé)任劃分。從橫向上，根據(jù)河流治理的公共屬性進(jìn)行基本的劃片、分區(qū)、分段，以上、中、下游為基礎(chǔ)而進(jìn)行基本的劃分，明確不同河段的不同治理責(zé)任所在。同時(shí)，要盡可能激發(fā)河長制辦公室在推動橫向?qū)蛹壪嗷贤▍f(xié)調(diào)過程中的作用。目前多數(shù)河長制辦公室的實(shí)際級別僅相當(dāng)于水務(wù)部門的內(nèi)部科室，成員大多是從各個(gè)部門借調(diào)或兼任，沒有專門的行政編制。在這種情況下，要促進(jìn)其協(xié)調(diào)職能的發(fā)揮，就必須要實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)人的注意力與責(zé)任目標(biāo)的緊密結(jié)合。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)人的注意力與職能部門及其官員的目標(biāo)重合時(shí)，相關(guān)任務(wù)能夠?qū)Ω骷壒賳T形成非常強(qiáng)的激勵效應(yīng)，對應(yīng)的責(zé)任也就容易得到更好的落實(shí);反之，則可能導(dǎo)致激勵不足，責(zé)任履行充滿不確定性，引發(fā)失責(zé)或卸責(zé)的后果。從縱向上，則應(yīng)當(dāng)以橫向劃分為基礎(chǔ)進(jìn)行進(jìn)一步的責(zé)任劃分，并根據(jù)區(qū)域大小和任務(wù)數(shù)量差異，給治理范圍大、實(shí)際任務(wù)重的河長設(shè)置專職河長助理員，形成“上級抓下級，層層抓落實(shí)”的縱向責(zé)任鏈條，最終構(gòu)建一個(gè)“橫-縱”立體化的責(zé)任機(jī)構(gòu)。

最后，將責(zé)任落實(shí)到具體職能部門和責(zé)任人身上。在這個(gè)過程中，要實(shí)現(xiàn)治理責(zé)任的清晰化和可操作性，可以采取的方法包括下發(fā)責(zé)任書與梳理責(zé)任清單兩種。一般而言，責(zé)任書的簽訂主體為個(gè)人，其更類似于承諾書，規(guī)定本階段或下一階段責(zé)任主體對于完成治理目標(biāo)的承諾，以及未完成的懲罰措施和超額完成的獎勵措施。需要說明的是，在簽訂責(zé)任書時(shí)，不應(yīng)當(dāng)采取自上而下的派發(fā)方式，而應(yīng)當(dāng)由各級河長與其上級經(jīng)由“報(bào)送目標(biāo)-反饋-修改再報(bào)送”的過程來完成。這有利于河長具體了解自己所負(fù)責(zé)區(qū)域的河流治理現(xiàn)狀，以及根據(jù)目前情況及治理手段、治理方式能夠達(dá)到的治理成效，避免“假大空”的承諾。責(zé)任清單一般由上而下發(fā)放，概因?yàn)樾枰鞍褭?quán)力關(guān)在制度的籠子里”，此種對于權(quán)力的限制則需要由高級別的權(quán)力機(jī)關(guān)作出決定。責(zé)任清單將治水責(zé)任與河長進(jìn)行綁定，確保河長責(zé)任能夠落實(shí)，防止政策執(zhí)行的“最后一公里”出現(xiàn)扭曲或偏失等問題。具體而言，責(zé)任清單內(nèi)包括了風(fēng)險(xiǎn)清單、養(yǎng)護(hù)清單等，以分別列舉各級河長在責(zé)任水域的主要任務(wù)、關(guān)鍵任務(wù)以及隨機(jī)任務(wù)。以詳細(xì)列舉的方式將具體水域可能發(fā)生的問題呈現(xiàn)出來，有利于實(shí)現(xiàn)基層治水責(zé)任的精準(zhǔn)化和清晰化。

（二）構(gòu)建全方位監(jiān)督體系，完善河長考核方式

完善的監(jiān)督體系有利于解決河長考核制度的考核虛化問題。就我國河長考核的監(jiān)督而言，完善的監(jiān)督體系應(yīng)該包括內(nèi)外兩方面的內(nèi)容：

1.完善以黨內(nèi)監(jiān)督為核心的內(nèi)部監(jiān)督路徑。現(xiàn)有解決方案難以有效監(jiān)督河長的職責(zé)履行之原因在于河長制當(dāng)中包含了相當(dāng)多涉及黨內(nèi)事務(wù)的制度設(shè)計(jì)，而河長制立法屬于國家法律而非黨內(nèi)法規(guī)，其顯然不能對這些與黨內(nèi)事務(wù)相關(guān)的制度設(shè)計(jì)作出規(guī)定。因此，若要對河長進(jìn)行更為有效的監(jiān)督，必須要認(rèn)識到黨內(nèi)問責(zé)的重要性。其實(shí)，在河長制的考核問責(zé)機(jī)制當(dāng)中，有些事項(xiàng)便與黨內(nèi)事務(wù)有著相當(dāng)密切的關(guān)聯(lián)?？己藛栘?zé)的依據(jù)主要是黨內(nèi)法規(guī)，由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合制定的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，乃是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行問責(zé)的重要依據(jù)之一，而該辦法其實(shí)屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇。甚至有學(xué)者認(rèn)為，《關(guān)于全面推行河長制的意見》也具有一定的黨內(nèi)法規(guī)因素 〔9〕。相較于形式豐富但難以發(fā)揮考核實(shí)效的地方性河長考核制度立法而言，黨內(nèi)的考核一般進(jìn)行的是績效考核，即考核實(shí)際問題有沒有解決，以解決實(shí)際問題為主。由此看來，黨內(nèi)的有效監(jiān)督既能解決內(nèi)部監(jiān)督考核虛化問題，又能解決外部監(jiān)督的權(quán)力難以制約問題。在此過程中，尤其要強(qiáng)調(diào)“黨政同責(zé)”與“一崗雙責(zé)”的重要性，前者將環(huán)境保護(hù)與監(jiān)管提到了新的高度，指出黨政機(jī)關(guān)在包含河流治理在內(nèi)的環(huán)境治理事務(wù)中承擔(dān)著同樣的職責(zé);后者指黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部要同時(shí)抓好業(yè)務(wù)工作與其分管領(lǐng)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)管理與監(jiān)管職責(zé)?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》也明確規(guī)定，在推進(jìn)“生態(tài)文明建設(shè)中，出現(xiàn)重大偏差和失誤，給黨的事業(yè)和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失，產(chǎn)生惡劣影響的，應(yīng)當(dāng)予以問責(zé)”⑦。因此，發(fā)揮我國的政治體制優(yōu)勢，完善以黨內(nèi)監(jiān)督為核心的內(nèi)部監(jiān)督路徑，促使河長積極履責(zé)、主動履責(zé)、有效履責(zé)極為重要。

2.建立起以民意表達(dá)為核心的外部監(jiān)督機(jī)制。河流治理與傳統(tǒng)的行政監(jiān)督、監(jiān)管領(lǐng)域存在明顯區(qū)別，其更多的是一種具備公共利益屬性的事務(wù)，在此類事務(wù)的運(yùn)行當(dāng)中，因牽扯到公眾的切身利益，就必須發(fā)揮公眾的外部監(jiān)督作用。如何將外部的監(jiān)督力量引入河長制的監(jiān)督體系中？關(guān)鍵在于暢通民意表達(dá)機(jī)制。有學(xué)者言，“從道德的角度看，公眾是社會價(jià)值的最終來源，理應(yīng)參與公共決策的意見表達(dá)” 〔10〕141-142。河流的治理涉及生態(tài)改善，是民生問題的一大體現(xiàn)，由此就必須要保障公眾對于河長制度效用發(fā)揮以及河長履職的監(jiān)督。一方面，作為一項(xiàng)新的制度，“河長制”在當(dāng)前還并未深入民眾內(nèi)心，對于“河長”的主體為誰、“河長”的責(zé)任為何，當(dāng)前民眾還普遍認(rèn)識不清、認(rèn)識不到位。由此，通過普及、宣傳河長制的相關(guān)法律法規(guī)，提升社會公眾對于河長制的了解，進(jìn)而促進(jìn)其參與河流湖泊水域治理便具有重要意義。另一方面，當(dāng)前社會監(jiān)督的途徑愈發(fā)廣泛，自媒體平臺、短視頻平臺蓬勃發(fā)展，很多對于傳統(tǒng)行政管理領(lǐng)域的管理不到位、管理缺位、管理行為異化等問題都通過該類新型的社會監(jiān)督途徑得以曝光并最終有效解決。在河流治理當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，如此才能保障在內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)之上由外部監(jiān)督及時(shí)補(bǔ)充，有效監(jiān)督河長履職。

（三）建立硬性和軟性相結(jié)合的指標(biāo)體系，重構(gòu)考核的區(qū)分度

針對目前河長考核標(biāo)準(zhǔn)不合理的問題，應(yīng)當(dāng)因地制宜制定河長考核的標(biāo)準(zhǔn)。其中一個(gè)可能的路徑就是實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性考核標(biāo)準(zhǔn)和軟性約束標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合。如前所述，河長制的最初出現(xiàn)實(shí)乃“地方經(jīng)驗(yàn)”的“應(yīng)急之策”，在后期由中央推廣至全國廣泛施行的過程中，又遭遇對硬性規(guī)范僵化理解的窘境，倘若全國采取一致化的標(biāo)準(zhǔn)必然與河長制建立的初衷相悖。因此，對于河長考核的內(nèi)容本身而言，它不僅僅需要硬性的指標(biāo)，也需要軟性的指標(biāo)。從目前各地的考核指標(biāo)來看，其基本上是將考核分為制度體系建設(shè)、水資源保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)等多個(gè)方面，再在其下細(xì)分為數(shù)十個(gè)乃至上百個(gè)指標(biāo)。事實(shí)上，從目前各地河長考核的指標(biāo)設(shè)置來看，量化指標(biāo)⑧和質(zhì)性指標(biāo)⑨是共存的。在這種情況下，要將硬性考核標(biāo)準(zhǔn)與軟性考核標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，對于可以相互借鑒的硬性指標(biāo)予以借鑒，而對于那些軟性指標(biāo)則必須要進(jìn)行因地制宜的考量。

對于硬性考核指標(biāo)的設(shè)置，可以遵循以下原則。一是精簡考核指標(biāo)。當(dāng)前有部分地方在對河長制的考核當(dāng)中列舉了多至數(shù)百項(xiàng)的細(xì)化指標(biāo)，不僅造成了重復(fù)考核的資源浪費(fèi)，也導(dǎo)致基層河長“疲于應(yīng)對”各類指標(biāo)的局面。針對此種情況，可以考慮將河長的考核指標(biāo)納入地方政府及其負(fù)責(zé)人落實(shí)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的整體考評當(dāng)中，以減少資源浪費(fèi)。二是根據(jù)不同的河流治理進(jìn)行差異化考核指標(biāo)設(shè)計(jì)。這就需要進(jìn)行精細(xì)化的實(shí)地調(diào)研。一方面必須要實(shí)事求是。在制定考核指標(biāo)時(shí)認(rèn)真對待本地區(qū)、本河段河流治理存在的問題，進(jìn)而提出治理目標(biāo)，以治理目標(biāo)為基礎(chǔ)制定對河長的考核指標(biāo)。另一方面則需要進(jìn)行科學(xué)的實(shí)地勘探。我國地質(zhì)情況復(fù)雜，河流湖泊眾多，不同地區(qū)的河流必然存在不同的治理問題，因此在制定考核指標(biāo)時(shí)，就必須要結(jié)合水利、環(huán)保等機(jī)構(gòu)的專門知識，避免不同級別的考核指標(biāo)完全相同，或下級完全照搬上級的做法。三是考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)分為長期與短期兩類。短期指標(biāo)可采用一年一考核或者兩年一考核的周期，長期指標(biāo)則根據(jù)當(dāng)?shù)睾恿鞯目傮w情況設(shè)立考核周期，可采用四至五年的周期。在此基礎(chǔ)上，設(shè)立長短期不同的獎懲措施，確保河長制的激勵與壓力機(jī)制作用之發(fā)揮。

對于軟性考核指標(biāo)的設(shè)置，要秉持底線思維，以充分發(fā)揮考核評估的指揮棒作用。所謂底線思維，就是要明確河長職責(zé)的底線，對于基本的職責(zé)履行問題，要根據(jù)硬性的指標(biāo)特征，將其作為“一刀切”的邊界所在。例如將河道養(yǎng)護(hù)情況、水質(zhì)改善情況等必須要完成的治水任務(wù)設(shè)定為量化指標(biāo)，作為“一票否決”的主要依據(jù)。將當(dāng)?shù)鼐用駶M意度、制度體系建設(shè)情況等模糊性較高的項(xiàng)目設(shè)置為軟性指標(biāo)，并在考核體系中占較低權(quán)重，主要是起到督促和警醒作用。軟硬結(jié)合的監(jiān)督考核方式結(jié)合當(dāng)?shù)睾恿鞯膶?shí)際情況，明確治水的重點(diǎn)、難點(diǎn)與關(guān)鍵點(diǎn)，對于河長責(zé)任的履行和落實(shí)，具有積極的指導(dǎo)與督促作用。

人們賦予制度以正義原則與理性形式的演進(jìn)過程，就是防止與消除制度原則異化與制度形式異化以推動制度文明進(jìn)步的過程。河長制作為一項(xiàng)創(chuàng)新性制度，需要在實(shí)踐中不斷完善。河長考核制度的完善對于河長制的效用發(fā)揮尤為重要，在法治中國語境下，需要通過專門立法和完善內(nèi)部法治來健全河長考核制度的長效機(jī)制。與此同時(shí)，也需要提高行政隊(duì)伍的知法能力和執(zhí)法能力來加強(qiáng)河流治理，還需要提高全民的環(huán)保法治意識來實(shí)現(xiàn)河長制的“河長治”，最終促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展。

注釋：

①《關(guān)于在JS全省全面推行河長制的實(shí)施意見》第二點(diǎn)第五項(xiàng)規(guī)定：“各級河長負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河道、湖泊、水庫的管理、保護(hù)、治理工作，包括河湖管理保護(hù)規(guī)劃的編制實(shí)施、水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、河湖綜合功能提升等;牽頭組織開展專項(xiàng)檢查和集中治理，對非法侵占河湖水域岸線和航道、圍墾河湖、盜采砂石資源、破壞河湖及航道工程設(shè)施、違法取水排污、違法捕撈及電毒炸魚等突出問題依法進(jìn)行清理整治;協(xié)調(diào)解決河道管理保護(hù)中的重大問題，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上下游、左右岸、干支流的綜合治理，明晰跨行政區(qū)域和河湖管理保護(hù)責(zé)任，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控;對本級相關(guān)部門和下級河長履職情況進(jìn)行督促檢查和考核問責(zé)，推動各項(xiàng)工作落實(shí)?！?/p>

②《CQ市河長制工作條例》對市級河長職責(zé)的規(guī)定是：落實(shí)本級總河長決策事項(xiàng)，組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任河流管理保護(hù)工作，督促協(xié)調(diào)解決重大問題;審查責(zé)任河流一河一策方案并督促實(shí)施;巡查責(zé)任河流，每年不少于兩次;明確跨行政區(qū)域河流管理保護(hù)責(zé)任，協(xié)調(diào)責(zé)任河流上下游、左右岸落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控;監(jiān)督指導(dǎo)本級河長制責(zé)任單位、下級總河長、責(zé)任河流河長履行職責(zé);國家和本市規(guī)定的其他職責(zé)。

③《CQ市河長制工作條例》對村（社區(qū)）級河長的職責(zé)的規(guī)定是：開展河流管理保護(hù)宣傳教育;巡查責(zé)任河流，巡河次數(shù)由區(qū)縣（自治縣）總河長確定;及時(shí)處理巡河發(fā)現(xiàn)的問題，勸阻涉河違法違規(guī)行為，并按規(guī)定上報(bào);協(xié)助執(zhí)法部門開展執(zhí)法工作;落實(shí)上級河長、河長制辦公室交辦的事項(xiàng)。

④《SY市2018年河長制工作考核方案》第二點(diǎn)規(guī)定：由市河長制辦公室會同市發(fā)展改革委、公安局、財(cái)政局、規(guī)劃國土局、環(huán)保局、建委、執(zhí)法局、交通局、農(nóng)經(jīng)委、水利局、林業(yè)局等有關(guān)單位，按照本市河長制實(shí)施方案等確定的目標(biāo)任務(wù)和工作職責(zé)，分別牽頭負(fù)責(zé)對各地區(qū)2018年度河湖治理及管理保護(hù)具體任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。

⑤《關(guān)于全面推行河長制的意見》第十三條規(guī)定：“根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實(shí)行差異化績效評價(jià)考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考?！?/p>

⑥GS省主要包括水資源管理、水域岸線管理、水污染防治、河湖采砂管理、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等七個(gè)方面，AH省則主要包括水資源保護(hù)、水域岸線管護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管等六個(gè)方面。

⑦《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第7條。

⑧例如，“區(qū)級農(nóng)村生活污水處理覆蓋率達(dá)到85%”就是一個(gè)典型的量化指標(biāo)。

⑨例如，“社會宣傳發(fā)動有力”“水清岸綠”等就是典型的質(zhì)性指標(biāo)。

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