徐乃文

（上海市寶山區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心，上海 201999）

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。其中，深化農(nóng)村綜合幫扶是上海市委、市政府深入貫徹落實習(xí)近平總書記重要講話精神、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大舉措，是上海建設(shè)具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市的必然要求，也是實現(xiàn)更高水平全面小康的內(nèi)在要求。在此背景下，上海市寶山區(qū)按照市委、市政府的相關(guān)文件要求，以增強“造血”能力為重要抓手，加大了對生活困難農(nóng)民的幫扶力度，扎實推進生活困難農(nóng)民綜合幫扶工作，力爭通過本輪5年的綜合幫扶，切實改善寶山區(qū)生活困難農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件，實現(xiàn)更高標準、更高水平的小康生活。因此，筆者擬在介紹2020年度寶山區(qū)生活困難農(nóng)民綜合幫扶工作開展情況的基礎(chǔ)上，對寶山區(qū)生活困難農(nóng)民的基本特點和寶山區(qū)開展生活困難農(nóng)民綜合幫扶工作的難點進行總結(jié)，并依此提出有針對性的綜合幫扶措施，以期為寶山區(qū)下一階段進行生活困難農(nóng)民幫扶工作建設(shè)提供有益參考。

1 2020年度寶山區(qū)生活困難農(nóng)民綜合幫扶工作開展情況

1.1 幫扶項目情況

寶山區(qū)選擇寶山工業(yè)園區(qū)地塊出租收入作為“造血”幫扶項目，且自2019年起，每年從該地塊的出租收益中安排資金，用于生活困難農(nóng)民的綜合幫扶。同時，寶山區(qū)對于綜合幫扶工作的開展，著力于制度化建設(shè)。例如，對幫扶涉及的項目管理、資金使用、人員界定等的制度進行了細化，并在完善農(nóng)戶申請、村級評議、村委公示、鎮(zhèn)級審核等的制度的基礎(chǔ)上，委托市民政局信息中心進行負面清單核對，以確保生活困難農(nóng)民的審核情況準確可靠。此外，寶山區(qū)還依托區(qū)級社會救助聯(lián)席會議來協(xié)調(diào)綜合幫扶工作，從而充分發(fā)揮各職能部門的作用，形成合力，且以滿足困難農(nóng)民需要為導(dǎo)向，更好地開展幫扶工作。

1.2 被幫扶人員情況

2019年寶山區(qū)制定了寶山區(qū)農(nóng)村生活困難農(nóng)民的認定標準，即農(nóng)村家庭（以戶籍家庭為準）人均可支配年收入低于當年本市同期低保標準2倍的農(nóng)民確定為生活困難農(nóng)民（2020年仍按2019年標準執(zhí)行）。據(jù)此標準進行統(tǒng)計，2020年寶山區(qū)生活困難農(nóng)戶共有369戶（占全市58 213戶的0.63%）、困難農(nóng)民人數(shù)共計699人（占全市93 168人的0.75%），其中，為本市戶籍的農(nóng)民有618人（占88.41%）、非本市戶籍的農(nóng)民有81人（占11.59%）。從總體情況看，寶山區(qū)屬于近郊，相對其他遠郊地區(qū)有一定的區(qū)位優(yōu)勢。近年來，隨著城市化進程的加快，寶山區(qū)南部地區(qū)（大場鎮(zhèn)、廟行鎮(zhèn)、淞南鎮(zhèn)、高境鎮(zhèn)）基本已進入城市化，北部地區(qū)中的顧村鎮(zhèn)和楊行鎮(zhèn)也逐步進入城市化，故寶山區(qū)生活困難農(nóng)民人數(shù)在全市的整體占比不高。

2 2020年寶山區(qū)生活困難農(nóng)民的基本特點

2.1 從區(qū)域分布來看，主要集中在北部地區(qū)

由圖1可知，2020年寶山區(qū)生活困難農(nóng)民主要分布在北部的5個鎮(zhèn)，其中，月浦鎮(zhèn)有221人（占比為31.62%）、羅店鎮(zhèn)有204人（占比為29.18%）、羅涇鎮(zhèn)有183人（占比為26.18%），以上三鎮(zhèn)共計608人（占比為86.98%），顧村鎮(zhèn)和楊行鎮(zhèn)的生活困難農(nóng)民較少，共計91人（占比為13.02%）。

圖1 寶山區(qū)2020年生活困難農(nóng)民區(qū)域分布情況

2.2 從年齡結(jié)構(gòu)來看，以老年農(nóng)民為主

由圖2可知，2020年寶山區(qū)生活困難農(nóng)民主要是61歲及以上的老年農(nóng)民，共有296人（占比為42.35%，低于全市71.8%的水平），其中61～70歲的生活困難農(nóng)民人數(shù)最多，有128人（占比為18.31%），20～60歲的生活困難農(nóng)民人數(shù)為322人（占比為46.07%）。

圖2 寶山區(qū)2020年生活困難農(nóng)民各年齡層分布情況

2.3 從致困原因來看，因病致困的占比較大

由圖3可知，寶山區(qū)生活困難農(nóng)民的致困原因不同，主要有因殘、因病、低保低收入、無業(yè)、其他五類。其中，因殘致困的人數(shù)較多，達183人（占比為26.18%），因病致困的人數(shù)也較多，為119人（占比為17.02%），低保低收入致困的人數(shù)有95人（占比為 13.59%）。

圖3 寶山區(qū)2020年生活困難農(nóng)民致貧原因分析

3 寶山區(qū)開展生活困難農(nóng)民綜合幫扶工作的難點

3.1 法定勞動年齡段群體的整體年齡偏大，就業(yè)意愿不強

由圖2可知，2020年寶山區(qū)生活困難農(nóng)民的法定勞動年齡段群體的整體年齡偏大（例如，41～50歲的有100人、51～60歲的有109人），且其文化程度相對較低、就業(yè)意愿不強，故對其進行就業(yè)幫扶存在一定難度。主要體現(xiàn)在：（1）假就業(yè)意愿。部分人員滿足于依賴政府、吃低保，實際上無就業(yè)意愿，但為了能繼續(xù)享受低保政策，故意表現(xiàn)出積極求職的假象。（2）薪酬期望過高。部分人員盲目提出超過自身勞動力價值的薪酬待遇、工作環(huán)境要求等。（3）隱性就業(yè)。部分人員實際上在從事代駕、快遞、外賣、家庭農(nóng)場季節(jié)性打工、線上電商銷售和小作坊打零工等工作，但由于未繳納社會保險，表現(xiàn)為生活困難。（4）有就業(yè)返貧的顧慮。上海市目前的低保政策與就業(yè)政策相比，待遇優(yōu)厚，形成了收益倒掛的現(xiàn)象，這就使部分人員顧慮到一旦就業(yè)就可能導(dǎo)致無法被認定為低保家庭，從而收入更低，進而產(chǎn)生了“干活不如吃低?！薄熬蜆I(yè)返貧”等思想。

3.2 老年農(nóng)民群體大，對其幫扶措施相對單一

老年農(nóng)民是生活困難農(nóng)民弱勢群體中的“脆弱群體”，采取相關(guān)措施為其提供幫扶服務(wù)，既是鄉(xiāng)村振興新時代的要求，也是聚焦幫扶制度的難點。目前，寶山區(qū)61歲及以上的生活困難農(nóng)民有296人，占比較大，而現(xiàn)行的幫扶措施基本上是普惠性的托底保障，針對老年農(nóng)民群體的幫扶措施相對單一。

4 寶山區(qū)進一步推進生活困難農(nóng)民綜合幫扶工作的措施和建議

4.1 引入幫扶保險作為綜合幫扶工作的創(chuàng)新舉措

為從根本上改善寶山區(qū)生活困難農(nóng)民因病致困、因殘致困的現(xiàn)狀，降低因市場價格波動對生活困難農(nóng)戶生活質(zhì)量的影響，寶山區(qū)可積極引入保險幫扶這一創(chuàng)新舉措。同時，要明確幫扶保險的公益屬性，以解決生活困難農(nóng)民特別是老年農(nóng)民的后顧之憂。幫扶保險內(nèi)容包括人身保險和物價指數(shù)保險等，其中，人身保險涵蓋意外殘疾（按殘疾等級比例給付，每人最高賠付25萬元；同時，對初次確診重大疾病的農(nóng)民，定額給付每人3萬元）；物價指數(shù)保險則是價格指數(shù)月度漲幅超過約定標準時，由保險公司進行賠償，基本保障年賠付額超過當年保費。

4.2 以鄉(xiāng)村振興示范村建設(shè)帶動困難農(nóng)民就業(yè)

以鄉(xiāng)村振興示范村（示范片區(qū)）建設(shè)為主陣地，加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村的招商引資力度，將示范村及其周邊有就業(yè)意愿的農(nóng)民吸收到鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)中來，尤其是要將法定勞動年齡段、生活困難的農(nóng)民引入到村集體經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)中，幫助這部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變“干活不如吃低?！薄熬蜆I(yè)返貧”的思想。

4.3 創(chuàng)新宅基地利用方式

依托美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，做強鄉(xiāng)村服務(wù)城市的社會功能，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿，創(chuàng)新宅基地利用方式，統(tǒng)籌利用農(nóng)房，為周邊產(chǎn)業(yè)工人提供安居之地。尤其是針對高齡、特困留守老人，要將其作為重點幫扶對象，按照“因村制宜、量力而行、形式多樣、注重實效”的原則，加強與各相關(guān)單位的溝通，并出臺相關(guān)政策，以優(yōu)先鼓勵幫助高齡、特困留守老人出租農(nóng)宅，從而提高其整體收入。

4.4 確定幫扶工作的服務(wù)重點

加快推進寶山區(qū)農(nóng)村困難老年農(nóng)民關(guān)愛幫扶制度建設(shè)，完善農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，把高齡、特困、低保的困難老年農(nóng)民作為幫扶工作的服務(wù)重點，其他老年人按照個人自愿的原則，也可納入重點關(guān)愛服務(wù)對象。

4.5 組建區(qū)級社會救助平臺

由區(qū)民政局牽頭，區(qū)醫(yī)保局、人社局、財政局等共同參與組建區(qū)級社會救助平臺，上下聯(lián)動、條塊結(jié)合、形成合力，充分發(fā)揮各職能部門的作用，聚焦生活困難農(nóng)民的急難問題，拓展各項幫扶需求。