南斌

為落實新版北京城市總體規(guī)劃和加強城市精細化管理的要求，北京市人大常委會于2021年5月27日審議通過了《北京市戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品設(shè)置管理條例》（以下簡稱《條例》），并于2021年9月1日正式實施。

一、立法背景

戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品，從本質(zhì)上說是一種宣傳工具，用于搭建聯(lián)系商家與消費者的橋梁，用于向社會公眾傳播法規(guī)、政策，也是城市容貌景觀的重要組成部分。它們體現(xiàn)著城市街道的“煙火人氣”，體現(xiàn)著城市的文化特色與城市美學，也是一座城、一條街區(qū)別于其他城市、街道的重要特點。

此前，在戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品的設(shè)置管理中，北京市的主要法律依據(jù)是2002年制定的《北京市市容環(huán)境衛(wèi)生條例》，其中設(shè)有專節(jié)對戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品進行了規(guī)范。2004年、2005年，北京市政府分別配套出臺了《北京市戶外廣告設(shè)置管理辦法》和《北京市標語宣傳品設(shè)置管理規(guī)定》，以及1個《戶外廣告牌匾標識設(shè)置專業(yè)規(guī)劃》和5個《設(shè)置管理規(guī)范》，對相關(guān)設(shè)施的管理思路和內(nèi)容做了進一步細化。

近年來，北京市高度重視城市空間和城市景觀的打造，新版城市總規(guī)提出“建設(shè)高品質(zhì)、人性化的公共空間”，廣告牌匾、標語宣傳品設(shè)置管理是其中的一項重要內(nèi)容。2017年以來，北京市先后開展了天際線治理行動、規(guī)范清理標語橫幅、治理公益宣傳欄、拆除立柱式戶外廣告設(shè)施等工作，為打造空間協(xié)調(diào)、視覺清朗、規(guī)范有序、整潔優(yōu)美、品質(zhì)高端的城市公共空間環(huán)境發(fā)揮了重要作用。但是，在實際工作推進過程中，也暴露出法規(guī)制度滯后、管理缺乏精細、違法設(shè)施屢禁不止等情況，需要在制度層面進行調(diào)整、細化和完善。

二、立法過程

堅持“邊開展調(diào)研、邊專題研究、邊起草完善、邊征求意見”的工作模式。市城市管理委會同市人大常委會城建環(huán)保委、法制辦和市司法局深入街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調(diào)研，與國有、民營等各類戶外廣告企業(yè)進行座談，召開了近20場不同層級、不同領(lǐng)域的專題研討會，聽取市政府相關(guān)委辦局、各區(qū)城市管理委、專家學者、政協(xié)委員、北京市法學會、行業(yè)協(xié)會和服務(wù)對象、商圈區(qū)域管委會、商圈代表等近100家部門單位代表的意見建議。分析比對借鑒了紐約、巴黎、東京、倫敦等國外城市和上海、天津、杭州、深圳等國內(nèi)城市在戶外廣告、牌匾標識和標語宣傳品管理的法規(guī)經(jīng)驗。

圍繞新版北京城市總體規(guī)劃和城市精細化管理及“疏解整治促提升”的工作要求，立足首都城市戰(zhàn)略功能定位，按照建設(shè)國際一流和諧宜居之都的工作目標和深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的精神，在廣泛調(diào)研和充分論證基礎(chǔ)上起草了《條例》草案，并提交市人大常委會審議。草案內(nèi)容明確了對象范圍、強化管理措施、規(guī)范工作流程、突出日常管理、加強違規(guī)治理，并突出“分類管控、減量提質(zhì)、服務(wù)發(fā)展”的管理思路。

三、主要內(nèi)容

《條例》在總結(jié)北京市戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品設(shè)置管理經(jīng)驗基礎(chǔ)上，以問題為導向開展頂層制度設(shè)計，主要有以下五個特點：一是擴大了戶外廣告設(shè)施、牌匾標識的對象范圍，二是完善了戶外廣告設(shè)施“依規(guī)劃設(shè)置”的管理模式，三是強調(diào)了牌匾標識設(shè)置結(jié)合區(qū)域功能實行分區(qū)分類管理，四是強化了設(shè)置人的安全管理主體責任，五是加大了對違規(guī)設(shè)置戶外廣告設(shè)施的處罰力度。

（一）擴大了戶外廣告設(shè)施、牌匾標識的對象范圍

根據(jù)2004年北京市政府頒布的《北京市戶外廣告設(shè)置管理辦法》（2004年市政府151號令），北京市戶外廣告設(shè)施僅指設(shè)置在戶外，用于發(fā)布商業(yè)廣告的燈箱、霓虹燈、電子顯示裝置等，未將宣傳欄等公益戶外廣告設(shè)施、燈光秀設(shè)施、櫥窗廣告、窗貼廣告等包含在內(nèi)，在管理中產(chǎn)生了“空白地帶”。新的《條例》對戶外廣告設(shè)施進行了重新定義，將“其他向城市道路、公路、鐵路、廣場等城市戶外公共空間發(fā)布廣告的設(shè)施”納入管理范圍，解決了管理空白區(qū)域，為規(guī)范管理公益戶外廣告設(shè)施、燈光秀設(shè)施、櫥窗廣告、窗貼廣告等提供了法律支撐。

同時，在牌匾標識的定義中，也將“向城市道路、公路、鐵路、廣場等城市戶外公共空間展示其名稱、字號（商號）、標識等內(nèi)容的牌匾、匾額、標識”納入管理范圍，為規(guī)范治理窗貼招牌、走字屏等設(shè)施提供了依據(jù)。

（二）完善了戶外廣告設(shè)施“依規(guī)劃設(shè)置”的管理模式

2004年以前，北京市戶外廣告設(shè)施設(shè)置管理采用單一的行政審批方式。2004年出臺的《北京市戶外廣告設(shè)置管理辦法》取消了審批制度，明確了戶外廣告設(shè)施實行“依規(guī)劃設(shè)置+規(guī)劃查閱”的管理制度，即由市、區(qū)城市管理部門制定道路、街區(qū)的戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃，明確設(shè)施設(shè)置位置、類型、規(guī)格等具體內(nèi)容。設(shè)置人在設(shè)置前先到市區(qū)城市管理部門辦理戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃查閱事項（注：作為政府規(guī)章確定的公共服務(wù)事項，不作為行政許可事項），提交戶外廣告設(shè)施設(shè)置方案，經(jīng)論證符合規(guī)劃的，管理部門出具《戶外廣告設(shè)施規(guī)劃查閱告知書》。

從2005年至今，市、區(qū)兩級共組織編制完成了1100余條道路（包括長安街及其延長線、各環(huán)路、高/快速路、城區(qū)主要大街）及火車站、機場等重點區(qū)域的戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃，規(guī)劃戶外廣告設(shè)施點位約5萬余個（含公交候車亭1.1萬個），基本覆蓋了城區(qū)主要道路和重點區(qū)域。

但是，在管理實際中存在一系列問題，包括市、區(qū)規(guī)劃層級過多，市級權(quán)限過于集中，街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃編制中政府與企業(yè)權(quán)責不清、周期長成本高、缺乏適當裕度、沒有明確期限、規(guī)劃查閱辦理流程不便捷等。新的《條例》進一步完善了戶外廣告設(shè)施“依規(guī)劃設(shè)置+信息化規(guī)劃查詢公開”的管理制度，主要包括：

一是簡化戶外廣告設(shè)施規(guī)劃層級。取消了與市級專項規(guī)劃作用重疊的區(qū)級戶外廣告設(shè)施設(shè)置專項規(guī)劃，明確了規(guī)劃體系，包括市級戶外廣告設(shè)施設(shè)置專項規(guī)劃和街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃。

二是合理劃分市區(qū)規(guī)劃權(quán)限。將市區(qū)規(guī)劃權(quán)限分為三類：（1）長安街及其延長線、高（快）速公路及機場地區(qū)的街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃由市城市管理部門組織編制，報市政府審查批準后實施。（2）首都功能核心區(qū)、城市副中心、火車站地區(qū)、市政府確定的其他重點區(qū)域，由區(qū)政府或區(qū)城市管理委組織編制，經(jīng)市城市管理部門審查批準后實施。（3）其他區(qū)域，由區(qū)城市管理委組織編制，報區(qū)政府批準后實施，報市城市管理委備案。

三是強調(diào)街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃是設(shè)置戶外廣告設(shè)施的直接依據(jù)。要求尚未制定街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃的，不得設(shè)置戶外廣告設(shè)施。建成區(qū)尚未編制規(guī)劃的，應(yīng)當在《條例》實施后三年內(nèi)完成街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃編制工作。新建街區(qū)應(yīng)與街區(qū)層面控制性詳細規(guī)劃同步編制。

四是明確了街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃內(nèi)容重在確定街區(qū)內(nèi)戶外廣告設(shè)施設(shè)置的規(guī)則，而不再是具體設(shè)施。根據(jù)街區(qū)層面控制性詳細規(guī)劃，細化街區(qū)內(nèi)商業(yè)戶外廣告設(shè)施的禁止設(shè)置區(qū)域、限制設(shè)置區(qū)域和允許設(shè)置區(qū)域，明確公益戶外廣告設(shè)施設(shè)置布局，確定戶外廣告設(shè)施的設(shè)置地塊、風貌要求、設(shè)置密度、面積上限、亮度控制、運行時間、設(shè)置期限以及臨時性商業(yè)戶外廣告設(shè)施的設(shè)置要求等規(guī)劃內(nèi)容。

五是賦予規(guī)劃查詢合法性地位，并確定了信息化管理手段。要求設(shè)置人應(yīng)當在綜合服務(wù)信息系統(tǒng)查詢戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃規(guī)定的條件和設(shè)置要求，征得設(shè)置場所所有人或者管理人的同意后，編制戶外廣告設(shè)施設(shè)置方案，上傳至綜合服務(wù)信息系統(tǒng)，并向社會公開。

（三）強調(diào)r牌匾標識設(shè)置應(yīng)結(jié)合區(qū)域功能實行分區(qū)分類管理

《條例》明確了牌匾標識設(shè)置實行基本規(guī)范要求下的分區(qū)分類管理，采取信息化“上傳方案并公開”的管理方式。具體包括：

一是在市級基本規(guī)范下，各區(qū)結(jié)合實際編制街區(qū)牌匾標識設(shè)置指引。區(qū)城市管理部門應(yīng)當組織有關(guān)部門、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等，根據(jù)固定式牌匾標識設(shè)置規(guī)范，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)不同區(qū)域功能、風貌特色和單位特點，編制并向社會公布區(qū)域固定式牌匾標識設(shè)置指引。

二是對于歷史建筑、連鎖企業(yè)等特殊形式的牌匾標識設(shè)置予以規(guī)范。包括：（1）屬于文物保護單位、不可移動文物、歷史建筑固有的固定式牌匾標識，應(yīng)當原貌保留;（2）連鎖經(jīng)營企業(yè)設(shè)置牌匾標識的，可以沿用同一品牌的設(shè)計風格和色調(diào)。

三是明確了信息化上傳設(shè)置方案并公開的管理方式，確保各級管理部門及時了解設(shè)施設(shè)置信息。設(shè)置固定式牌匾標識和車身標識的，所有人應(yīng)當根據(jù)固定式牌匾標識和車身標識設(shè)置規(guī)范編制設(shè)置方案，上傳至綜合服務(wù)信息系統(tǒng)，并向社會公開。

（四）強化了設(shè)施所有人的安全管理主體責任

戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品的設(shè)置數(shù)量多、涉及主體多、分布范圍廣，且多位于人流量較大的公共區(qū)域，而北京市大風、暴雨等極端天氣情況較多，為加強安全管理，防止出現(xiàn)傷人、毀物的安全事故，《條例》進一步強化了設(shè)施所有人的安全主體責任，并規(guī)定了嚴厲的處罰措施。

一是確定了附著式設(shè)施設(shè)置前的安全影響評估制度。在建筑物、構(gòu)筑物上設(shè)置附著式戶外廣告設(shè)施或大型固定式牌匾標識的，建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)人或者管理人應(yīng)當事先委托房屋安全鑒定機構(gòu)就戶外廣告設(shè)施對建筑物、構(gòu)筑物安全的影響進行評估。經(jīng)評估不符合安全要求的，不得設(shè)置。

二是確定了對大型或者超高設(shè)施的定期安全鑒定制度。戶外廣告設(shè)施、固定式牌匾標識的所有人委托專業(yè)機構(gòu)每兩年對大型或者距地十米以上的戶外廣告設(shè)施、固定式牌匾標識進行安全鑒定，并將安全鑒定信息上傳至綜合服務(wù)信息系統(tǒng)。

三是確定了對違反安全管理要求的嚴厲處罰措施。未定期對大型或者距地十米以上的戶外廣告設(shè)施、固定式牌匾標識進行安全鑒定的，由街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責令限期改正。逾期不改正的，按照違法設(shè)置戶外廣告設(shè)施、固定式牌匾標識的行為處理（即對于違法設(shè)置的戶外廣告設(shè)施、牌匾標識可以依法予以強制拆除）。

（五）加大了對違規(guī)設(shè)置戶外廣告設(shè)施的執(zhí)法力度

違規(guī)戶外廣告設(shè)施具有低投入、高收益的特點，現(xiàn)有法律法規(guī)存在處罰額度低、強制拆除執(zhí)法周期長等情況。巨大的利益誘惑與極低的違法成本，造成違規(guī)戶外廣告設(shè)施屢禁不止。

《條例》一方面保留強制拆除的執(zhí)法權(quán)力，另一方面，通過明確設(shè)施載體提供方的法律責任、確定查封扣押等阻斷傳播的措施和明確違法者承擔強拆及代履行費用等方式，加大了對違規(guī)設(shè)置戶外廣告設(shè)施的處罰力度。

一是明確設(shè)施設(shè)置載體提供方的法律責任。為違法設(shè)置的戶外廣告設(shè)施提供載體的，由街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責令限期改正。逾期不改正的，處一萬元以上、十萬元以下罰款。

二是確定了查封、扣押等阻斷傳播的措施。城市管理部門、城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)、街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品設(shè)置實施監(jiān)督管理，可以詢問、調(diào)查有關(guān)單位或者個人，查閱、調(diào)取、復制有關(guān)證據(jù)資料，依法采取查封、扣押涉嫌違法設(shè)置的戶外廣告設(shè)施、牌匾標識、標語宣傳品，以及與其直接相關(guān)的物品、經(jīng)營工具、設(shè)備等，及時消除傳播影響。

三是規(guī)定由違法者承擔強拆和代履行費用。對戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品依法實施強制拆除或者代履行拆除的，所需費用由戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品的所有人承擔。

《條例》的頒布實施為北京市推進戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品設(shè)置管理的規(guī)范化、法治化進程，奠定了堅實基礎(chǔ)。北京市將依據(jù)《條例》所確定的各項制度，修訂戶外廣告設(shè)施設(shè)置專項規(guī)劃，建設(shè)綜合服務(wù)信息系統(tǒng)，組織各區(qū)編制街區(qū)戶外廣告設(shè)施設(shè)置規(guī)劃，制定修訂相關(guān)配套標準規(guī)范，努力形成以《條例》為核心，各項配套規(guī)劃、規(guī)范、標準完善的戶外廣告設(shè)施、牌匾標識和標語宣傳品設(shè)置管理制度體系。

（責任編輯：陳希文）