何 彪，張 文，朱連心，童 昀

（1.海南大學(xué) 旅游學(xué)院，海南 海口 570228；2.海南省全域旅游研究基地，海南 ?？?570228；3.海南大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，海南 ?？?570228）

2019 年10 月28 日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》指出必須在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。行業(yè)治理體系是國家治理體系的重要組成部分，良好的行業(yè)治理體系有利于促進(jìn)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。推進(jìn)旅游行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)從高速度增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，因此，迫切需要相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系指導(dǎo)提升旅游行業(yè)治理能力。

有學(xué)者在研究中提及了行業(yè)治理以及旅游行業(yè)治理的概念①王延川：《自律與他律:旅游行業(yè)治理模式的創(chuàng)新——兼論西安地區(qū)旅游行業(yè)法律制度構(gòu)建》，《理論導(dǎo)刊》2007 年第7 期，第34-37頁。②周仁準(zhǔn)：《行業(yè)治理的基本內(nèi)涵及其現(xiàn)實(shí)路徑選擇》，《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008年第1期，第47-48頁。③郭薇，秦浩：《行業(yè)協(xié)會(huì)與政府合作治理市場的可能性及限度》，《東北大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2013年第1期，第56-61頁。，但大多采用定性研究方法對行業(yè)治理的概念和模式進(jìn)行分析，或是從行業(yè)協(xié)會(huì)的角度闡述其在行業(yè)治理中的功能，缺乏對行業(yè)治理更深入和更系統(tǒng)的研究。也有少數(shù)學(xué)者基于旅游行業(yè)協(xié)會(huì)治理④徐虹，劉海玲：《轉(zhuǎn)型期中國旅游行業(yè)協(xié)會(huì)法人治理機(jī)制研究——基于全國31個(gè)省、市、自治縣的調(diào)研》，《旅游學(xué)刊》2016年第5期，第89-100頁。和旅游上市公司治理⑤張艷莉，高文香，張同?。骸渡鲜泄径聲?huì)治理績效實(shí)證研究——來自旅游行業(yè)的數(shù)據(jù)》，《財(cái)會(huì)通訊》2012 年第3 期，第97-99頁。等相關(guān)問題進(jìn)行了定量研究，但只針對旅游行業(yè)治理中的部分內(nèi)容展開研究，并未從多元化視角研究旅游行業(yè)治理的相關(guān)問題。在此基礎(chǔ)上，張洪昌⑥張洪昌：《新時(shí)代旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的治理邏輯與制度創(chuàng)新》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2019年第9期，第60-66頁。等進(jìn)一步闡述了旅游行業(yè)治理的特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了旅游行業(yè)治理對旅游業(yè)發(fā)展的重要性，但未能深入探究兩者之間的具體聯(lián)系?？偠灾壳磅r有學(xué)者對旅游行業(yè)治理進(jìn)行系統(tǒng)分析，亦缺乏關(guān)于旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)的研究，這就造成旅游行業(yè)治理能力評價(jià)缺乏必要的測度工具，一定程度上阻礙了旅游行業(yè)治理的后續(xù)研究。那么究竟“旅游行業(yè)治理能力”應(yīng)該從哪幾個(gè)層面刻畫？具體的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是什么？均是需要考慮的問題?；诖?，本文在借鑒國內(nèi)外治理指標(biāo)體系研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合旅游行業(yè)治理的特點(diǎn)、現(xiàn)狀以及國家和社會(huì)要求，嘗試構(gòu)建旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系，以求更好地評估旅游行業(yè)治理能力，促進(jìn)旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

一、相關(guān)研究綜述

（一）行業(yè)治理

20 世紀(jì)90 年代，治理一詞作為統(tǒng)治、管理的對應(yīng)事物開始成為國際組織和學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)之一①唐天偉，曹清華，鄭爭文：《地方政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵、特征及其測度指標(biāo)體系》，《中國行政管理》2014 年第10 期，第46-50 頁。，其概念不斷演化。1995 年，全球治理委員會(huì)發(fā)表的報(bào)告中將治理一詞界定為各種個(gè)人、公共機(jī)構(gòu)以及私人機(jī)構(gòu)共同管理事務(wù)方式的總和②The Commission on Global Governance,“Our Global Neighborhood”,New York:Oxford University Press,1995,p.23.。詹姆斯N·羅西瑙認(rèn)為治理是指除政府以外，社會(huì)上還有其他非政府組織負(fù)責(zé)維持秩序、參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)調(diào)節(jié)，他們是政府有效管理的基礎(chǔ)和補(bǔ)充③詹姆斯N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍，劉小林等譯，南昌：江西人民出版社2001 年版，第5-6 頁。。俞可平認(rèn)為治理的基本內(nèi)涵是在一定范圍內(nèi)利用各種權(quán)力控制、規(guī)范和引導(dǎo)各種組織活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)通過治理維持社會(huì)的良好秩序，給社會(huì)公眾帶來更多的利益④俞可平：《治理和善治：一種新的政治分析框架》，《南京社會(huì)科學(xué)》2001 年第9 期，第40-44 頁。。隨著社會(huì)的發(fā)展和公民社會(huì)的興起，私人部門和公民社會(huì)也逐漸參與到治理中，成為治理的主體之一。基于此，過勇等⑤過勇，程文浩：《城市治理水平評價(jià):基于五個(gè)城市的實(shí)證研究》，《城市發(fā)展研究》2010 年第12 期，第115 頁。在梳理治理概念演變的過程中，提出了“治理的核心內(nèi)涵在于多主體對公共事務(wù)的共同參與”這一觀點(diǎn)。

潘勁是國內(nèi)較早提到行業(yè)治理這一概念的學(xué)者，他認(rèn)為一個(gè)行業(yè)的治理，既包括國家對全行業(yè)的宏觀治理，也包括行業(yè)組織對行業(yè)的治理⑥潘勁：《農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)的治理機(jī)制分析》，《中國農(nóng)村觀察》2005 年第5 期，第47 頁。。艾敬倉等從金融行業(yè)角度出發(fā)將行業(yè)治理定義為行業(yè)內(nèi)部機(jī)制和外部機(jī)制的總和，包括機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理、行業(yè)協(xié)會(huì)治理以及利益相關(guān)者的外部治理⑦艾敬倉，孫班軍，朱燕空：《金融行業(yè)治理模式探析》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2006 年第4 期，第346 頁。。周仁準(zhǔn)于2008 年正式提出行業(yè)治理的概念，并對其主體、客體以及治理依據(jù)進(jìn)行了解釋，這些研究對行業(yè)治理的理論研究具有十分重要的意義。周仁準(zhǔn)在行業(yè)治理的概念界定中特別強(qiáng)調(diào)了行業(yè)協(xié)會(huì)這一中介機(jī)構(gòu)的作用，認(rèn)為行業(yè)治理是由行業(yè)企業(yè)組成并且由政府授權(quán)的行業(yè)協(xié)會(huì)對行業(yè)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行監(jiān)管和約束，從而促進(jìn)行業(yè)健康有序發(fā)展的活動(dòng)⑧周仁準(zhǔn)：《行業(yè)治理的基本內(nèi)涵及其現(xiàn)實(shí)路徑選擇》，《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008 年第1 期，第47 頁。。在此基礎(chǔ)上，陳健對行業(yè)治理作出了更為具體全面的界定，將行業(yè)治理分為內(nèi)部治理和外部治理兩方面，內(nèi)部治理是對公司治理的延伸，主要指行業(yè)組織和會(huì)員、會(huì)員和會(huì)員之間的協(xié)調(diào)處理；而外部治理是指政府與行業(yè)協(xié)會(huì)、會(huì)員與消費(fèi)者之間的協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)了行業(yè)治理的自律和他律以及多主體治理的特征⑨陳?。骸堵糜螀f(xié)會(huì)在旅游行業(yè)管理中的作用研究》，東南大學(xué)人文學(xué)院碩士學(xué)位論文，2018 年第19-20 頁。。上述學(xué)者對行業(yè)治理概念的分析各有側(cè)重，概括起來可以大致分為兩大指向：一是強(qiáng)調(diào)政府和行業(yè)協(xié)會(huì)共同進(jìn)行行業(yè)治理，二是強(qiáng)調(diào)內(nèi)部治理和外部治理共同作用下的行業(yè)治理，內(nèi)部治理是行業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部會(huì)員的治理，外部治理則是政府、協(xié)會(huì)和公眾的治理。相比較而言，第二個(gè)指向更符合多元主體治理的趨勢。因此，本文將行業(yè)治理定義為行業(yè)協(xié)會(huì)、政府以及社會(huì)公眾行使權(quán)力對行業(yè)內(nèi)企業(yè)、經(jīng)濟(jì)組織等的活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管和約束，促進(jìn)行業(yè)健康有序發(fā)展的活動(dòng)。

（二）治理的評價(jià)體系

為了更好地測度治理能力和治理水平，許多學(xué)者嘗試構(gòu)建了治理相關(guān)的指標(biāo)體系，早期得到廣泛應(yīng)用的是世界治理指數(shù)（World Governance Indicator，簡稱WGI）⑩過勇，程文浩：《城市治理水平評價(jià)：基于五個(gè)城市的實(shí)證研究》，《城市發(fā)展研究》2010 年第12 期，第114 頁。，其包括發(fā)言權(quán)和問責(zé)、政治不穩(wěn)定和暴力、政府效能、管制質(zhì)量、法治和腐敗六個(gè)方面，主要用于衡量政府治理的有效性。治理的測度是一項(xiàng)十分復(fù)雜和困難的工作，WGI 的提出具有開創(chuàng)性和權(quán)威性，但也存在其局限和不足，即難以普遍適用于所有國家。因此，許多國際組織也從不同的角度創(chuàng)建了衡量治理的其他指標(biāo)體系，豐富了治理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。例如聯(lián)合國人類發(fā)展中心提出的“人文治理指標(biāo)”（Humane Governance Indicators）；UNDP（United Nations Development Programme）提出的良治指標(biāo)?United Nations Development Programme,“Governance for Sustainable Human Development:A UNDP Policy Document”,Singapore:Asia Media Information &Communication Centre,1997,pp.2-4.，其主要包括公眾參與、法治、效能與效率、平等與包容、回應(yīng)性、透明、負(fù)責(zé)、共識(shí)導(dǎo)向八個(gè)特征。國內(nèi)也有一些關(guān)于治理指標(biāo)體系的研究，目前主要集中于政府治理、社會(huì)治理、城市治理等相關(guān)領(lǐng)域。在政府治理方面，祁海軍①祁海軍：《地方政府社會(huì)治理能力評估——以河南省為例》，《學(xué)習(xí)論壇》2015 年第8 期，第73-77 頁。和Tang et al.②Tang J,Liu J,Wang D,et al.,“Assessment System and Empirical Study on China's Local Governance Quality”,International Journal of Sustainable Development and Planning,Vol.13,No.5,2018,pp.773-789.分別構(gòu)建了中國地方政府社會(huì)治理能力和地方政府治理質(zhì)量的評估指標(biāo)。王芳等③王芳，張百慧，楊靈芝等：《基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的政府治理效能評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究》，《信息資源管理學(xué)報(bào)》2020 年第2 期，第17-28 頁。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用的基礎(chǔ)上建立政府治理效能評價(jià)指標(biāo)體系，推進(jìn)了大數(shù)據(jù)應(yīng)用在政府治理實(shí)踐中的應(yīng)用。在社會(huì)治理方面，張歡和胡靜④張歡，胡靜：《社會(huì)治理績效評估的公眾主觀指標(biāo)體系探討》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2014 年第2 期，第120-126 頁。、田發(fā)和周琛影⑤田發(fā)，周琛影：《社會(huì)治理水平：指數(shù)測算、收斂性及影響因素》，《財(cái)政研究》2016 年第8 期，第54-65 頁。分別探討了社會(huì)治理水平評估指標(biāo)體系以及依法治國背景下的社會(huì)治理法治建設(shè)指標(biāo)體系。

上述研究從不同方面構(gòu)建了治理的指標(biāo)體系，然而，目前少有學(xué)者將治理能力延伸至旅游行業(yè)，探討旅游行業(yè)治理能力的評價(jià)體系構(gòu)建，一定程度上造成旅游行業(yè)治理能力缺乏具體的評價(jià)工具。因此，有必要構(gòu)建一套關(guān)于旅游行業(yè)治理能力的評價(jià)指標(biāo)體系，為后續(xù)旅游行業(yè)治理能力的研究特別是實(shí)證研究提供理論依據(jù)。

（三）旅游行業(yè)治理

20 世紀(jì)90 年代初期，旅游行業(yè)治理問題開始受到國外學(xué)者的廣泛關(guān)注⑥羅芬：《國外旅游治理研究進(jìn)展綜述》，《熱帶地理》2013 年第1 期，第100 頁。，此后旅游治理逐漸成為國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)之一，并取得了一定的研究成果。近年來，國內(nèi)外關(guān)于旅游行業(yè)治理的研究主要集中于旅游企業(yè)治理⑦Al-Najjar B.,“Corporate Governance,Tourism Growth and Firm Performance:Evidence from Publicly Listed Tourism Firms in Five Middle Eastern Countries”,Tourism Management,Vol.42,2014(jun.),pp.342-351.⑧翁鋼民，李慧盈：《旅游企業(yè)勞資沖突的發(fā)生機(jī)制與治理策略研究》，《旅游學(xué)刊》2016 年第3 期，第62-69 頁。、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)治理⑨徐虹，劉海玲：《轉(zhuǎn)型期中國旅游行業(yè)協(xié)會(huì)法人治理機(jī)制研究——基于全國31 個(gè)省、市、自治縣的調(diào)研》，《旅游學(xué)刊》2016 年第5 期，第89-100 頁。⑩陳?。骸堵糜螀f(xié)會(huì)在旅游行業(yè)管理中的作用研究》，東南大學(xué)人文學(xué)院碩士論文，2018 年第19-20 頁。等相關(guān)領(lǐng)域，直接針對旅游行業(yè)治理的文獻(xiàn)有限。此外，部分學(xué)者在研究中強(qiáng)調(diào)了旅游行業(yè)治理與旅游業(yè)發(fā)展的重要聯(lián)系。Cheng et al.?Cheng Q,Sasaki N,Shivakoti G,et al.,“Effective Governance in Tourism Development:An Analysis of Local Perception in the Huangshan Mountain Area”,Tourism Management Perspectives,Vol.20,2016(aug.),pp.112-123.研究發(fā)現(xiàn)以社區(qū)為基礎(chǔ)的旅游行業(yè)治理體系有利于實(shí)現(xiàn)旅游行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。測度旅游行業(yè)治理能力是研究旅游行業(yè)治理與其發(fā)展之間具體關(guān)系的重要條件，然而目前旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系的缺失一定程度上阻礙了研究的深入?；诖?，本文擬從我國旅游行業(yè)治理的實(shí)際出發(fā)，借鑒有關(guān)治理的指標(biāo)體系，運(yùn)用專家調(diào)查法和層次分析法構(gòu)建一套導(dǎo)向明確、客觀易行、簡潔明了的旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系，為后續(xù)旅游行業(yè)治理能力的評價(jià)研究提供依據(jù)。

二、旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

（一）構(gòu)建的基本原則

旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，需要考量多方面的因素。首先，該體系應(yīng)由旅游行業(yè)治理的各種關(guān)鍵指標(biāo)組成，形成一個(gè)指標(biāo)間相互聯(lián)系，相輔相成的評價(jià)體系。其次，該評價(jià)指標(biāo)體系既要體現(xiàn)其科學(xué)性，也要體現(xiàn)其前瞻性。換言之，它不僅基于我國旅游業(yè)治理的特點(diǎn)，而且著眼于我國旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，客觀地反映我國旅游行業(yè)治理的實(shí)際能力。應(yīng)堅(jiān)持以下原則：第一，全面性原則。隨著旅游行業(yè)治理模式的不斷演進(jìn)，旅游行業(yè)治理不再是僅依靠政府進(jìn)行的治理，而是多主體、多元化的治理?？偟膩碚f，行業(yè)治理的主體涉及行業(yè)協(xié)會(huì)和政府相關(guān)機(jī)構(gòu)等方面，因此，為了能夠更全面地反映我國的旅游行業(yè)治理能力，構(gòu)建的指標(biāo)體系應(yīng)盡可能考慮多個(gè)主體。第二，簡約性原則。由于在指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)較容易出現(xiàn)重復(fù)評價(jià)的情況，因此，需要在明確指標(biāo)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，合并內(nèi)涵相似的指標(biāo)，盡可能選擇少而全的三級(jí)指標(biāo)。第三，客觀性原則。評價(jià)是對人或事物價(jià)值的判斷，應(yīng)保持客觀和中立的態(tài)度。因此，旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)構(gòu)建過程中不應(yīng)出現(xiàn)指標(biāo)內(nèi)涵理解存在歧義的現(xiàn)象。另外，評價(jià)指標(biāo)盡可能地以客觀指標(biāo)為主、主觀指標(biāo)為輔。客觀指標(biāo)是用來反映客觀社會(huì)現(xiàn)象及其實(shí)際狀況的指標(biāo)，它們通常表示為通過履行某些義務(wù)而形成的某種權(quán)力、過程、結(jié)果和狀態(tài)。本文認(rèn)為基于客觀指標(biāo)的評估結(jié)果可以更客觀、準(zhǔn)確地反映旅游行業(yè)治理能力。第四，可操作性原則。評價(jià)指標(biāo)必須能夠達(dá)到對目標(biāo)的定量判斷，選用的指標(biāo)應(yīng)該要獲取方便、易于測量和供人觀察，對于一些難以測量而且非常重要的指標(biāo)可以采用易于量化的并且具有近似表達(dá)意義的指標(biāo)代替。第五，相關(guān)性原則。選用的每個(gè)評價(jià)指標(biāo)必須反映旅游行業(yè)治理能力對應(yīng)層面的概念內(nèi)涵和本質(zhì)特點(diǎn)，并且兩者之間顯示出高度的相關(guān)性。每個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的層級(jí)必須反映上一層級(jí)的基本特征，如最低層級(jí)是中間層級(jí)和最高層級(jí)的表現(xiàn)和反映，中間層級(jí)是最高層級(jí)的表現(xiàn)和反映。從整個(gè)指標(biāo)體系層次來看，層層相關(guān)。

（二）構(gòu)成要素分析

基于以往學(xué)者的研究，旅游行業(yè)治理的主體主要包括旅游主管部門、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)以及社會(huì)公眾（居民、游客等）。旅游行業(yè)治理需要整合各方力量，實(shí)現(xiàn)多主體協(xié)同治理，因此本文對于旅游行業(yè)治理能力的評價(jià)首先考慮了旅游主管部門的行政治理能力和旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的治理能力兩個(gè)方面，同時(shí)考慮到社會(huì)公眾治理能力不易于測量，存在較大的不確定性，本文暫時(shí)不單獨(dú)考慮社會(huì)公眾這一主體的治理能力，而是在旅游主管部門和旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的治理能力中予以體現(xiàn)。此外，旅游行業(yè)治理應(yīng)嚴(yán)格遵守國家相關(guān)法律與政策以及協(xié)會(huì)規(guī)章制度和管理?xiàng)l例，保證旅游主管部門和旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的治理工作有法可依、有章可循。因此旅游行業(yè)治理能力的評價(jià)同時(shí)要考慮旅游行業(yè)的法治程度，即法治化水平是評價(jià)旅游行業(yè)治理能力的又一方面。

旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建過程：（1）針對旅游行業(yè)治理能力的問題進(jìn)行理論研究，參考相關(guān)文獻(xiàn)，結(jié)合現(xiàn)行法律政策、部門管理情況，初步確定旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系；（2）咨詢相關(guān)專家（包括旅游學(xué)者、旅游管理部門官員、行業(yè)協(xié)會(huì)成員等），對已構(gòu)建的指標(biāo)體系進(jìn)行反復(fù)溝通并加以修改，最終確定了25 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。指標(biāo)具體情況如表1 所示。

表1 旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系

1.行政治理能力 詹姆斯N·羅西瑙認(rèn)為治理包括他律性治理與自律性治理兩類，他律性治理注重國家的強(qiáng)制力量，其實(shí)現(xiàn)方式是公共機(jī)構(gòu)對私人機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理①詹姆斯N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍，劉小林等譯，南昌：江西人民出版社2001 年版，第5 頁，第45-46，第57 頁。②王延川：《自律與他律：旅游行業(yè)治理模式的創(chuàng)新——兼論西安地區(qū)旅游行業(yè)法律制度構(gòu)建》，《理論導(dǎo)刊》2007 年第7 期，第34 頁。。在傳統(tǒng)治理模式中，政府始終發(fā)揮著治理的主體作用，運(yùn)用行政權(quán)力干預(yù)是其治理的主要手段③秦繼偉，陳成文：《從“行政治理”到“社會(huì)治理”：長株潭試驗(yàn)區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型》，《經(jīng)濟(jì)地理》2013 年第12 期，第73 頁。，雖然這種治理模式存在一些不足之處，但是在新的時(shí)代背景下，政府的行政治理也是不容忽視的。隨著2013 年我國《旅游法》的出臺(tái)，旅游行政治理逐漸演變?yōu)檎嚓P(guān)職能部門在行政治理過程中與社會(huì)組織、公眾等的互動(dòng)④吳真松，謝朝武，郭志平：《〈旅游法〉與我國旅游行政治理體系的變革研究》，《旅游學(xué)刊》2014 年第10 期，第98 頁。。本文基于旅游行政治理的內(nèi)容：旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃管理、旅游市場規(guī)范、旅游公共服務(wù)、旅游從業(yè)人員、旅游安全管理等方面⑤吳真松，謝朝武，郭志平：《〈旅游法〉與我國旅游行政治理體系的變革研究》，《旅游學(xué)刊》2014 年第10 期，第99 頁。，結(jié)合政府相關(guān)職能部門的決策能力、組織能力、執(zhí)行能力以及服務(wù)能力四個(gè)方面來設(shè)計(jì)相關(guān)指標(biāo)。測度指標(biāo)主要包括旅游管理事務(wù)支出比重、旅游公共服務(wù)能力、旅游信息透明度、旅游行政效率、旅游投訴解決率、公眾參與程度、旅游行政處罰增長率、旅游者不文明行為記錄、旅游從業(yè)人員培訓(xùn)情況、旅游安全管理制度、旅游質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)11 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。其中，“旅游管理事務(wù)預(yù)算支出比重”反映了旅游主管部門對旅游行業(yè)發(fā)展的財(cái)政支持，為旅游行政治理提供財(cái)政保障。“旅游公共服務(wù)能力”反映了旅游主管部門提供旅游公共服務(wù)的情況，是旅游主管部門能否履行好服務(wù)職能的關(guān)鍵所在?！奥糜涡畔⑼该鞫取狈从沉寺糜沃鞴懿块T相關(guān)信息的公開程度，較高的透明度保障了公眾、旅游協(xié)會(huì)以及旅游企業(yè)的知情權(quán)，間接顯示旅游主管部門在治理過程中與公眾、旅游協(xié)會(huì)以及旅游企業(yè)的互動(dòng)情況?！奥糜涡姓省狈从沉寺糜沃鞴懿块T行政管理活動(dòng)的勞動(dòng)效果和辦事效率，行政效率越高，說明旅游主管部門處理事務(wù)的態(tài)度和處理質(zhì)量越高?！奥糜瓮对V解決率”反映了旅游主管部門處理事務(wù)的及時(shí)性，解決率越高，說明旅游主管部門的辦事能力愈強(qiáng)，為旅游行政治理提供強(qiáng)有力的支撐?！肮妳⑴c程度”反映了公眾參與旅游主管部門決策的程度，公眾參與程度越高，說明了旅游主管部門決策越具有科學(xué)性和民主性。前述指標(biāo)是借鑒其他學(xué)者的相關(guān)研究①Tang J.,Liu J.,Wang D.,et al.,“Assessment System and Empirical Study on China's Local Governance Quality”,International Journal of Sustainable Development and Planning,Vol.13,No.5,2018,p.779.②陸軍，丁凡琳：《多元主體的城市社區(qū)治理能力評價(jià)——方法、框架與指標(biāo)體系》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2019 年第3 期，第92-93 頁。③王芳，張百慧，楊靈芝等：《基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的政府治理效能評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究》，《信息資源管理學(xué)報(bào)》2020 年第2 期，第24-25 頁。④王綻蕊：《中國特色大學(xué)治理評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020 年第3 期，第22-23 頁。，并結(jié)合旅游行業(yè)發(fā)展過程中突出問題提出的。此外，旅游行政處罰旨在規(guī)范旅游行政處罰行為，維護(hù)旅游市場秩序，保護(hù)旅游過程中的消費(fèi)者、旅游經(jīng)營者和相關(guān)從業(yè)人員權(quán)益，“旅游行政處罰增長率”反映了旅游主管部門對旅游業(yè)中違規(guī)活動(dòng)、非法行為的處理情況，保證旅游市場規(guī)范運(yùn)行?！奥糜握卟晃拿餍袨橛涗洝狈从沉寺糜沃鞴懿块T對旅游者行為的監(jiān)管情況，保證文明旅游目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。“旅游從業(yè)人員培訓(xùn)情況”反映了旅游主管部門為旅游行業(yè)提供人力資源的情況，保障了旅游行業(yè)中從業(yè)人員的素質(zhì)和服務(wù)能力?！奥糜伟踩芾碇贫取狈从沉寺糜沃鞴懿块T在旅游安全管理方面的制度服務(wù)能力，保障旅游業(yè)安全健康發(fā)展?！奥糜钨|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”反映旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)完善程度，保障旅游行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

2.協(xié)會(huì)治理能力 在政府失靈和市場失靈的特殊情況下，行業(yè)協(xié)會(huì)的逐漸興起，在我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中扮演著重要的角色①周仁準(zhǔn)：《行業(yè)治理的基本內(nèi)涵及其現(xiàn)實(shí)路徑選擇》，《安徽工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008 年第1 期，第47-48 頁。。與他律性治理不同，自律性治理更注重行業(yè)組織的自治力量，其實(shí)現(xiàn)方式是成立自治組織，對組織內(nèi)部成員進(jìn)行監(jiān)督管理②王延川：《自律與他律:旅游行業(yè)治理模式的創(chuàng)新——兼論西安地區(qū)旅游行業(yè)法律制度構(gòu)建》，《理論導(dǎo)刊》2007 年第7 期，第34 頁。。行業(yè)協(xié)會(huì)作為典型的行業(yè)組織，是政府與企業(yè)之間的中介組織，也是承接政府一些行業(yè)治理功能的重要載體。行業(yè)協(xié)會(huì)充分發(fā)揮其自律作用，不僅能夠協(xié)助政府治理行業(yè)，同時(shí)能夠促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展。隨著治理主體的多元化，非政府組織也成為旅游行業(yè)治理的主要參與者③秦繼偉，陳成文：《從“行政治理”到“社會(huì)治理”：長株潭試驗(yàn)區(qū)治理模式的轉(zhuǎn)型》，《經(jīng)濟(jì)地理》2013 年第12 期，第74 頁。?；诖?，本文認(rèn)為旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的治理能力是衡量旅游行業(yè)治理能力的又一方面，測量指標(biāo)主要包括旅游協(xié)會(huì)會(huì)員數(shù)、旅游協(xié)會(huì)數(shù)、旅游行業(yè)競爭程度、旅游協(xié)會(huì)法規(guī)政策數(shù)、旅游協(xié)會(huì)覆蓋率、旅游協(xié)會(huì)公信力、旅游協(xié)會(huì)自主性、旅游協(xié)會(huì)規(guī)章制度數(shù)8 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。其中，“旅游協(xié)會(huì)會(huì)員數(shù)”反映了旅游協(xié)會(huì)提供服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，旅游協(xié)會(huì)會(huì)員數(shù)過少容易導(dǎo)致行業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)費(fèi)不足，提供服務(wù)時(shí)影響力有限④江華，張建民：《民間商會(huì)的代表性及其影響因素分析——以溫州行業(yè)協(xié)會(huì)為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2009 年第4 期，第87 頁。，不利于提升旅游協(xié)會(huì)治理能力?！奥糜螀f(xié)會(huì)數(shù)”反映了旅游協(xié)會(huì)對旅游行業(yè)中所有企業(yè)利益的代表性，協(xié)會(huì)數(shù)量過多容易產(chǎn)生競爭，導(dǎo)致協(xié)會(huì)之間業(yè)務(wù)范圍重疊、權(quán)責(zé)不清，影響辦事效率，不利于旅游協(xié)會(huì)治理?！奥糜涡袠I(yè)競爭程度”反映旅游行業(yè)的競爭情況，旅游行業(yè)競爭程度會(huì)影響旅游協(xié)會(huì)制度能力，旅游行業(yè)中企業(yè)數(shù)量越多，協(xié)會(huì)越難以展開集體行動(dòng)，故而協(xié)會(huì)制度能力越低，最終導(dǎo)致協(xié)會(huì)的治理能力較弱⑤王張娜：《政府與行業(yè)協(xié)會(huì)在行業(yè)治理中的關(guān)系》，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士學(xué)位論文，2013 年第15 頁。⑥吳偉：《組織特點(diǎn)、外部約束與行業(yè)協(xié)會(huì)能力》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第1 期，第103 頁。。“旅游協(xié)會(huì)法規(guī)政策數(shù)”反映政府對旅游協(xié)會(huì)內(nèi)部治理和外部治理的監(jiān)管情況，政府的監(jiān)督管理會(huì)對協(xié)會(huì)的治理能力產(chǎn)生影響⑦吳偉：《組織特點(diǎn)、外部約束與行業(yè)協(xié)會(huì)能力》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2016 年第1 期，第103 頁。?！奥糜螀f(xié)會(huì)覆蓋率”反映了旅游協(xié)會(huì)的代表性，覆蓋率越高，旅游協(xié)會(huì)越能代表旅游行業(yè)中企業(yè)的整體利益⑧江華，張建民：《民間商會(huì)的代表性及其影響因素分析——以溫州行業(yè)協(xié)會(huì)為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2009 年第4 期，第79-80 頁。，有利于旅游協(xié)會(huì)通過內(nèi)部治理對整個(gè)旅游行業(yè)進(jìn)行治理。“旅游協(xié)會(huì)公信力”反映了公眾以及會(huì)員對旅游協(xié)會(huì)的信任度和認(rèn)可度，行業(yè)協(xié)會(huì)對行業(yè)治理依靠的就是其會(huì)員對組織的社會(huì)認(rèn)可力⑨郭薇，常?。骸缎袠I(yè)協(xié)會(huì)參與社會(huì)管理的策略分析——基于行業(yè)協(xié)會(huì)促進(jìn)行業(yè)自律的視角》，《行政論壇》2012 年第2 期，第57-62 頁。，較強(qiáng)的公信力有利于提高旅游協(xié)會(huì)的治理能力。“旅游協(xié)會(huì)自主性”反映了旅游協(xié)會(huì)對政府的依附程度，旅游協(xié)會(huì)的政府依附性小，就會(huì)擁有更多自主權(quán)利，擁有較高的自主治理能力⑩江華，張建民：《民間商會(huì)的代表性及其影響因素分析——以溫州行業(yè)協(xié)會(huì)為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2009 年第4 期，第78-88 頁。?張沁潔，王建平：《行業(yè)協(xié)會(huì)的組織自主性研究以廣東省級(jí)行業(yè)協(xié)會(huì)為例》，《社會(huì)》2010 年第5 期，第91 頁。?！奥糜螀f(xié)會(huì)規(guī)章制度數(shù)”考察旅游協(xié)會(huì)治理機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)化程度，反映了旅游協(xié)會(huì)制定的協(xié)會(huì)規(guī)章制度完善程度，可以為旅游協(xié)會(huì)治理提供依據(jù)。

3.法治化水平 中共十九屆四中全會(huì)的《決定》中提出了堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義法治體系，提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力的明確要求，這不僅為進(jìn)一步推進(jìn)全面依法治國、建設(shè)法治中國、提高法治化水平作出了具體要求，也為積極推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向。法治化是國家治理的最基本特征，國家治理、政府治理、社會(huì)治理以及行業(yè)治理都必然是法治軌道上的治理，是需要重視并運(yùn)用法治思維和法治方式開展的治理。面對旅游行業(yè)亂象及其高質(zhì)量發(fā)展要求，國家相關(guān)的法律和政策、行業(yè)協(xié)會(huì)制定的規(guī)章制度均是旅游行業(yè)中各主體發(fā)揮行業(yè)治理功能的重要依據(jù)。隨著旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游行業(yè)對政府部門完善公共服務(wù)及法制建設(shè)的需求更加迫切，政府、協(xié)會(huì)的工作都需要法治的堅(jiān)實(shí)保障?吳真松，謝朝武，郭志平：《〈旅游法〉與我國旅游行政治理體系的變革研究》，《旅游學(xué)刊》2014 年第10 期，第98 頁。。因此，法治化水平是評價(jià)旅游行業(yè)治理能力不可或缺的一方面，測量指標(biāo)主要包括旅游法規(guī)政策數(shù)、旅游法規(guī)政策新增、律師事務(wù)所、律師協(xié)會(huì)、律師人才、旅游各相關(guān)行業(yè)法規(guī)政策分布情況6 個(gè)三級(jí)指標(biāo)。其中，“旅游法規(guī)政策數(shù)”反映了旅游行業(yè)的制度保障情況，主要用于評價(jià)政府對旅游行業(yè)的重視程度和法治化程度?陸軍，丁凡琳：《多元主體的城市社區(qū)治理能力評價(jià)——方法、框架與指標(biāo)體系》，《中共中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2019 年第3 期，第92-93 頁。?！奥蓭熓聞?wù)所”反映了社會(huì)中提供法律服務(wù)的營利組織情況，為旅游行業(yè)中游客、企業(yè)等提供法律保障?Tang J,Liu J,Wang D,et al.,“Assessment System and Empirical Study on China's Local Governance Quality”,International Journal of Sus?tainable Development and Planning,Vol.13,No.5,2018,p.779.?！奥蓭熑瞬拧狈从沉擞慰椭蟹傻钠占扒闆r以及游客的法治意識(shí)?姜揚(yáng)，范欣，趙新宇：《政府治理與公眾幸?！罚豆芾硎澜纭?017 年第3 期，第172 頁。。“律師協(xié)會(huì)”反映了社會(huì)組織在旅游行業(yè)法治中的作用，旅游行業(yè)法治化水平的提升離不開社會(huì)組織的支持和推動(dòng)?！奥糜畏ㄒ?guī)政策新增”反映了旅游行業(yè)相關(guān)法規(guī)政策完善程度，表明旅游行業(yè)法治水平的進(jìn)步情況?！奥糜胃飨嚓P(guān)行業(yè)法規(guī)政策分布情況”反映旅游景區(qū)、旅行社、酒店等旅游相關(guān)行業(yè)法律法規(guī)分布情況，若分布不均，則說明存在旅游相關(guān)行業(yè)法律制度仍需完善，旅游相關(guān)行業(yè)法治化水平有待提升。

（三）指標(biāo)權(quán)重確定

指標(biāo)權(quán)重是評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)用的重要依據(jù)，體現(xiàn)了評價(jià)的價(jià)值目標(biāo)，具有導(dǎo)向作用。本文在對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，主要采用了專家調(diào)查法和層次分析法（AHP）兩種方法共同確定旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。

1.構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型 在最終確定的旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，按照一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)、三級(jí)指標(biāo)對旅游行業(yè)治理能力這一評價(jià)目標(biāo)進(jìn)行層次劃分，構(gòu)建包括1 個(gè)目標(biāo)層、3 個(gè)準(zhǔn)則層和25個(gè)指標(biāo)層的遞階層次結(jié)構(gòu)模型（如表2 所示）。

表2 遞階層次結(jié)構(gòu)模型

2.構(gòu)建判斷矩陣 根據(jù)初步確定的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)相應(yīng)問卷，咨詢了10 位相關(guān)專家，其中，6 位是來自高校的教授，他們對旅游或治理相關(guān)問題均有一定研究；2 位是來自旅游管理部門的領(lǐng)導(dǎo)；2 位是旅游協(xié)會(huì)的負(fù)責(zé)人。本研究要求10 位專家根據(jù)元素相對重要性的比例標(biāo)尺填寫專家重要性打分的問卷，然后根據(jù)專家問卷構(gòu)建相關(guān)的判斷矩陣。重要性比例標(biāo)尺是1～9 的標(biāo)度，“1”表示兩個(gè)元素同等重要；“3”表示兩個(gè)元素相比，前者比后者略為重要；“5”表示兩個(gè)元素相比，前者比后者相當(dāng)重要；“7”表示兩個(gè)元素相比前者比后者明顯重要；“9”表示兩個(gè)元素相比，前者比后者絕對重要；“2”“4”“6”“8”表示前述判斷的中間值；倒數(shù)則表示相應(yīng)值的相反含義。

3.判斷矩陣的一致性檢驗(yàn) 基于專家重要性打分獲得的判斷矩陣，引入一致性指標(biāo)CI、平均隨機(jī)一致性指標(biāo)RI和一致性比率CR來對各判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，保證最終所得權(quán)重的科學(xué)性。依據(jù)層次分析法（AHP）計(jì)算原理，利用Excel 編制了一套完整、系統(tǒng)的一致性檢驗(yàn)計(jì)算表和權(quán)重計(jì)算表，只需在表內(nèi)輸入專家打分，就能快速算出CI、RI和CR及每位專家的權(quán)重結(jié)果，具體計(jì)算步驟如下：

（1）一致性指標(biāo)：

（2）獲取RI值：RI為平均隨機(jī)一致性指標(biāo)，具體取值范圍如表3 所示。

表3 平均隨機(jī)一致性指標(biāo)

（3）一致性比率：

（4）若一致性比率CR<0.1 時(shí)，構(gòu)建的判斷矩陣是滿意一致性矩陣，結(jié)果具有滿意一致性，即該判斷矩陣的權(quán)重系數(shù)分配是可信的；若一致性比率CR>0.1 時(shí)，結(jié)果不具有滿意一致性，即該判斷矩陣的權(quán)重系數(shù)分配是不可信的，需要對重要性打分進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，重新分配權(quán)重系數(shù)的值，直到具有滿意一致性為止。

4.一致性檢驗(yàn)以及指標(biāo)權(quán)重計(jì)算 首先利用已經(jīng)編制好的Excel 表格對收回的專家打分表進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，顯示有8 份通過檢驗(yàn)，其權(quán)重值可行有效，另外2 份通過溝通、調(diào)整打分后也通過了一致性檢驗(yàn)。接著，利用Excel 表格分別對10 份打分表進(jìn)行指標(biāo)權(quán)重計(jì)算。例如，根據(jù)其中一位專家問卷構(gòu)造的準(zhǔn)則層（行政治理能力、協(xié)會(huì)治理能力、法治化水平）判斷矩陣，按照上述計(jì)算步驟得出一致性比率CR=0.057<0.1，通過了一致性檢驗(yàn)，計(jì)算出準(zhǔn)則層三個(gè)指標(biāo)的權(quán)重為0.193、0.083、0.724。經(jīng)過同樣的步驟計(jì)算出每位專家的各級(jí)指標(biāo)權(quán)重。然后，根據(jù)各專家的研究領(lǐng)域與評價(jià)目標(biāo)的相關(guān)性程度，判定每位專家的權(quán)重。最后，對指標(biāo)體系的最終權(quán)重進(jìn)行加權(quán)計(jì)算，得到旅游行業(yè)治理能力各級(jí)指標(biāo)的權(quán)重。判斷矩陣如下：

（四）指標(biāo)量化與處理

旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系中每個(gè)指標(biāo)的量綱、表現(xiàn)形式以及對目標(biāo)層的影響各不相同，缺乏可比性，因此需要對評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行無量綱化，使得指標(biāo)具有可比性，從而計(jì)算旅游行業(yè)治理能力評價(jià)值。本文主要采用閾值法對各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行無量綱化處理以解決指標(biāo)單位不統(tǒng)一、指標(biāo)不可比的問題，具體操作為用實(shí)際指標(biāo)值除以閾值，得到指標(biāo)評價(jià)值，其公式為：

其中，xi為評價(jià)指標(biāo)實(shí)際值，max{xi}為評價(jià)指標(biāo)閾值，yi為評價(jià)指標(biāo)無量綱得分值。因此，旅游行業(yè)治理治理能力值的計(jì)算公式為：

其中，qi為第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重?cái)?shù)值，n為評價(jià)指標(biāo)個(gè)數(shù)，e為旅游行業(yè)治理能力值。

三、結(jié)語

本文在參考已有治理評價(jià)體系的基礎(chǔ)上，嘗試構(gòu)建了旅游行業(yè)治理能力的評價(jià)指標(biāo)體系，旨在為旅游行業(yè)治理能力量化提供測度工具。首先，通過政策分析明確旅游行業(yè)治理能力評價(jià)的價(jià)值和使命，運(yùn)用文獻(xiàn)分析和小組討論相結(jié)合的方式初步構(gòu)建旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系。其次，通過與專家溝通協(xié)商、反復(fù)考量指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲得性，經(jīng)過多次修改后確定了旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系。最后，在專家調(diào)查法和層次分析法（AHP）相結(jié)合的基礎(chǔ)上，根據(jù)專家重要性打分計(jì)算出各指標(biāo)的權(quán)重，形成完整的旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系。

本文為提升旅游行業(yè)治理能力提供了必要的評價(jià)工具，有利于后續(xù)測量各省市的旅游行業(yè)治理能力，進(jìn)而研究旅游行業(yè)治理能力與旅游業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，指導(dǎo)各省旅游行業(yè)的有效治理，全面促進(jìn)旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。然而，本文僅從理論層面嘗試構(gòu)建了旅游行業(yè)治理能力評價(jià)指標(biāo)體系，在實(shí)際運(yùn)用過程中，還需要根據(jù)不同地區(qū)旅游行業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)和現(xiàn)狀、數(shù)據(jù)的獲取情況，對指標(biāo)體系以及權(quán)重進(jìn)行相應(yīng)的修正和改進(jìn)，充分發(fā)揮指標(biāo)體系在評價(jià)旅游行業(yè)治理能力方面的引導(dǎo)作用。