郭顯豪

(丹東市振安區(qū)商務(wù)及工業(yè)信息化服務(wù)中心，遼寧 丹東 118000)

水庫大壩承擔(dān)著農(nóng)田灌溉、防洪排澇、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水力發(fā)電等重要任務(wù)，也是科學(xué)調(diào)控流域水資源的重要工程措施。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年全國已建各類水庫9.8萬多座，在獲得顯著經(jīng)濟(jì)效益的同時，若未能保證水庫的安全運行，勢必會給下游防洪安全造成潛在威脅，甚至?xí)a(chǎn)生人員傷亡等事件[1]。1955-2020年間，全國發(fā)生潰壩的水庫達(dá)到3520余座，年均潰壩率(60座/年)將近世界平均水平的4倍，其中96.5%屬于小型水庫潰壩。水庫安全運行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是能否保證安全度汛，這對水庫長久效益的發(fā)揮至關(guān)重要。調(diào)查顯示，全國95.2%的水庫屬于小型水庫，其安全度汛的重點隱患有管理體系不健全、設(shè)施設(shè)備老化失修、分布范圍廣、工程數(shù)量多等。所以，通過對小型水庫運行現(xiàn)狀的全面排查分析，在此基礎(chǔ)上提出完善安全管理體系、建立運行保障機制等，這是防汛抗旱以及安全度汛的重要工作。

1 遼寧省小型水庫存在的問題

1.1 水庫運行基本情況

水庫發(fā)揮著調(diào)蓄洪水的重要功能，但小型水庫調(diào)蓄洪水的能力非常有限。調(diào)查顯示，遼寧省已建685座小型水庫，總庫容92380萬m3，發(fā)揮著保護(hù)耕地336.31萬畝、保護(hù)人口346.73萬人的重要作用。參與調(diào)查的小型水庫有98.0%布設(shè)了溢洪道，并且以開敞式為主，而能夠發(fā)揮調(diào)蓄洪水且溢洪道設(shè)置有閘門的占14.1%溢洪道底高程低于上游匯流入庫水位時流量全部下泄。此外，通過輸水洞調(diào)蓄洪水的水庫占88.5%。

1.2 水庫安全運行現(xiàn)狀

20世紀(jì)60-70年代屬于遼寧省小型水庫集中興建期，大多數(shù)水庫都是邊設(shè)計邊施工，截至現(xiàn)今已服役運行近50余年，由于管護(hù)不到位、工程質(zhì)量差、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、工藝技術(shù)落后等，小型水庫普遍存在水工建筑物損壞、防洪標(biāo)準(zhǔn)不明、基礎(chǔ)資料缺失等問題。2020年，全面排查的小型水庫共存在11個重點安全隱患，如表1所示。其中，存在運行管理漏洞、建設(shè)管理隱患、安全運行隱患的水庫依次占27.7%、54.6%、17.4%，建設(shè)管理隱患屬于水庫運行中最突出的問題。

1)水庫運行管理漏洞。小型水庫監(jiān)測預(yù)報通訊、應(yīng)急管理和調(diào)度運行等方案落實不到位或編制不合理的占3.8%，其中未開展應(yīng)急演練屬于重點問題。此外，水庫巡查、技術(shù)、行政“三個責(zé)任人”履職落實不到位的占1.5%。目前，遼寧省已建立管理制度的小型水庫占97.7%，仍有少部分水庫未制定相應(yīng)的管理制度。水庫運行管理中最為常見問題有管理資料不齊全、管理制度不完善，約有22.4%的小型水庫存在管理制度問題。

表1 小型水庫安全運行問題統(tǒng)計表

2)水庫建設(shè)管理隱患。根據(jù)有關(guān)規(guī)程要求，在符合一定運行條件且正式完工1年內(nèi)要及時組織竣工驗收，對水庫除險加固項目而言一定運行條件是指經(jīng)過一個汛期或6-12個月。貫徹執(zhí)行《水庫大壩安全鑒定辦法》定期組織安全鑒定工作，在竣工驗收5a內(nèi)開展首次安全鑒定，此后每隔6-10a開展一次。水庫運行過程中若存在重大事故、特大洪水、強烈地震等異常現(xiàn)場，對此要專門組織安全鑒定。調(diào)查顯示，無法落實維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費的小型水庫占18.7%，未按時完成竣工驗收或蓄水驗收的水庫占17.0%，參與調(diào)查的小型水庫約有19.2%存在未按要求開展安全鑒定的問題。

3)水庫工程安全隱患。實際工程中，主要包括觀測設(shè)備、管理房、輸水洞、溢洪道、壩體等安全隱患。其中，管理房無法正常使用或未設(shè)管理房的水庫占5.2%，輸水洞閘門啟閉故障或存在損害的水庫占2.7%，溢洪道閘門啟閉故障、邊坡不穩(wěn)定或存在堵塞的水庫占3.0%，壩體存在滑坡、裂縫、滲漏的水庫占1.5%，水庫工程其他配套設(shè)施損害的占5.0%。

4)其他管理問題。妥善處理小型水庫承包出租問題是日常管理工作中的重點、難點，調(diào)查顯示全省已承包出租的小型水庫占69.5%，其中出租年限超過20a的水庫占55.0%，有的水庫的出租年限達(dá)到了70%，這與最高可出租20a的《合同法》有關(guān)規(guī)定明顯不符。承包給個人的水庫約占90.1%，這部分水庫以漁業(yè)養(yǎng)殖為主。承包者不執(zhí)行防汛調(diào)度指令、私設(shè)攔魚網(wǎng)或攔魚柵，水庫周邊違建等現(xiàn)象普遍存在，對水庫安全運行造成極大的影響。

1.3 現(xiàn)存問題分析

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，水庫管理制度缺失、運行管理漏洞和建設(shè)管理隱患屬于遼寧省小型水庫存在的突出問題，這也是造成水庫不安全運行的關(guān)鍵。制度建設(shè)和運行管理直接決定了水庫能否安全運行，加強制度建設(shè)與運行管理是實現(xiàn)水庫正常運行的根本保障。

1)水庫管理制度問題。該問題是造成水庫承包、工程安全隱患等問題的重要因素，與水庫能否正常運行直接相關(guān)，主要體現(xiàn)在：①各級技術(shù)責(zé)任人未按規(guī)范建立維修養(yǎng)護(hù)、工程檔案、巡視檢查、日常管理等制度，普遍存在制度落實不到位、執(zhí)行不規(guī)范、制定不合理等諸多問題，由于未形成系統(tǒng)完善的管理體系給小型水庫運行帶來安全隱患。②其他配套設(shè)施設(shè)備和管理房問題是水庫安全隱患中最為突出的問題，未按要求設(shè)置水庫水尺或者沒有配套管理房，對水庫日常運行造成嚴(yán)重的影響。③水庫承包存在放任自流、監(jiān)管不到位等問題，有的政府一包了事并未對使用者、承包者實行嚴(yán)格的監(jiān)管?？傮w而言，水庫運行管理缺位是導(dǎo)致以上問題的根源。

2)水庫建設(shè)管理隱患問題。該類問題主要體現(xiàn)在日常維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費無法落實、完工后不能及時開展驗收、未及時組織水庫安全鑒定等方面。其中，“三個責(zé)任人”職責(zé)履行不到位、重視程度不夠為造成以上問題的主要原因，有的水庫雖然落實了責(zé)任人，但未明確相應(yīng)的職責(zé)。大多數(shù)小型水庫實行的是村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級水利部共同管理，地方政府負(fù)總責(zé)的屬地管理制。防汛抗旱指揮部在每年汛前，都會強制性的落實責(zé)任人，但實際調(diào)查發(fā)現(xiàn)普遍存在主體責(zé)任不清的現(xiàn)象，形成了“三個責(zé)任人”都在管卻都沒管到位的局面。①重視程度不夠，維修養(yǎng)護(hù)資金缺乏，由于資金問題使得安全鑒定工作擱淺的情況時有發(fā)生，這給日常維修養(yǎng)護(hù)工作的開展、除險加固工程的驗收和正常施工等造成極大的影響。②專業(yè)技術(shù)水平低，由于技術(shù)負(fù)責(zé)人工作能力有限無法有效指導(dǎo)工程建設(shè)管理，加之對驗收工作的流程和重要性不夠重視，直接影響了加固工程驗收進(jìn)度。③巡查責(zé)任人心存僥幸，庫管員報訊易出現(xiàn)錯報、漏報、晚報等問題，部分地區(qū)的巡查責(zé)任人時常出現(xiàn)脫崗的情況，無法保證值守工作且重視程度低，給防汛調(diào)度工作造成直接的影響。

2 遼寧省小型水庫運行對策

全國水利工作會議明確指出“強監(jiān)管、補短板”將成為下一步水利工作的中心。其中，保障小型水庫安全運行、加強安全運行管理監(jiān)管將是工作的重點。

2.1 加快落實責(zé)任主體

貫徹落實“三個責(zé)任人”職責(zé)，各級行政責(zé)任人要親自督辦、檢查、部署水庫安全管理工作，持續(xù)加大資金投入和水庫監(jiān)管力度，補齊水利短板。隨著河庫長制的不斷落實，逐漸明確了水庫的責(zé)任主體，但要想真正讓各級河庫長重視水利工作、真正將責(zé)任落實到位還要進(jìn)一步強化監(jiān)督問責(zé)，加快完善河庫長監(jiān)管考核和監(jiān)督制度，進(jìn)一步落實水庫運行管護(hù)責(zé)任與主體。

2.2 切實完善政策法規(guī)

2018年修訂、1991年制定的《水庫大壩安全管理條例》仍然為目前水庫管理執(zhí)行的專項法律法規(guī)，其適用范圍為小(1)型水庫和庫容超過100萬m3或壩高超過15m的大、中型水庫，對于管理薄弱、面廣量大的規(guī)模以下水庫只是作為參照執(zhí)行，這就會產(chǎn)生非強制執(zhí)行或被鉆空子等問題。此外，各省政府可以依據(jù)條例有關(guān)要求，制定相應(yīng)的實施細(xì)則，但真正出臺實施細(xì)則的地區(qū)寥寥無幾，如廣東、河南等省份，并且其發(fā)布時間較早，沒有與時俱進(jìn)實行相應(yīng)的修訂。2012年，《遼寧省農(nóng)村水利工程管理辦法》正式頒布出臺，但對小型水庫的管理細(xì)則并未給予明確。2017年，為積極推動小型水庫規(guī)范化運行水利廳制定了《遼寧省小型水庫運行管理辦法(試行)》，但不具有法律約束性與強制性，也僅僅是用于行業(yè)指導(dǎo)，對小型水庫運行管理的指導(dǎo)作用效果不明顯。所以，以政府的名義指導(dǎo)各市縣出臺相關(guān)實施細(xì)則、“遼寧省大壩安全管理條例”、及時完善與修訂水庫法律法規(guī)是非常迫切和必要的。

2.3 注重專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)

各級水行政主管部門要加強水利專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，切實提升水庫管理技術(shù)服務(wù)水平。目前，工程項目和資金管理屬于水行政主管部門的關(guān)注要點，水庫日常運行管理由于專業(yè)技術(shù)力量薄弱被逐漸弱化?！哆|寧省小型水庫運行管理辦法(試行)》明確了日常管理主要內(nèi)容和組織管理責(zé)任，對規(guī)范化小型水庫管理起到了積極作用。然而，結(jié)合近一年試行情況還需進(jìn)一步完善部分內(nèi)容。同時，在執(zhí)行過程中各市縣水行政主管部門都是轉(zhuǎn)發(fā)傳達(dá)，因?qū)I(yè)技術(shù)水平不高、專業(yè)技術(shù)人員缺乏等未能逐條深入落實管理辦法。所以，各級水庫管理單位和水行政主管部門要定期采取多種形式開展專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，要加快人才引進(jìn)，切實提升水庫管理人員的專業(yè)水平。

2.4 強化開發(fā)利用監(jiān)管

小型水庫管理者必須堅決服從汛期防汛調(diào)度，切實保障水生態(tài)文明建設(shè)和小型水庫安全運行要求，嚴(yán)格合同管理和社會化監(jiān)督，對于不合法的承包合同各地政府必須強制給予清理。庫管員、各水庫管理單位和水行政主管部門要加強對水庫承包者的監(jiān)管，按照相關(guān)法律法規(guī)取締或處罰有損小型水庫安全運行行為的承包者。同時，在保障水生態(tài)文明和確保水庫安全運行的情況下，鼓勵經(jīng)營性開發(fā)承包小型水庫的維修養(yǎng)護(hù)，充分發(fā)揮經(jīng)營性收益的功能作用，在水庫資源開發(fā)與保護(hù)中調(diào)動承包經(jīng)營者的主動性，切實加強水庫開發(fā)利用監(jiān)管。

2.5 強調(diào)輿論信息引導(dǎo)

采用輿論引導(dǎo)的方式，充分利用各類媒體積極引導(dǎo)廣大群眾參與小型水庫的運行管理。通過宣傳增強各級政府和廣大公眾的風(fēng)險意識，設(shè)置小型水庫逃避險公示牌、責(zé)任人信息及庫長制公示牌等，加強管理聯(lián)系信息及小型水庫信息公開，普及應(yīng)急處置避險以及水庫防汛調(diào)度知識，提高廣大群眾的風(fēng)險應(yīng)對能力、水安全意識以及對水庫安全運行的重要性認(rèn)識，最大程度的引導(dǎo)公眾參與水庫運行管理。

3 結(jié) 論

水庫安全運行管理責(zé)任重于泰山，與廣大群眾生命安全、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)，必須引起高度的重視。各級水庫管理所、水行政主管部門和政府要加強水庫管理部署，“三個責(zé)任”要樹立安全發(fā)展、生命至上、以人為本的理念，全面落實保證水庫安全運行的各項工作，通過建立觀測預(yù)警機制、制定日常管理制度等非工程措施以及維修養(yǎng)護(hù)工程、除險加固工程等工程措施，真正做好“三個重點環(huán)節(jié)”的有效控制和水庫安全運行管理工作，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及保障小型水庫安全運行提供基礎(chǔ)保障。