譚榮 范振

占補平衡政策是為了減輕或彌補人為引起的土地利用變化對社會—生態(tài)系統(tǒng)負面效應的做法。德國的生態(tài)補償政策，不僅要求盡量減少建設占用耕地，還強調(diào)生態(tài)的占補平衡，其要求農(nóng)用地或生態(tài)用地被占用后，應當補充等值的土地，以保證規(guī)劃區(qū)內(nèi)的生態(tài)質(zhì)量不降低。作為世界上較為成熟的占補平衡機制之一，德國的生態(tài)補償政策實現(xiàn)了良好的經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益，給我國的耕地占補平衡政策帶來一些有益的啟示。

確保耕地總量不減少和國家糧食安全

為了控制在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化大背景下耕地日益減少的趨勢，1997年至今，我國都始終堅持最嚴格的耕地保護制度。耕地占補平衡就是這一制度的核心。推行耕地占補平衡政策，使全國各區(qū)域在耕地數(shù)量上實現(xiàn)“占”與“補”的平衡，來減輕和彌補建設占用耕地產(chǎn)生的不良影響。

人多地少、后備耕地資源缺乏是我國基本的土地國情，也是制約耕地占補平衡的瓶頸。一些地方為了突破這種自然條件的約束，完成耕地占補平衡的任務，開始把目光轉(zhuǎn)向偏遠的、具有生態(tài)服務功能或并不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，使得耕地占補平衡面臨一些突出問題。比如，耕地占補平衡“重數(shù)量、輕質(zhì)量”;個別欠缺荒地資源的平原縣，為實現(xiàn)耕地的占補平衡，把村內(nèi)林地也納入了挖潛、復墾的計劃;還有的以坡地開墾、毀林開荒、圍湖造田、灘涂圍墾等方式來實現(xiàn)耕地占補平衡。諸如此類的“占補平衡”行為，既造成耕地“占優(yōu)補劣”“占近補遠”，也引發(fā)水土流失、土地沙化、生態(tài)退化等新問題。這種以犧牲土地資源的生態(tài)服務價值為代價來保證耕地質(zhì)量平衡，有悖于經(jīng)濟、生態(tài)、社會的可持續(xù)發(fā)展。

保護耕地，確保耕地總量不減少和國家糧食安全，是我國耕地占補平衡的出發(fā)點和核心。上述矛盾與問題，既讓耕地占補平衡的績效大打折扣，也威脅著整個經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，如何推進耕地占補平衡政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展，需要學習借鑒德國等發(fā)達國家的生態(tài)補償政策。

德國生態(tài)補償?shù)闹饕攸c

德國的生態(tài)補償政策目標具有綜合性，既包括土地資源的綜合保護，又包括生態(tài)環(huán)境的保護。在這種綜合性的目標體系下，土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、人類生存、生物多樣性、社會文化和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的功能一定程度上都得到實現(xiàn)和平衡。

德國的生態(tài)補償政策適用于各類土地而非局限于特定的土地利用類型。它關(guān)注土地的功能平衡而非數(shù)量平衡。其首要目標是實現(xiàn)土地開發(fā)項目所在地的自然環(huán)境的每種功能之間的平衡，即沒有生態(tài)環(huán)境的凈損失。它的第二個目標就是通過異地補償來保證整個規(guī)劃區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境平衡，促進了區(qū)域間的優(yōu)勢互補和協(xié)調(diào)發(fā)展。

德國的恢復性補償手段具有優(yōu)先地位。例如，生態(tài)賬戶體系下的補償手段包括保護生物的棲息地及生物多樣性，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動從密集型向非密集型轉(zhuǎn)變，優(yōu)化現(xiàn)有林區(qū)管理等。單純的土地開墾在德國是比較少見的。同時，生態(tài)價值的整體平衡是德國生態(tài)補償?shù)暮诵脑u價標準。

德國嚴格遵循“污染者付費”的原則，講求土地開發(fā)的外部成本內(nèi)部化。土地開發(fā)者通過購買生態(tài)賬戶經(jīng)營者的“生態(tài)指標”或向政府支付補償費甚至直接組織實施補償項目的方式來承擔生態(tài)補償?shù)某杀?。其中，在生態(tài)賬戶體系下，經(jīng)營者能夠?qū)I(yè)化于生態(tài)補償并對補償項目的效果負責。

德國生態(tài)補償?shù)倪^程具備透明度和公平性。德國的土地開發(fā)項目對社會和環(huán)境的影響程度及其應當采用的補償手段，在事前就得到了充分的考慮和系統(tǒng)的安排，景觀規(guī)劃也向開發(fā)商和公眾公開。另一個重要問題是，德國的生態(tài)補償要兼顧所有的利益主體，受到影響的利益主體特別是農(nóng)民是否得到了公平補償。實現(xiàn)該目標的保障就是景觀規(guī)劃和補償項目規(guī)劃階段的公眾參與。

德國的土地產(chǎn)權(quán)清晰界定了政府、產(chǎn)權(quán)人、用地者在生態(tài)補償方面的權(quán)利和責任。在德國，開展生態(tài)補償活動是法律對各級政府或私人土地開發(fā)者的強制性規(guī)定，從而避免了“先占后補”而削弱有關(guān)法律規(guī)定的效力，避免了“公地的悲劇”而造成的耕地占補平衡的低效率。此外，德國的空間規(guī)劃確定了特定地塊的特定土地用途以及未來可能的利用方向，也就確定了補償用地的選址范圍。同時，德國空間規(guī)劃體系的權(quán)威性強，一經(jīng)批準不論是地方政府還是中央政府都不能隨意修改。這些都有利于增強規(guī)劃對生態(tài)補償?shù)募s束力，確保生態(tài)補償?shù)暮侠斫M織設計并得到有效的執(zhí)行和監(jiān)督。

德國允許國營、私營和非營利組織等各類機構(gòu)來實施生態(tài)補償項目并出售產(chǎn)生的生態(tài)指標。政府則負責監(jiān)督生態(tài)補償項目的實施。這些實施項目的機構(gòu)所獲得的生態(tài)指標數(shù)量與其補償成果的質(zhì)量相掛鉤。它們?nèi)绻荒芴岣哐a償對象的生態(tài)價值，就無法獲得生態(tài)指標，也就無從獲取收益。

我國耕地占補平衡的路徑選擇

德國的經(jīng)驗為我國提供了許多啟示，也預示著我國耕地占補平衡政策轉(zhuǎn)型的路徑。筆者認為，我國耕地占補平衡政策的轉(zhuǎn)型發(fā)展應當是一個循序漸進的過程，即首先是治理結(jié)構(gòu)層次的改進，然后才是制度環(huán)境的變遷。

一方面，建立多元化和多層次的目標體系。耕地占補平衡的目標不能局限于保護耕地和保障糧食安全的基本層面。它應當延伸至更高層次和更寬領(lǐng)域，即保護生物多樣性、維護生態(tài)平衡并兼顧補償行為的社會和文化效應，為從耕地占補向生態(tài)占補的轉(zhuǎn)型提供正確的方向指引。與此同時，我們可以考慮改進土地規(guī)劃體系，推動指標規(guī)劃向空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變，或至少將指標與空間區(qū)位相掛鉤，以減少信息不對稱、機會主義行為，提高規(guī)劃執(zhí)行的效率。德國的經(jīng)驗表明，地方性的景觀規(guī)劃對占補平衡有著顯著影響。即便仍由政府來主導占補平衡，但在明確了權(quán)責之后，補償項目的有效性自然可以得到保障。從長期來看，這就有可能實現(xiàn)生態(tài)占補平衡的目標要求。

另一方面，由于景觀規(guī)劃決定了占補平衡的具體任務，行為主體就可以通過市場化的協(xié)商談判來實施補償。這意味著可以推動政府主導的耕地占補平衡向其他更有效率的生態(tài)占補平衡模式轉(zhuǎn)變。比如，在占補平衡過程中政府與私人部門的合作、農(nóng)民集體的自組織和第三方營利機構(gòu)的介入等。

此外，空間規(guī)劃包括景觀規(guī)劃應當實現(xiàn)信息公開，為公眾參與和監(jiān)督創(chuàng)造條件，促進規(guī)劃信息公開和公眾參與，特別是要賦予受占補平衡影響的主體表達自己利益訴求的權(quán)利;建立政府修改規(guī)劃的社會制約和監(jiān)督機制，增強規(guī)劃的權(quán)威性。它將有助于提高規(guī)劃促進經(jīng)濟、社會和生態(tài)協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展的能力，改進和提升規(guī)劃在中國的角色和地位。進而，加快中國由耕地占補向生態(tài)占補轉(zhuǎn)變的步伐。

在上述改革策略見效后，就可以適時推進制度環(huán)境的變遷，為耕地占補平衡向生態(tài)占補平衡的轉(zhuǎn)型打下堅實基礎。例如，可以在保持當前土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的前提下，通過推動自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的深化改革來提高資源配置效率;按照“發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用和更好發(fā)揮政府作用”的原則改革當前的土地管理體系，著力增強土地管理的靈活性等，進一步發(fā)揮地方政府和市場機制的作用。（摘編自《中國自然資源報》2021年8月13日3版）