■ 呂明輝 李煥連 成秀虎 姚秀萍

2020年氣象服務(wù)為接近五成的公眾避免或減少過(guò)一定的因?yàn)?zāi)經(jīng)濟(jì)損失，氣象信息為城市公眾挽回因氣象災(zāi)害損失約295元/人，為農(nóng)村公眾挽回因?yàn)?zāi)損失約468元/人。

我國(guó)是受氣象災(zāi)害影響較為嚴(yán)重的國(guó)家之一，氣象災(zāi)害具有種類(lèi)多、發(fā)生頻率高、影響范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、造成損失重等特點(diǎn)。氣象災(zāi)害還會(huì)誘發(fā)其他次生災(zāi)害，氣象災(zāi)害平均每年造成的經(jīng)濟(jì)損失占全部自然災(zāi)害的70%以上。

氣象災(zāi)害預(yù)警工作目的是使大眾能夠提高警惕，做好必要的防范措施，提升全社會(huì)災(zāi)害防御能力，最大限度地防御和減輕氣象災(zāi)害造成的損失。加強(qiáng)氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警及信息發(fā)布是氣象防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的關(guān)鍵，是防御和減輕災(zāi)害損失的重要基礎(chǔ)。

1 氣象災(zāi)害防御體系

氣象災(zāi)害防御是在氣象災(zāi)害發(fā)生前、發(fā)生中和發(fā)生后，政府、社會(huì)各單位和公眾采取的相關(guān)的各種防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)措施及行動(dòng)的總稱(chēng)。氣象災(zāi)害防御是國(guó)家公共安全體系的重要組成部分，是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要體現(xiàn)，也是國(guó)家應(yīng)急管理體系的重要內(nèi)容。

世界各國(guó)高度重視包括氣象災(zāi)害在內(nèi)的自然災(zāi)害防御工作，積極構(gòu)建氣象災(zāi)害防御體系。氣象災(zāi)害防御體系涉及的領(lǐng)域多，一般包括氣象防災(zāi)減災(zāi)法制體系、管理組織體系、災(zāi)害預(yù)警體系、防災(zāi)教育與培訓(xùn)等內(nèi)容。美國(guó)、日本的災(zāi)害防御體系較為完善，主要特點(diǎn)是政府主導(dǎo)、配套完善的法制體系和防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃。英國(guó)、澳大利亞的災(zāi)害防御模式相對(duì)靈活，主要特色是社會(huì)參與，在災(zāi)害防御體系中，非政府組織的作用相對(duì)突出。俄羅斯、印度氣象災(zāi)害防御實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，其在災(zāi)害聯(lián)防、防災(zāi)教育培訓(xùn)方面頗具特色。中國(guó)基本形成了“ 政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與”的氣象防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制，即中央和地方人民政府主要負(fù)責(zé)災(zāi)害防御工作的行政組織協(xié)調(diào)、發(fā)展規(guī)劃制定、政策法規(guī)建設(shè)、公共財(cái)政投入、管理體制和災(zāi)害防御隊(duì)伍建設(shè)等；不同部門(mén)之間建立了氣象災(zāi)害應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、信息共享和交換機(jī)制、預(yù)警服務(wù)和信息發(fā)布合作機(jī)制等；此外，積極推動(dòng)社會(huì)力量參與氣象防災(zāi)減災(zāi)工作，全面提高氣象災(zāi)害防御能力。

整體看來(lái)，國(guó)際氣象災(zāi)害防御工作發(fā)展具有以下特點(diǎn)：一是注重從氣象預(yù)報(bào)、預(yù)警到氣象災(zāi)害綜合管理，并加強(qiáng)氣象部門(mén)與其他部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)作用；二是越來(lái)越重視多災(zāi)種預(yù)警及氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要作用；三是重視公眾的氣象防災(zāi)理念在氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用。

2 中國(guó)氣象災(zāi)害預(yù)警業(yè)務(wù)與成效

中國(guó)于2015年建立了國(guó)家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)，這是覆蓋全國(guó)的突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)，也是在國(guó)家、省、市三級(jí)部署和縣級(jí)應(yīng)用的業(yè)務(wù)體系。國(guó)家突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了多災(zāi)種預(yù)警信息統(tǒng)一發(fā)布，同時(shí)涉及多部門(mén)的71類(lèi)預(yù)警信息的實(shí)時(shí)收集、共享和發(fā)布，其中氣象災(zāi)害預(yù)警信息的發(fā)布數(shù)量在突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布總量中占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。2019年和2020年通過(guò)國(guó)家預(yù)警信息發(fā)布平臺(tái)發(fā)布的預(yù)警信息總數(shù)分別為27.0萬(wàn)條和34.2萬(wàn)余條，其中氣象類(lèi)預(yù)警信息所占比例分別為96.37%和90.75%。預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)搭建了多部門(mén)預(yù)警信息共享、協(xié)調(diào)合作、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的平臺(tái)，推動(dòng)各地逐步建立了以預(yù)警信息為先導(dǎo)的全社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，預(yù)警信息成為了應(yīng)急工作的“發(fā)令槍”，促進(jìn)了防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)效率提升。

新技術(shù)也在氣象災(zāi)害預(yù)警業(yè)務(wù)中得到廣泛地應(yīng)用，其中北斗衛(wèi)星通信技術(shù)可為全球用戶(hù)提供全天時(shí)、全天候、高精度的定位、導(dǎo)航和授時(shí)服務(wù)，并為中國(guó)及周邊地區(qū)用戶(hù)提供定位精度優(yōu)于1 m的廣域差分服務(wù)和120個(gè)漢字/次的短報(bào)文通信服務(wù)。智能手機(jī)應(yīng)用推送技術(shù)是移動(dòng)端應(yīng)用軟件（APP）綜合利用全球定位系統(tǒng)（GPS）定位、交通地理信息系統(tǒng)（GIS）信息、用戶(hù)信息上傳、微博等多種社交平臺(tái)信息融合技術(shù)、實(shí)時(shí)拍照攝像及信息上傳技術(shù)，提供高精準(zhǔn)、高并發(fā)、社交化、互動(dòng)化的智能服務(wù)，其服務(wù)內(nèi)容涵蓋天氣實(shí)況及預(yù)報(bào)、預(yù)警發(fā)布、空氣質(zhì)量報(bào)告、天氣實(shí)景互動(dòng)、災(zāi)情信息上傳等。

3 氣象災(zāi)害預(yù)警評(píng)估

世界各國(guó)建立了多災(zāi)種預(yù)警系統(tǒng)，提前發(fā)布災(zāi)害性天氣信息進(jìn)行氣象災(zāi)害預(yù)警。評(píng)估一個(gè)預(yù)警系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)主要包括預(yù)警系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、監(jiān)測(cè)預(yù)警服務(wù)、通訊和傳播、應(yīng)急和響應(yīng)能力等內(nèi)容。法國(guó)的多災(zāi)種早期預(yù)警系統(tǒng)對(duì)7類(lèi)氣象災(zāi)害（大風(fēng)、暴雨、暴雪、熱浪、雷暴、強(qiáng)降溫和雪崩）分為綠色、黃色、橙色、紅色四個(gè)等級(jí)進(jìn)行預(yù)警。法國(guó)氣象局對(duì)多災(zāi)種早期預(yù)警系統(tǒng)從用戶(hù)是否讀懂預(yù)警圖、不同年齡段人員對(duì)預(yù)警信息的關(guān)注度等開(kāi)展大量社會(huì)調(diào)查和評(píng)估，每年發(fā)布對(duì)預(yù)警系統(tǒng)的評(píng)估報(bào)告，以改進(jìn)和完善預(yù)警系統(tǒng)。美國(guó)國(guó)家天氣局（NWS）從預(yù)警準(zhǔn)確率、預(yù)警提前時(shí)間、預(yù)警錯(cuò)報(bào)率等方面對(duì)氣象災(zāi)害預(yù)警信息進(jìn)行評(píng)估。

中國(guó)的多災(zāi)種預(yù)警系統(tǒng)對(duì)14類(lèi)氣象災(zāi)害（臺(tái)風(fēng)、暴雨、暴雪、寒潮、大風(fēng)、沙塵暴、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍、大霧、霾、道路結(jié)冰）分為藍(lán)色、黃色、橙色、紅色四個(gè)等級(jí)進(jìn)行預(yù)警，分別表示一般、較重、嚴(yán)重和特別嚴(yán)重的災(zāi)害級(jí)別。為進(jìn)一步促進(jìn)氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)質(zhì)量的提高，中國(guó)氣象局于2014年發(fā)布了《氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)質(zhì)量檢驗(yàn)辦法（試行）》（氣預(yù)函〔2014〕113號(hào)），對(duì)省、地、縣三級(jí)氣象臺(tái)發(fā)布的暴雨、暴雪、大風(fēng)、雷電、冰雹、大霧、霾7類(lèi)氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)，檢驗(yàn)內(nèi)容主要包括預(yù)警信號(hào)的準(zhǔn)確性和發(fā)布時(shí)效性。

2013年以來(lái)，中國(guó)氣象局公共氣象服務(wù)中心在與國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心連續(xù)多年聯(lián)合開(kāi)展的全國(guó)公眾氣象服務(wù)滿(mǎn)意度調(diào)查工作中，增加對(duì)氣象災(zāi)害預(yù)警服務(wù)的評(píng)估內(nèi)容，具體包括氣象災(zāi)害預(yù)警服務(wù)的接收率和公眾滿(mǎn)意度、對(duì)氣象災(zāi)害預(yù)警信息的理解程度等社會(huì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)，以及公眾使用氣象災(zāi)害預(yù)警服務(wù)挽回因?yàn)?zāi)（氣象災(zāi)害）損失費(fèi)用等經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2020年的評(píng)估結(jié)果（圖1圖2）可以看出，在公眾對(duì)氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)的理解程度方面，有56.2%的受訪(fǎng)公眾表示對(duì)氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)表示“了解”和“比較了解”，對(duì)氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)的含義及相應(yīng)的防御措施表示“了解”、“比較了解”和“一般”的比例分別為36.6%、19.6%和29.7%（圖1）。從2014—2020年的連續(xù)調(diào)查評(píng)估監(jiān)測(cè)可以看出，氣象災(zāi)害預(yù)警服務(wù)的公眾接收率和公眾滿(mǎn)意度，均呈現(xiàn)逐年提升的趨勢(shì)。

圖1 2020年公眾對(duì)氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)的理解度等級(jí)分布圖（單位：%）

圖2 2020年公眾對(duì)氣象災(zāi)害預(yù)警服務(wù)滿(mǎn)意程度評(píng)價(jià)等級(jí)分布圖（單位：%）

氣象災(zāi)害預(yù)警服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)估結(jié)果顯示，2019年和2020年氣象服務(wù)均為接近五成的公眾避免或減少過(guò)一定的因?yàn)?zāi)經(jīng)濟(jì)損失。其中，2019年47.3%的公眾認(rèn)為氣象服務(wù)為個(gè)人及家庭避免或減少了一定的經(jīng)濟(jì)損失，氣象信息為城市公眾挽回因?yàn)?zāi)（氣象災(zāi)害）損失約266元/人，為農(nóng)村公眾挽回因?yàn)?zāi)損失約470元/人。2020年56.0%的公眾認(rèn)為氣象服務(wù)為個(gè)人及家庭避免或減少了一定的經(jīng)濟(jì)損失，氣象信息在一年中為城市公眾挽回因?yàn)?zāi)（氣象災(zāi)害）損失約295元/人，為農(nóng)村公眾挽回因?yàn)?zāi)損失約468元/人。調(diào)查中還利用減少損失法測(cè)算公眾氣象服務(wù)效益，評(píng)估結(jié)果顯示，氣象信息在2019年為我國(guó)公眾挽回的因?yàn)?zāi)損失總額約4000多億元，而這一數(shù)值在2020年達(dá)到4400多億元 。

從評(píng)估結(jié)果可以看出來(lái)，目前氣象災(zāi)害預(yù)警評(píng)估指標(biāo)和業(yè)務(wù)實(shí)踐尚未形成體系，評(píng)估結(jié)果的適用性較為寬泛，評(píng)估應(yīng)用較少。目前常用的評(píng)估指標(biāo)，如覆蓋率、接收率等均未有明確定義和指標(biāo)解釋?zhuān)瑲庀鬄?zāi)害預(yù)警評(píng)估指標(biāo)尚未形成體系，業(yè)務(wù)實(shí)踐所應(yīng)用的部分指標(biāo)，仍為借用公共氣象服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，在實(shí)際應(yīng)用中尚有待改進(jìn)和優(yōu)化。

4 結(jié)語(yǔ)

從我國(guó)目前的研究和業(yè)務(wù)實(shí)踐來(lái)看，經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展和努力，雖然我國(guó)氣象災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布所覆蓋的地域和人群已經(jīng)大幅提升，但“最后一公里”的問(wèn)題仍然普遍存在，提高山區(qū)、海區(qū)、牧區(qū)等邊遠(yuǎn)地區(qū)人群的接收和覆蓋仍是當(dāng)下急需解決的問(wèn)題。此外，公眾在應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害性天氣過(guò)程時(shí)，如何正確引導(dǎo)公眾解讀和應(yīng)用氣象災(zāi)害預(yù)警信息，做出正確決策也應(yīng)該是未來(lái)研究的一個(gè)重點(diǎn)和難點(diǎn)。未來(lái)氣象災(zāi)害預(yù)警的制作將會(huì)向著綜合災(zāi)害預(yù)警的方向發(fā)展，氣象災(zāi)害預(yù)警評(píng)估也應(yīng)實(shí)現(xiàn)災(zāi)前的預(yù)估、災(zāi)中的實(shí)時(shí)評(píng)估和災(zāi)后的效果或效益評(píng)估的全流程評(píng)估，才能更好地適應(yīng)服務(wù)于大眾服務(wù)于社會(huì)的最終目標(biāo)，這也是災(zāi)害應(yīng)急管理中需要加強(qiáng)研究、及時(shí)解決的關(guān)鍵技術(shù)問(wèn)題。因此，開(kāi)展和加強(qiáng)氣象災(zāi)害預(yù)警評(píng)估研究，在當(dāng)前已有氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警體系基礎(chǔ)上，持續(xù)提升氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)水平，加強(qiáng)災(zāi)前信息發(fā)布和預(yù)警能力，從而為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)具有重要意義。

深入閱讀

白靜玉,趙會(huì)強(qiáng),2017.多災(zāi)種早期預(yù)警系統(tǒng)大會(huì)對(duì)推進(jìn)我國(guó)“十三五”時(shí)期突發(fā)事件預(yù)警信息發(fā)布系統(tǒng)建設(shè)與發(fā)展的若干啟示.中國(guó)應(yīng)急管理,2017,(12):59-60.

丁一匯,李維京,2008.中國(guó)氣象災(zāi)害大典 綜合卷.北京:氣象出版社,11-36.

格央,楊麗敏,卓瑪,2016.2015年上半年氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)質(zhì)量檢驗(yàn).西藏科技,2016,(8):57-61.

郭進(jìn)修,李澤椿,2005.我國(guó)氣象災(zāi)害的分類(lèi)與防災(zāi).減災(zāi)對(duì)策,20,(4):106-109.

和海霞,李儒,2020.美國(guó)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)發(fā)展歷程與經(jīng)驗(yàn)借鑒.中國(guó)減災(zāi),2020,(5):56-59.

金磊,明發(fā)源,1996.責(zé)任重于泰山—減災(zāi)科學(xué)管理指南.北京:氣象出版社,31-61.

闞鳳敏,2020.聯(lián)合國(guó)引領(lǐng)國(guó)際減災(zāi)三十年:從災(zāi)害管理到災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理(1990—2019年).中國(guó)減災(zāi),2020,(3):54-59.

李寧,李春華,胡愛(ài)軍,等,2017.氣象災(zāi)害防御能力評(píng)估理論與實(shí)證研究.北京:科學(xué)出版社,217-242.

劉勇洪,息海波,房小怡,等,2013.冰雪災(zāi)害對(duì)北京城市交通影響的預(yù)警評(píng)估方法.應(yīng)用氣象學(xué)報(bào),24(3):373-379.

彭興德,王彪,楊靜,等,2019.氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)質(zhì)量檢驗(yàn)系統(tǒng)設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)與應(yīng)用.中低緯山地氣象,43(6):81-88.

夏保成,2011.美國(guó)IPAWS系統(tǒng)及對(duì)我國(guó)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)的啟示.電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版),13(4):66-71.

辛吉武,陳明,胡玉蓉,等,2014.氣象災(zāi)害防御體系構(gòu)建.北京:科學(xué)出版社,1-32.

許小峰,2012.氣象防災(zāi)減災(zāi),北京:氣象出版社,245.

張文建,2010.世界氣象組織綜合觀測(cè)系統(tǒng)(WIGOS).氣象,36(3):1-8.

姚秀萍,呂明輝,張曉美等.2012.氣象服務(wù)效益評(píng)估研究和業(yè)務(wù)進(jìn)展.氣象科技進(jìn)展,2(3):39-44.

中國(guó)氣象局公共氣象服務(wù)中心,2020.2020年全國(guó)公眾氣象服務(wù)評(píng)價(jià)分析報(bào)告.北京:中國(guó)氣象局公共氣象服務(wù)中心.