戴永紅 姬廣禮

自美國前總統(tǒng)奧巴馬提出“亞太再平衡”戰(zhàn)略以來，美國不斷向南亞拓展影響。前總統(tǒng)特朗普上臺(tái)后，美國冷戰(zhàn)思維與零和博弈思想持續(xù)高漲，在“亞太再平衡”基礎(chǔ)上，提出升級(jí)版的“印太戰(zhàn)略”，其目的是重返亞太，增加美國在太平洋、印度洋區(qū)域的影響力。拜登出任總統(tǒng)后，美國的“印太戰(zhàn)略”不但沒有改變，而且有增強(qiáng)之勢(shì)，美國拉攏更多的國家圍堵、遏制中國的發(fā)展。2020年以來，美國和印度關(guān)系日益走近，出于各自利益，兩國在軍事、安全等領(lǐng)域加強(qiáng)合作并建立了“全面的全球戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”(1)“Joint Statement: Vision and Principles for the United States-India Comprehensive Global Strategic Partnership,” The White House, February 25, 2020, last visited November 28, 2020, https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/joint-statement-vision-principles-united-states-india-comprehensive-global-strategic-partnership/?utm_source=link&utm_medium=header.。美國正在利用一切手段向南亞全方位地施加影響力，借助千禧年挑戰(zhàn)公司(Millennium Challenge Corporation, “MCC”)(2)中國外交部、中國駐斯里蘭卡大使館將“MCC”譯為“千禧年挑戰(zhàn)公司”，詳見中國外交部網(wǎng)站和中國駐斯里蘭卡大使館網(wǎng)站：https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1828998.shtml; http://lk.china-embassy.org/chn/xwdt/t1822098.htm。國內(nèi)媒體也有將“MCC”譯為“千年挑戰(zhàn)公司”，詳見：http://www.chinanews.com/gj/2020/02-29/9109122.shtml。本文采用前者官方譯法，將“MCC”稱為“千禧年挑戰(zhàn)公司”。，向尼泊爾、斯里蘭卡等南亞國家提供經(jīng)濟(jì)援助，拉攏更多“小盟友”加入美國陣營便是美國使用的手段之一。

關(guān)于“印太戰(zhàn)略”，學(xué)界多關(guān)注美國、日本、印度、澳大利亞“四國合作機(jī)制”以及“印太戰(zhàn)略”框架下美印關(guān)系走向，認(rèn)為美日印澳四國在經(jīng)濟(jì)與安全等領(lǐng)域的合作有些進(jìn)展，其目的是聯(lián)合遏制中國發(fā)展。印度對(duì)“印太戰(zhàn)略”的參與度提升，美印合作進(jìn)一步加強(qiáng)。但是，鑒于美日印澳在印太地區(qū)的戰(zhàn)略目的不盡相同，“四國合作機(jī)制”尚未取得實(shí)質(zhì)性成果，出于自身地緣戰(zhàn)略利益的考慮，印度與美國合作能否深入開展也有待觀察(3)近期相關(guān)研究成果可參見：葉海林《中國應(yīng)對(duì)美國再版“印太”概念的策略性思考》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2019年第5期，第1-14頁；戴永紅、周禹朋《美印“印太”戰(zhàn)略融合與前景》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2020年第7期，第35-43頁；唐小松、徐夢(mèng)盈《“印太戰(zhàn)略”框架下美國對(duì)印度角色的定位研究》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇》2020年第4期，第32-56頁；劉阿明《“四方安全對(duì)話”的新發(fā)展及前景探析》，《國際展望》2021年第1期，第88-109頁；肖軍《美國“印太”戰(zhàn)略下的美印戰(zhàn)略伙伴關(guān)系解構(gòu)》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2021年第2期，第1-17頁；韋宗友《美國印太戰(zhàn)略演變趨勢(shì)及影響評(píng)估》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第5期，第92-100頁。。已有研究少有涉及美國利用千禧年挑戰(zhàn)公司等援外機(jī)構(gòu)對(duì)印太地區(qū)國家經(jīng)濟(jì)援助，特別是以援助為由實(shí)現(xiàn)對(duì)尼泊爾、斯里蘭卡等南亞小國的管控，拉攏他們加入“印太戰(zhàn)略”。對(duì)于千禧年挑戰(zhàn)公司及其援助情況國內(nèi)學(xué)者關(guān)注較少，尚沒有對(duì)千禧年挑戰(zhàn)公司與“印太戰(zhàn)略”之間的關(guān)系的相關(guān)研究。在南亞，美國已同尼泊爾簽署千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議(4)根據(jù)對(duì)外援助的金額和周期，千禧年挑戰(zhàn)公司將援助分為三類，即契約(Compacts)、地區(qū)投資并行契約(Concurrent Compacts for Regional Investments)及門檻項(xiàng)目(Threshold Programs)，為便于表述，本文將千禧年挑戰(zhàn)公司與受援國簽署的援助文本統(tǒng)稱為“千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議”。，等待尼泊爾議會(huì)通過。美國雖然批準(zhǔn)斯里蘭卡千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議文本，但由于斯里蘭卡新政府質(zhì)疑并拒絕簽署協(xié)議，千禧年挑戰(zhàn)公司于2020年12月25日決定取消對(duì)斯里蘭卡的援助。本文擬在“印太戰(zhàn)略”背景下，探討美國千禧年挑戰(zhàn)公司及其對(duì)外援助相關(guān)情況，就千禧年挑戰(zhàn)公司擬對(duì)尼斯兩國的援助進(jìn)行對(duì)比分析，以尼美千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議為主要案例，探究尼泊爾遲遲未通過協(xié)議的深層原因、美國加強(qiáng)對(duì)尼泊爾投入的真實(shí)目的，以及對(duì)中尼兩國可能造成的影響，并結(jié)合整個(gè)南亞地區(qū)形勢(shì)有針對(duì)性地提出我國的應(yīng)對(duì)之策。

一 美國千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助概況

(一)美國千禧年挑戰(zhàn)公司設(shè)立的歷史背景

千禧年挑戰(zhàn)公司是美國政府成立的一個(gè)援外機(jī)構(gòu)，標(biāo)榜幫助發(fā)展中國家抗擊貧困，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。該公司位于美國華盛頓，理事會(huì)由美國國務(wù)卿、財(cái)政部長、貿(mào)易代表、國際開發(fā)署署長、千禧年挑戰(zhàn)公司首席執(zhí)行官及總統(tǒng)任命的四名私營部門成員組成。國務(wù)卿為理事會(huì)主席，財(cái)政部長任副主席。千禧年挑戰(zhàn)公司成立于美國前總統(tǒng)喬治·布什執(zhí)政時(shí)期，“9·11”事件發(fā)生后，布什政府援外政策有所改變，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)落后會(huì)滋生恐怖主義，逐漸關(guān)注發(fā)展中國家的貧困問題。2002年美國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告指出，僅以美元金額，不以經(jīng)濟(jì)增長率及減貧來衡量對(duì)外援助的效果是失敗的策略(5)“The National Security Strategy of the United States of America,” The White House, September, 2002, last visited December 15, 2020, https://2009-2017.state.gov/documents/organization/63562.pdf.。有鑒于此，美國2002年啟動(dòng)機(jī)構(gòu)組建程序，于2004年1月正式成立千禧年挑戰(zhàn)公司，向非洲、亞洲、南美洲和大洋洲等發(fā)展中國家提供經(jīng)濟(jì)援助，以期幫助受援國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策變革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，擺脫貧困。

千禧年挑戰(zhàn)公司援助對(duì)象為致力于“善治、經(jīng)濟(jì)自由”的低收入或中低收入國家，主要集中在農(nóng)業(yè)、教育、能源、反腐、電力和能源、企業(yè)發(fā)展、交通、環(huán)境衛(wèi)生以及供水等領(lǐng)域。千禧年挑戰(zhàn)公司與美國國際開發(fā)署對(duì)外援助有所不同，該公司采取競(jìng)爭(zhēng)方式挑選受援國，對(duì)受援國設(shè)置各種限制條件，旨在說明援助的“公開、透明”。千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)援助項(xiàng)目的實(shí)施、暫緩或終止擁有決定權(quán)，這為美國影響受援國家的政策、干涉他國內(nèi)政做好了鋪墊。美國可以受援國“不民主”、美國利益受到影響等借口隨時(shí)作出暫緩或終止項(xiàng)目的決定，千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)外援助成了美國長臂管轄的手段之一。2009年由于不滿馬達(dá)加斯加“不民主”的政權(quán)交接及對(duì)2012年馬里發(fā)生軍事政變表示關(guān)切，千禧年挑戰(zhàn)公司終止了向這兩個(gè)國家提供的援助。2016年，千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)坦桑尼亞總統(tǒng)和人民代表會(huì)議選舉不滿，稱坦桑尼亞選舉不公平、言論不自由，不再符合千禧年挑戰(zhàn)公司的援助條件，隨即暫停了對(duì)坦桑尼亞的援助以及擬繼續(xù)實(shí)施的第二階段援助計(jì)劃(6)“MCC Statement on Decision of Board of Directors to Suspend Partnership with Tanzania,” Millennium Challenge Corporation, March 28, 2016, last visited February 22, 2021, https://www.mcc.gov/news-and-events/release/stmt-032816-tanzania-partnership-suspended.。

(二)美國千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)外援助的評(píng)價(jià)指標(biāo)

千禧年挑戰(zhàn)公司設(shè)置的評(píng)價(jià)指標(biāo)，是美國新自由主義的體現(xiàn)。在尋找援助對(duì)象國時(shí)，該公司設(shè)置了20項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)，涉及營商環(huán)境、兒童健康、教育情況、民主自由、政治等方面，滿足至少10個(gè)指標(biāo)方能獲取援助資格(7)“Guide to the MCC Indicators for Fiscal Year 2021,” Millennium Challenge Corporation, October 23, 2020, last visited February 22, 2021, https://www.mcc.gov/resources/doc/guide-to-the-indicators-fy-2021.。為顯示評(píng)價(jià)指標(biāo)的客觀性，千禧年挑戰(zhàn)公司采用獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)。挑選受援國一般分四個(gè)步驟：一是確定候選國；二是公布遴選標(biāo)準(zhǔn)與辦法；三是公布評(píng)分；四是確定援助并簽署合作協(xié)議。援助國確定后，千禧年挑戰(zhàn)公司會(huì)同受援國一道在受援國內(nèi)成立獨(dú)立的責(zé)任實(shí)體機(jī)構(gòu)，稱之為千禧年挑戰(zhàn)賬戶(Millennium Challenge Account, “MCA”)，負(fù)責(zé)援助項(xiàng)目資金管理和監(jiān)管落實(shí)。

千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)外援助以自由、民主為口號(hào)，旨在改變受援國的國家政策和經(jīng)濟(jì)制度，推行私有化和經(jīng)濟(jì)自由化。比較典型的做法是對(duì)受援國土地、能源、交通等領(lǐng)域進(jìn)行改革，外國企業(yè)(特別是美國公司)參與受援國上述領(lǐng)域的管理經(jīng)營。表面上看，千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)外援助具有公平性和競(jìng)爭(zhēng)性，幫助受援國解決發(fā)展難題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，但實(shí)際上該公司配合美國國際開發(fā)署的援外工作，幫助美國企業(yè)走出去，為美國企業(yè)創(chuàng)造良好投資環(huán)境，著眼于維護(hù)美國海外利益和世界霸權(quán)。近年來，千禧年挑戰(zhàn)公司在受援國推行私有化、干涉他國內(nèi)政的做法越來越不受歡迎。2019年10月，由于不希望私營公司參加政府所有的電力部門運(yùn)營，加納政府終止了與千禧年挑戰(zhàn)公司的1.9億美元的電力特許經(jīng)營協(xié)議(8)“Full details of why government terminated PDS deal,” Ghanaweb, October 20, 2019, last visited February 22, 2021, https://www.ghanaweb.com/GhanaHomePage/NewsArchive/Full-details-of-why-government-terminated-PDS-deal-791215.。

(三)美國千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)外援助的轉(zhuǎn)型演變

多年來，千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)外援助主要集中在非洲，其次是亞洲。如表1所示，截至2020年11月，千禧年挑戰(zhàn)公司共向41個(gè)國家提供經(jīng)濟(jì)援助，援助金額約118.1億美元，無論是國家數(shù)量還是援助金額，非洲是美國援助的主要地區(qū)。非洲受援國家比亞洲多14個(gè)，援助金額是亞洲的近3.5倍。

表1 千禧年挑戰(zhàn)公司成立以來對(duì)外援助情況

近幾年，隨著美國重返“亞太”、“印太”地區(qū)，千禧年挑戰(zhàn)公司作為美國政府機(jī)構(gòu)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助也轉(zhuǎn)向亞太國家，特別是向中國鄰國或“一帶一路”建設(shè)沿線國家傾斜。通過統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，千禧年挑戰(zhàn)公司在已簽署但尚未落實(shí)協(xié)議或待簽署協(xié)議的16個(gè)國家中，非洲占9個(gè)，亞洲占5個(gè)，東歐和太平洋島國各占1個(gè)(見表2)。亞洲5個(gè)國家分別是蒙古、尼泊爾、印度尼西亞、斯里蘭卡和東帝汶，均為中國的鄰國或“一帶一路”建設(shè)沿線國家。

表2 千禧年挑戰(zhàn)公司已簽署(尚未落實(shí))及待簽署協(xié)議國家情況

從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，千禧年挑戰(zhàn)公司成立17年來對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助金額不大，力度有限，受關(guān)注度不高。但前總統(tǒng)特朗普上臺(tái)后，賦予千禧年挑戰(zhàn)公司“新使命”，將其納入“印太戰(zhàn)略”之中，該公司越來越受到關(guān)注。2019年11月，美國國務(wù)院發(fā)布的《一個(gè)自由的印度-太平洋：推進(jìn)共同愿景》介紹了千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)外援助情況，明確將千禧年挑戰(zhàn)公司作為“印太戰(zhàn)略”經(jīng)濟(jì)合作的補(bǔ)充部分(9)“A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision,” Department of State of United States of America, November 4, 2019, last visited February 22, 2021, https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/11/Free-and-Open-Indo-Pacific-4Nov2019.pdf.。美國希望千禧年挑戰(zhàn)公司在經(jīng)濟(jì)援助方面發(fā)揮更大作用，并將援助從非洲逐漸轉(zhuǎn)向南亞、東南亞。千禧年挑戰(zhàn)公司與“印太戰(zhàn)略”掛鉤，其援助方式和目的引起了受援國的注意和警惕。對(duì)“印太戰(zhàn)略”的研究不僅要關(guān)注美國與印太國家的軍事領(lǐng)域合作，美國借助千禧年挑戰(zhàn)公司的對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助同樣不能忽視。

二 美國千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)南亞國家的援助進(jìn)展

如表2所示，美國擬提供經(jīng)濟(jì)援助的5個(gè)亞洲國家中，尼泊爾、斯里蘭卡為南亞國家。尼泊爾為中國西南鄰國，是“一帶一路”建設(shè)走向南亞的重要通道。斯里蘭卡是“21世紀(jì)海上絲綢之路”在印度洋上的重要樞紐，兩國對(duì)中國地緣戰(zhàn)略價(jià)值非常重要。美國希望通過千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議對(duì)尼泊爾、斯里蘭卡等國進(jìn)行隱形管控，以達(dá)到美國在南亞的戰(zhàn)略目的，但千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議在南亞進(jìn)展并不順利。

(一)一波三折，尼美千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議受阻

尼泊爾是內(nèi)陸山國，北與中國西藏自治區(qū)相連，其他三面被印度環(huán)繞。北部為山區(qū)，南部是平原，以農(nóng)業(yè)為主，“嚴(yán)重依賴外援，預(yù)算支出四分之一來自外國捐贈(zèng)和貸款”(10)《尼泊爾國家概況》，中國外交部網(wǎng)站，2020年5月發(fā)布，2021年2月22日訪問， https://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gj_676203/yz_676205/1206_676812/1206x0_676814/。，是世界上最不發(fā)達(dá)的國家之一。正因如此，2012年尼泊爾向美國千禧年挑戰(zhàn)公司提出尋求援助事宜。之后，千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)尼泊爾進(jìn)行初步考察，確定能源和交通為援助領(lǐng)域，并成立千禧年挑戰(zhàn)尼泊爾賬戶辦公室，負(fù)責(zé)項(xiàng)目可行性調(diào)研工作。2017年8月，尼美兩國確定援助協(xié)議文本。同年9月，兩國在華盛頓簽署千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議。值得注意的是，該協(xié)議簽署時(shí)尼泊爾為大會(huì)黨(Nepali Congress)執(zhí)政，時(shí)任總理為大會(huì)黨主席謝爾·巴哈杜爾·德烏帕(Sher Bahadur Deuba)。大會(huì)黨與美國、印度兩國一直保持密切關(guān)系，這也是協(xié)議得以簽署的原因之一。

根據(jù)協(xié)議，美國向尼泊爾提供5億美元的援助，作為配套，尼方注資1.3億美元，協(xié)議有效期5年。援助項(xiàng)目集中在能源和道路的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。主要建設(shè)連接尼泊爾-印度300公里的400千瓦輸電線路和3個(gè)變壓器，修建尼泊爾南部東西高速中300公里長的道路。為通過“印太戰(zhàn)略”抗衡“一帶一路”，美國將構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施“新秩序”的重點(diǎn)區(qū)域放在南亞，對(duì)孟加拉國、不丹、印度、斯里蘭卡、尼泊爾的跨境電力貿(mào)易給予技術(shù)性幫助(11)劉鳴《美國“印太戰(zhàn)略”最新進(jìn)展與前景評(píng)估》，《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第10期，第40-57頁。。這也足以說明美國援助尼泊爾電力領(lǐng)域的動(dòng)機(jī)不純。千禧年挑戰(zhàn)公司稱，通過該項(xiàng)目將刺激尼泊爾的投資，提升經(jīng)濟(jì)增長率，減少貧困，有助于南亞地區(qū)的互聯(lián)互通(12)“Nepal Compact Signing Ceremony,” Millennium Challenge Corporation, September 14, 2017, last visited February 22, 2021, https://www.mcc.gov/news-and-events/event/signing-091417-nepal.。從內(nèi)容上看，援助項(xiàng)目確實(shí)聚焦互聯(lián)互通領(lǐng)域，但強(qiáng)化的是尼泊爾與印度兩國間的互聯(lián)互通，援助項(xiàng)目集中在尼泊爾南部特萊的尼印邊境地區(qū)，也可以看出美印兩國有意在尼泊爾開展合作，帶動(dòng)尼泊爾南部的發(fā)展，提升印度與尼泊爾的關(guān)系。

尼泊爾作為中印之間的“山芋”，地緣優(yōu)勢(shì)獨(dú)特，對(duì)中國“一帶一路”建設(shè)、西南邊疆的安全穩(wěn)定具有重要價(jià)值。美國將尼泊爾視為介入南亞的切入點(diǎn)，近年來明顯加大對(duì)尼泊爾投入，不斷拋出“橄欖枝”，最具誘惑力的當(dāng)屬千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議。協(xié)議簽署后，美國要求尼泊爾議會(huì)通過該協(xié)議，理由是為保障項(xiàng)目的公開透明，按時(shí)落實(shí)并順利開展。兩國協(xié)議既已簽署，仍需議會(huì)通過，引發(fā)尼泊爾各界對(duì)協(xié)議是否有其他意圖的猜測(cè)。2018年12月，尼泊爾前外交部長普拉迪普·賈瓦利(Pradeep Gyawali)訪問美國，尼泊爾媒體將千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議與“印太戰(zhàn)略”聯(lián)系在一起，懷疑該協(xié)議有軍事意圖，報(bào)道稱賈瓦利外長同美國時(shí)任國務(wù)卿蓬佩奧討論了“印太戰(zhàn)略”，表示尼泊爾支持“印太戰(zhàn)略”，愿意成為其中一員。消息曝出后，賈瓦利立即予以否認(rèn)，并澄清他與蓬佩奧會(huì)見未提及“印太戰(zhàn)略”(13)Anil Giri, “Gyawali refutes reports about Nepal joining US Indo-Pacific strategy,” The Kathmandu Post, December 24, 2018, last visited February 22, 2021,https://kathmandupost.com/national/2018/12/24/gyawali-refutes-reports-about-nepal-joining-us-indo-pacific-strategy.。對(duì)于千禧年協(xié)議的質(zhì)疑和討論的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是美國國務(wù)院南亞事務(wù)副助理國務(wù)卿戴維·蘭茨(David Ranz)2019年5月訪問尼泊爾時(shí)發(fā)表的言論。他表示，美尼千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議是“印太戰(zhàn)略”的重要組成部分(14)Binod Ghimire, “Why the MCC compact courted controversy in Nepal,” The Kathmandu Post, January 9, 2020, last visited February 22, 2021, https://kathmandupost.com/2/2020/01/09/why-the-mcc-compact-courted-controversy-in-nepal.。此言引發(fā)原執(zhí)政黨尼泊爾共產(chǎn)黨(Nepal Communist Party，以下簡稱“尼共”)(15)尼泊爾共產(chǎn)黨于2018年5月由尼共(聯(lián))和尼共(毛中心)兩黨合并而成，由于黨內(nèi)矛盾升級(jí)，該黨于2020年12月分裂，重新回到尼共(聯(lián))和尼共(毛中心)，尼共的分裂直接導(dǎo)致尼泊爾政局陷入動(dòng)蕩。內(nèi)部、其他政黨、專家學(xué)者、媒體以及社會(huì)各界的激烈討論。千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議是否為“印太戰(zhàn)略”的一部分成為熱門話題，各方爭(zhēng)論不休，各持己見。

鑒于美國要求尼泊爾議會(huì)通過千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議，2019年7月，尼前財(cái)長尤巴·拉吉·卡蒂瓦達(dá)(Yuba Raj Khatiwada)向議會(huì)提交該協(xié)議議案，希望議會(huì)討論通過。但事與愿違，原尼共黨內(nèi)反對(duì)聲音高漲，高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人馬達(dá)夫·庫馬爾·尼帕爾(Madhav Kumar Nepal)、黨鞭德夫·古龍(Dev Gurung)等人堅(jiān)決反對(duì)，稱該協(xié)議是美國軍事戰(zhàn)略的一部分。前眾議院議長克里希納·巴哈杜爾·馬哈拉(Krishna Bahadur Mahara)對(duì)該議案持懷疑態(tài)度，因此協(xié)議并未有機(jī)會(huì)在議會(huì)討論，一直處于擱置狀態(tài)。巧合的是，2019年10月，馬哈拉議長因性丑聞被迫辭職。2020年2月，尼政府組成了由前總理賈拉·納特·卡納爾(Jhala Nath Khanal)領(lǐng)導(dǎo)的三人工作組，研究千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議并提交報(bào)告，稱協(xié)議部分內(nèi)容需要修訂，現(xiàn)行協(xié)議文本可能無法通過。2020年9月，原尼共召開書記處會(huì)議，研究決定將對(duì)千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議中可能有損國家利益的條款進(jìn)行修訂，之后再提交議會(huì)討論通過。如重新修訂協(xié)議，意味著尼美兩國需要再次進(jìn)行談判，美國可能不會(huì)同意。受尼泊爾新冠疫情、尼共分裂、政局動(dòng)蕩的影響，該協(xié)議尚未在議會(huì)得到正式討論，仍處于擱置狀態(tài)。千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議前景難以預(yù)測(cè)，處理不當(dāng)將影響尼美兩國關(guān)系，甚至影響尼泊爾政局的穩(wěn)定。

(二)飽受詬病，斯美千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議遭拒

同尼泊爾相似，斯里蘭卡也是外國援助的主要接受國。2015年1月，被傳親美的邁特里帕拉·西里塞納(Maithripala Sirisena)當(dāng)選斯里蘭卡總統(tǒng)，斯美關(guān)系迅速升溫，兩國互訪不斷，合作深化。“為鼓勵(lì)斯里蘭卡的‘民主勝利’，一貫強(qiáng)調(diào)‘美國優(yōu)先’的特朗普政府許諾提供各種援助”(16)李益波《美國強(qiáng)化環(huán)孟加拉灣地區(qū)政策：措施、動(dòng)因及影響》，《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第7期，第44頁。。千禧年挑戰(zhàn)公司成為向斯里蘭卡提供援助機(jī)構(gòu)之一。2016年12月，千禧年挑戰(zhàn)公司通過了對(duì)斯里蘭卡的資格審核，將其確定為援助對(duì)象。2017年9月，斯里蘭卡向美國提交影響國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的《制約因素分析報(bào)告》(Constraints Analysis Report)。經(jīng)過對(duì)斯里蘭卡的多輪考察與評(píng)估，2019年4月，千禧年挑戰(zhàn)公司理事會(huì)批準(zhǔn)向斯里蘭卡提供4.8億美元的經(jīng)濟(jì)援助，共包含兩個(gè)項(xiàng)目，即交通項(xiàng)目(Transport Project)和土地項(xiàng)目(Land Project),幫助解決影響斯里蘭卡經(jīng)濟(jì)增長的兩個(gè)瓶頸問題：一是交通物流基礎(chǔ)設(shè)施不足；二是農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)和工業(yè)投資者缺乏土地。

千禧年挑戰(zhàn)公司同意向斯里蘭卡提供援助后，要求斯里蘭卡對(duì)協(xié)議文本進(jìn)行研究，同意并擇機(jī)簽署，但美國建議的協(xié)議隨即遭到質(zhì)疑。首先，斯里蘭卡向美國提交的《制約因素分析報(bào)告》是由哈佛大學(xué)下屬的機(jī)構(gòu)完成，斯里蘭卡政府相關(guān)部門沒有參與(17)“Do not recommend Sri Lanka signing MCC in its current state: review committee chair,” Economynext, July 3, 2020, last visited February 22, 2021, https://economynext.com/do-not-recommend-sri-lanka-signing-mcc-in-its-current-state-review-committee-chair-71661/.。這便引起斯里蘭卡懷疑美國對(duì)其土地和交通兩個(gè)領(lǐng)域援助的動(dòng)機(jī)。其次，按照千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議，斯里蘭卡土地將過度私有化，可能導(dǎo)致土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移至外國私有企業(yè)手中。另外，按照斯里蘭卡法律規(guī)定，具有戰(zhàn)略敏感性的地理信息應(yīng)由國防部和調(diào)查部門管理，私營或外國企業(yè)運(yùn)營斯里蘭卡的交通檢測(cè)系統(tǒng)，將泄露公民的隱私，危害斯里蘭卡的安全和主權(quán)(18)“Why the MCC agreement should be opposed,” Lankaenews, December 9, 2019, last visited February 22, 2021,http://www.lankaenews.com/news/3097/en.。2019年11月，斯里蘭卡舉行選舉，戈塔巴雅·拉賈帕克薩(Gotabaya Rajapaksa)當(dāng)選新任總統(tǒng)并領(lǐng)導(dǎo)組建新內(nèi)閣。2020年1月，拉賈帕克薩總統(tǒng)組建4人工作組，專門分析美國建議的千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議是否損害斯里蘭卡的主權(quán)和國家利益。經(jīng)過6個(gè)月的研究，工作組向拉賈帕克薩總統(tǒng)提交報(bào)告，認(rèn)為斯里蘭卡前政府對(duì)協(xié)議內(nèi)容沒有認(rèn)真進(jìn)行跨部門研究，協(xié)議內(nèi)容違反國家法律、損害國家利益，同時(shí)工作組還向拉賈帕克薩總統(tǒng)介紹了其他與美國簽署千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議國家遭遇悲慘命運(yùn)的例子(19)“MCC review final report presented to President,” President Secretariat of Sri Lanka, June 25, 2020, last visited February 22, 2021, https://www.presidentsoffice.gov.lk/index.php/2020/06/25/mcc-review-final-report-presented-to-president-2/.。政府的更換使斯美千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議受到影響，美國沒有達(dá)到讓斯里蘭卡簽署協(xié)議的目的。

(三)廣受質(zhì)疑，千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議在南亞不受歡迎

尼泊爾、斯里蘭卡兩國對(duì)協(xié)議內(nèi)容存在質(zhì)疑充分說明，隨著美國不斷推行“印太戰(zhàn)略”并在世界范圍內(nèi)實(shí)施霸權(quán)主義、強(qiáng)權(quán)政治，讓原本計(jì)劃接受千禧年挑戰(zhàn)公司援助的國家望而卻步，對(duì)美國援助目的產(chǎn)生懷疑。這些國家不愿以主權(quán)利益換取發(fā)展，不想涉及大國間的博弈，致使千禧年挑戰(zhàn)公司的援助在南亞甚至其他地區(qū)越來越?jīng)]有市場(chǎng)。尼泊爾內(nèi)部對(duì)是否通過協(xié)議爭(zhēng)議較大，協(xié)議在議會(huì)遭擱置?，F(xiàn)斯里蘭卡政府對(duì)協(xié)議的態(tài)度非常明確，拉賈帕克薩總統(tǒng)已表示“千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議在夢(mèng)里也不會(huì)被簽署”(20)“Sri Lankan President says he will not sign MCC deal even in dream,” My Republica, November 1, 2020, last visited February 22, 2021, https://myrepublica.nagariknetwork.com/news/sri-lankan-president-says-he-will-not-sign-mcc-deal-even-in-dream-report/.。

表3 尼美、斯美千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議對(duì)比表

根據(jù)表3的對(duì)比表，可以更清晰地了解尼泊爾、斯里蘭卡兩國協(xié)議情況。美國雖已同尼泊爾簽署協(xié)議，但協(xié)議能否通過尚不可知。美國雖已批準(zhǔn)斯里蘭卡的援助協(xié)議，但斯里蘭卡考慮到協(xié)議內(nèi)容有損國家利益，加之援助金額不大、周期過長、條件繁瑣，拒絕簽署協(xié)議，美國隨即取消千禧年挑戰(zhàn)公司向斯里蘭卡提供援助，這可能影響斯美兩國未來關(guān)系的發(fā)展。千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議在南亞國家不受歡迎的原因值得深究。鑒于尼美兩國已經(jīng)簽署協(xié)議，以尼美千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議為實(shí)證研究更具代表性。接下來，本文將以尼美千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議為例，尋找尼泊爾遲遲未通過協(xié)議的原因，以便深入了解千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)外援助的真實(shí)目的。

三 尼美千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議擱置的原因分析

尼美千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議從商談到簽署，之后遭質(zhì)疑，再到要求修訂，直至遭擱置，背后有其深層次原因，也可以看出尼泊爾歷屆政府政策的不連貫性、反復(fù)性及不同黨派執(zhí)政對(duì)外政策的傾向性。本文認(rèn)為，千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議出現(xiàn)反復(fù)既有尼方的原因，又有美方的原因。

(一)尼泊爾的戰(zhàn)略考量

1.協(xié)議內(nèi)容損害尼泊爾主權(quán)和利益

協(xié)議中幾處條款明顯不符合尼泊爾利益，這讓尼泊爾不能接受。協(xié)議第2章第7條稱，尼泊爾政府需確保千禧年挑戰(zhàn)公司基金的使用不能違反美國的法律或政策。第1章第8條要求，尼泊爾政府須同意，任何千禧年挑戰(zhàn)公司或美國現(xiàn)在或以前的官員及員工不受尼泊爾法律的管制。第7章第1條稱，千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議生效后，該協(xié)議凌駕于尼泊爾國內(nèi)法律之上。協(xié)議附錄1中稱，為確保投資得到最廣泛的政治支持，千禧年挑戰(zhàn)公司需同美國國際開發(fā)署、國務(wù)院及印度政府密切配合。附錄5中稱，尼政府提交新布特瓦爾-戈勒克布爾(New Butwal-Gorakhpur)跨境輸電線項(xiàng)目有關(guān)資金技術(shù)條款和運(yùn)行原理計(jì)劃時(shí)，應(yīng)得到千禧年挑戰(zhàn)公司認(rèn)可，并征得印度的同意(21)“Millennium Challenge Compact between the United States of America Acting through the Millennium Challenge Corporation and the Federal Democratic Republic of Nepal Acting through the Ministry of Finance,” April, 2019, last visited February 22, 2021, https://mcanp.org/wp-content/uploads/2019/04/Millennium_Challenge_Compact.pdf.。反對(duì)協(xié)議派認(rèn)為，該協(xié)議有損尼泊爾主權(quán)和國家利益，目前尼泊爾尚沒有需經(jīng)過議會(huì)通過兩國協(xié)議的先例。

2.協(xié)議是“印太戰(zhàn)略”的組成部分

千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議生變的大背景是美國推進(jìn)所謂的“印太戰(zhàn)略”。尼美簽署千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議時(shí)，美國“印太戰(zhàn)略”尚處于雛形階段，尼泊爾將其作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)援助。隨著美國推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”的力度不斷加大，特別是2019年6月美國發(fā)布《印太戰(zhàn)略報(bào)告》，稱美國樂于加強(qiáng)與尼泊爾的國防關(guān)系，聚焦在維和行動(dòng)、國防專業(yè)化、軍隊(duì)能力建設(shè)、反恐等方面的合作，并吸納尼泊爾為“印太戰(zhàn)略”新成員(22)“Indo-Pacific Strategy Report,” The Department of Defense of USA, June 1, 2019, last visited February 22, 2021, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.，尼泊爾擔(dān)心通過千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議即被美國視為自動(dòng)加入了“印太戰(zhàn)略”。在美國國務(wù)院發(fā)布的《一個(gè)自由的印度-太平洋：推進(jìn)共同愿景》(以下簡稱“愿景”)中，尼泊爾被提及8次之多，稱贊美尼兩國友好合作關(guān)系(23)“A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision,” Department of State of United States of America, November 4, 2019, last visited February 22, 2021, https://www.state.gov/wp-content/uploads/2019/11/Free-and-Open-Indo-Pacific-4Nov2019.pdf.。尼泊爾不想被迫加入“印太戰(zhàn)略”或者說不愿成為美國的盟友，千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議雖未提及軍事合作或“印太戰(zhàn)略”，但美國在《愿景》中卻將千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助視為“印太戰(zhàn)略”的一部分，尼美簽署協(xié)議，間接說明尼泊爾便是“印太戰(zhàn)略”的一員。

美國設(shè)法就尼泊爾對(duì)千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議的質(zhì)疑予以“澄清”。協(xié)議遭質(zhì)疑后，美國駐尼泊爾大使貝里在媒體發(fā)表署名文章，為千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議辯護(hù)，表示協(xié)議以協(xié)商透明方式進(jìn)行，項(xiàng)目將促進(jìn)尼泊爾經(jīng)濟(jì)的發(fā)展(24)Randy William Berry, “Proven partnership: US and Nepal,” My Republica, October 3, 2019, last visited February 22, 2021, https://myrepublica.nagariknetwork.com/news/proven-partnership-us-and-nepal/.。美國駐尼泊爾使館就此發(fā)表十點(diǎn)說明，稱千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議不包含軍事內(nèi)容。2020年2月初，美國千禧年挑戰(zhàn)公司副執(zhí)行官布魯克斯到訪尼泊爾，會(huì)見尼泊爾總理奧利等政府領(lǐng)導(dǎo)人，試圖勸服尼方接受并通過協(xié)議。美國為千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議開脫的一系列動(dòng)作，有欲蓋彌彰之嫌。針對(duì)尼泊爾對(duì)協(xié)議的遲疑，美國也威脅道，千禧年挑戰(zhàn)公司的援助資金并非沒有期限(25)Kosh Raj Koirala, “The United States did not choose the MCC Projects, Nepal selected them,” My Republica, December 12, 2020, last visited February 22, 2021, https://myrepublica.nagariknetwork.com/news/the-united-states-did-not-choose-the-mcc-projects-nepal-selected-them/.。

3.擔(dān)心招致國際社會(huì)的批評(píng)

尼泊爾奉行獨(dú)立自主的外交政策，作為不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)成員國，尼泊爾對(duì)有軍事目的的“印太戰(zhàn)略”保持謹(jǐn)慎態(tài)度，擔(dān)心通過該協(xié)議將給國際社會(huì)留下尼泊爾不堅(jiān)持外交原則的話柄，成為攻擊違反不結(jié)盟政策的目標(biāo)。此外，由于對(duì)協(xié)議內(nèi)容和目的存在分歧，斯里蘭卡已明確不與美國簽署千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議，這給尼泊爾敲響了警鐘。千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)非洲幾個(gè)國家終止援助的做法,使尼泊爾不得不保持警惕。美國可能也會(huì)因?qū)δ岵礌柕膬?nèi)政外交政策不滿，隨時(shí)終止援助，尼泊爾到頭來只落得竹籃打水一場(chǎng)空。

4.作為弱小國家，不想選邊戰(zhàn)隊(duì)

尼泊爾是一個(gè)“陸鎖國”，國力虛弱，資源匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，希望發(fā)展好與中印兩大鄰國的關(guān)系，維護(hù)好與美國的關(guān)系，從各國中獲益。尼泊爾不想卷入中美等大國間的博弈，更不愿將尼泊爾變成大國角逐的“戰(zhàn)場(chǎng)”?！坝√珣?zhàn)略”提出后，美國明顯加大對(duì)尼泊爾的投入力度。近兩年來美尼官方交往頻繁。2019年，奧利政府執(zhí)政一周年之際，時(shí)任美國國務(wù)卿蓬佩奧向奧利致賀信，贊賞美尼關(guān)系的同時(shí)，不忘挑撥中尼關(guān)系。前美國印太司令部司令戴維森等軍事代表團(tuán)先后訪問尼泊爾，商談兩國軍事合作。美國國防部負(fù)責(zé)南亞和東南亞事務(wù)的副助理部長菲爾特訪尼時(shí)表示，美國將在軍隊(duì)能力提升、專業(yè)化、現(xiàn)代化等方面加強(qiáng)與尼方的合作，支持尼泊爾建設(shè)國家國防大學(xué)，并稱尼泊爾為“重要安全伙伴”。菲爾特還再次闡述“印太戰(zhàn)略”，并提及“一帶一路”倡議(26)Kosh R. Koirala, “US seeks to further deepen military cooperation with Nepal,” My Republica, February 16, 2019, last visited February 22, 2021, https://myrepublica.nagariknetwork.com/news/visiting-us-defense-secy-felter-seeks-to-further-deepen-military-cooperation-with-nepal/.。來尼泊爾訪問的美國官員發(fā)表涉華言論，可見美國加強(qiáng)與尼泊爾合作的真實(shí)目的是針對(duì)中國。尼泊爾同美國簽署千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議，主要希望利用美國的資金支持，實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但世界上沒有免費(fèi)的午餐，尼泊爾發(fā)現(xiàn)美國提供的這份“愛心午餐”不好消化。尼泊爾逐漸清楚美國的意圖和別有用心，擔(dān)心被外界批評(píng)選邊站隊(duì)，不想因與美國的協(xié)議影響中尼“一帶一路”合作，因此不愿貿(mào)然通過已經(jīng)簽署的千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議。尼泊爾《共和報(bào)》發(fā)表評(píng)論文章稱，“印太戰(zhàn)略”是一個(gè)危險(xiǎn)的游戲計(jì)劃，美國希望將尼泊爾變成亞洲的另一個(gè)阿富汗，尼泊爾絕不能成為“印太戰(zhàn)略”的一部分(27)Mahabir Paudyal, “Can China and the US become friends? They can. They should.,” My Republica, October 12, 2020, last visited February 22, 2021, https://myrepublica.nagariknetwork.com/news/can-china-and-the-us-become-friends-they-can-they-should/.。

從尼泊爾國內(nèi)對(duì)千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議的激烈爭(zhēng)論，到斯里蘭卡不愿簽署千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議，至少說明三個(gè)問題：一是美國借助千禧年挑戰(zhàn)公司經(jīng)濟(jì)援助推行“印太戰(zhàn)略”和霸權(quán)主義在南亞小國不受歡迎；二是南亞小國不愿在中美兩大國家的博弈中選邊站隊(duì)，希望維護(hù)好與中美兩國的友好關(guān)系，幫助自身發(fā)展；三是南亞小國民族意識(shí)和國民自覺性提升，維護(hù)主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整的信心增加。

(二)美國的戰(zhàn)略意圖

美國與尼泊爾簽署的千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議再次暴露美國霸權(quán)主義和帝國主義思想。美國希望按照“美國優(yōu)先”的原則在尼泊爾尋求治外法權(quán)。美國名義上經(jīng)濟(jì)援助尼泊爾，但在協(xié)議中設(shè)置不平等條件，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、預(yù)算、實(shí)施等方面均須聽命于美國。對(duì)尼泊爾的援助項(xiàng)目與印度關(guān)系緊密，項(xiàng)目需經(jīng)第三國印度的同意方能進(jìn)行，美國對(duì)尼泊爾的援助成為尼美印三國的合作項(xiàng)目，這明顯是美印在尼泊爾的一次“配合”。尼泊爾學(xué)者分析認(rèn)為，這是一個(gè)不正常的協(xié)議，并列舉科索沃、馬拉維、加納、馬達(dá)加斯加等國家因錯(cuò)誤地使用千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議影響了政府決議的例子，并指出斯里蘭卡已暫停與美國簽署千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議的計(jì)劃(28)Arjun Bhattarai, “MCC in Nepal: a Grant for Development or Political Bargain?,” StudentsNepal, June 5, 2020, last visited February 22, 2021, https://www.studentsnepal.com/mcc-in-nepal-a-grant-for-development-or-political-bargain/.。甚至有媒體提及尼泊爾與英屬印度簽署《蘇高利條約》(Sugauli Treaty)事件，稱通過千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議的影響比《蘇高利條約》還要糟糕(29)1814-1816年，尼泊爾與英屬印度進(jìn)行廓爾喀戰(zhàn)爭(zhēng)，尼泊爾戰(zhàn)敗，被迫簽署不平等的《蘇高利條約》，向英屬印度割讓大片領(lǐng)土，該條約被尼泊爾視為喪權(quán)辱國的條約。。

美國拉攏意圖明顯，尼泊爾對(duì)此一直保持警惕。尼泊爾在千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議上的猶豫有充分代表性，表明像尼泊爾一樣的弱小國家在面對(duì)美國這種域外大國的威脅利誘時(shí)對(duì)國家主權(quán)與安全的擔(dān)憂。美國推行霸權(quán)主義，恩威并施地拉攏小國加入美國“戰(zhàn)隊(duì)”。筆者認(rèn)為，美國脅迫尼泊爾通過千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議主要意圖有三點(diǎn)。

1.直接意圖是通過經(jīng)濟(jì)援助，加強(qiáng)對(duì)尼泊爾的軟管控

尼泊爾作為世界上經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的國家之一，需要國外援助。美國對(duì)尼泊爾的援助始于20世紀(jì)40年代末，對(duì)尼泊爾實(shí)施經(jīng)濟(jì)援助，是美尼外交關(guān)系的一大特點(diǎn)，也是美國慣用方式。美國以經(jīng)濟(jì)援助為由，借機(jī)對(duì)尼泊爾進(jìn)行意識(shí)形態(tài)輸送，影響尼泊爾政策判斷和方針決定，干涉尼泊爾內(nèi)政外交，實(shí)現(xiàn)其政治、軍事目的。從尼美外交歷史上看，美國對(duì)尼泊爾的政策“基本目標(biāo)是維持尼政權(quán)的非共性質(zhì)”(30)溫強(qiáng)、李星然《美國對(duì)尼泊爾政策的形成與調(diào)整——以中尼建交為核心的考察》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第4期，第52頁。。2018年5月起，尼共執(zhí)政，這讓美國不安。美國有意加強(qiáng)對(duì)尼泊爾的介入，借機(jī)攪亂尼泊爾政局，分裂尼共，推翻“左翼政黨”執(zhí)政。自2020年12月，尼共內(nèi)部矛盾加劇，黨主席、總理奧利突然宣布解散議會(huì)，導(dǎo)致合并不到3年的尼共實(shí)質(zhì)上的分裂，尼泊爾政局再次陷入動(dòng)蕩。

2.主要意圖是聯(lián)合印度，拉攏尼泊爾，遏制中國發(fā)展

自2017年簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄以來，中尼兩國“一帶一路”合作穩(wěn)步推進(jìn)，得到尼泊爾各界好評(píng)。千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議聚焦尼印兩國的互聯(lián)互通和尼泊爾南部的道路建設(shè)，將尼泊爾的發(fā)展重心向南部傾斜。美國結(jié)合印度對(duì)“一帶一路”的芥蒂情緒，聯(lián)合印度共同對(duì)抗“一帶一路”建設(shè)在尼泊爾的進(jìn)展。如上所述，尼美兩國軍事合作不斷深入，美國在尼泊爾北部地區(qū)開展聯(lián)合軍事演習(xí)或訓(xùn)練，威脅中國西南邊疆的安全與穩(wěn)定。美國在挑選援助對(duì)象時(shí)有其特定的傾向與目的。在南亞，美國擬援助的尼泊爾與斯里蘭卡均為“一帶一路”建設(shè)沿線國家，對(duì)兩國的管控可形成陸、海兩路夾擊中國的“一帶一路”建設(shè)。千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議看似經(jīng)濟(jì)援助，實(shí)則服務(wù)“印太戰(zhàn)略”，美國利用一切可以利用的資源，形成對(duì)中國的圍堵，阻礙“一帶一路”在南亞的建設(shè)進(jìn)程，達(dá)到遏制中國發(fā)展的目的。

3.間接意圖是以尼泊爾為基點(diǎn)，擴(kuò)大在南亞的影響力

美國總是將崛起的大國視為假想的敵人。對(duì)于美國而言，尼泊爾、斯里蘭卡等國對(duì)其安全不構(gòu)成威脅，中國才是美國當(dāng)下最大的“競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”，印度未來是其潛在的威脅。尼泊爾夾在中印兩大鄰國之間，恰好符合美國的戰(zhàn)略需要。美國把尼泊爾作為“試驗(yàn)田”，試探通過千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議增強(qiáng)在南亞影響力的方式是否見效，之后向斯里蘭卡、馬爾代夫、孟加拉等南亞其他國家推廣，進(jìn)而將勢(shì)力擴(kuò)展到整個(gè)南亞，深化在南亞的影響力。

四 美國千禧年挑戰(zhàn)公司援助南亞國家的影響——基于尼美千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議的分析

(一)對(duì)尼泊爾的影響：尼泊爾陷入進(jìn)退兩難境地

尼泊爾對(duì)千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議的遲疑，顯示出在“印太戰(zhàn)略”背景下，尼泊爾在外交上陷入尷尬境地。協(xié)議被擱置，國內(nèi)支持和批評(píng)聲音混雜，抗議游行頻發(fā)，美國不斷施壓，尼泊爾政府一時(shí)措手不及。如何應(yīng)對(duì)美國的施壓并處理好與這一“遠(yuǎn)方鄰居”的關(guān)系，是尼泊爾政府亟待解決的問題。很明顯，尼泊爾不想也不愿成為大國博弈的工具，未曾想到美國將千禧年挑戰(zhàn)公司列為“印太戰(zhàn)略”的一部分。協(xié)議通過與否，尼泊爾面臨選擇困境。

一是通過協(xié)議，怕授人以柄，被美國牽制，擔(dān)心被國際社會(huì)攻擊選邊站隊(duì)，成為協(xié)助美國遏制中國的“幫兇”。目前，尼泊爾各界關(guān)注千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議，認(rèn)為協(xié)議是“印太戰(zhàn)略”的一部分，損害國家主權(quán)，直接通過難度很大。

二是不通過協(xié)議，又恐失去一筆“巨款”，尼美關(guān)系可能會(huì)因此被破壞。受新冠疫情影響，給本就脆弱的尼泊爾經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重打擊。2020年10月8日，世界銀行發(fā)布最新南亞經(jīng)濟(jì)聚焦報(bào)告，稱2020/2021財(cái)年尼泊爾經(jīng)濟(jì)預(yù)計(jì)增長率僅為0.6%(31)“Nepal’s economy projected to grow by only 0.6 percent in 2020-21, World Bank says,” The Kathmandu Post, October 8, 2020, last visited February 22, 2021, https://kathmandupost.com/money/2020/10/08/nepal-s-economy-projected-to-grow-by-only-0-6-percent-in-2020-21-world-bank-says.。尼泊爾急需外國援助，發(fā)展經(jīng)濟(jì)。5億美元的無償援助，對(duì)尼泊爾有足夠的誘惑力。尼泊爾處在瞻前顧后、猶豫不定的狀態(tài)。

對(duì)于中印兩大鄰國，尼泊爾一直堅(jiān)持“等距離外交”策略，保持與中印兩國的距離，從兩國發(fā)展中獲益。美國作為域外勢(shì)力正加大對(duì)尼泊爾及整個(gè)南亞事務(wù)的介入，尼泊爾成為美國戰(zhàn)略布局的熱點(diǎn)地區(qū)。事實(shí)上，美國在尼泊爾推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”，兜售千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議是美國企圖與中國爭(zhēng)奪在尼泊爾及整個(gè)南亞影響力的表現(xiàn)。尼泊爾可能被迫卷入“印太戰(zhàn)略”，成為美國遏制中國發(fā)展的一顆棋子，尼泊爾也可能因此再次陷入政局動(dòng)蕩之中。

(二)對(duì)中國的影響：威脅中國西南邊疆的安全穩(wěn)定，干擾中尼“一帶一路”建設(shè)

西藏自治區(qū)地處中國西南邊疆，地理位置極其重要。在第七次西藏工作座談會(huì)上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，做好西藏工作“必須堅(jiān)持‘治國必治邊、治邊先穩(wěn)藏’的戰(zhàn)略思想”(32)《習(xí)近平在中央第七次西藏工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào) 全面貫徹新時(shí)代黨的治藏方略 建設(shè)團(tuán)結(jié)富裕文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年8月30日，第1版。。尼美關(guān)系處理不當(dāng)可能會(huì)影響尼泊爾政局的穩(wěn)定，從而對(duì)中國西南邊疆的安全穩(wěn)定、我國在尼泊爾的核心利益造成負(fù)面影響。美國希望借助千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議把尼泊爾拉入美國陣營，深化兩國軍事合作，將影響力直接擴(kuò)展到尼泊爾北部，對(duì)中國邊境安全構(gòu)成直接威脅。尼泊爾學(xué)者認(rèn)為，千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議也許是美國爬上喜馬拉雅山安裝望遠(yuǎn)鏡的階梯(33)Arjun Bhattarai, “MCC in Nepal: a Grant for Development or Political Bargain?,” StudentsNepal, June 5, 2020, last visited February 22, 2021, https://www.studentsnepal.com/mcc-in-nepal-a-grant-for-development-or-political-bargain/.。尼泊爾歷屆政府堅(jiān)定奉行一個(gè)中國政策，絕不允許任何反華勢(shì)力利用尼泊爾領(lǐng)土從事反華活動(dòng)。美國在國際社會(huì)頻頻借“涉藏”問題攻擊中國，干涉中國內(nèi)政。如千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議得以通過，美國可借機(jī)向尼泊爾施壓，脅迫尼泊爾在“涉藏”問題立場(chǎng)上妥協(xié)或讓步，影響中國在尼泊爾的核心利益。

尼泊爾是中國友好鄰邦，是“一帶一路”建設(shè)通向南亞的重要節(jié)點(diǎn)。從印度單方面挑起的中印邊境沖突以及印美兩國近期的軍事合作，可以看出印度暫時(shí)走向了美國一邊。印度不愿看到中國與南亞其他國家開展“一帶一路”合作，擔(dān)心中國與南亞國家關(guān)系的發(fā)展將影響自己在南亞的霸主地位。千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議符合美印兩國利益，迫使尼泊爾大項(xiàng)目向美印傾斜，干擾中尼“一帶一路”項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程。

五 我國應(yīng)對(duì)美國千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)南亞國家援助的思考和建議

尼泊爾在處理與中國和印度兩國關(guān)系上，采取“等距離”外交政策。距離雖等，但情感上傾向中國。在尼泊爾人民內(nèi)心中，中國是真正的好朋友。2015年，尼泊爾發(fā)生大地震時(shí)，中國緊急向尼泊爾援助救災(zāi)物資，幫助尼泊爾抗震救災(zāi)。新冠疫情發(fā)生以來，中國積極向尼泊爾提供醫(yī)療物資和疫苗，全面闡釋了中尼面向發(fā)展與繁榮的世代友好的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。從尼泊爾國內(nèi)激烈討論千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議、遲遲不愿通過協(xié)議可以看出：一方面尼泊爾越來越看清美國的真實(shí)目的；另一方面尼泊爾重視發(fā)展對(duì)華關(guān)系與“一帶一路”合作，不愿做出對(duì)中國不利的事情。尼泊爾地緣政治價(jià)值凸顯，戰(zhàn)略意義重要。美國的企圖昭然若揭，面對(duì)美國的打壓和圍堵，中國應(yīng)積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)，做到四個(gè)“全面”。

(一)全面提升中尼關(guān)系，共建中尼命運(yùn)共同體

2019年10月，習(xí)近平主席對(duì)尼泊爾進(jìn)行歷史性訪問，兩國領(lǐng)導(dǎo)人將中尼關(guān)系提升至面向發(fā)展與繁榮的世代友好的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。當(dāng)下，尼泊爾面臨政局穩(wěn)定、新冠疫情防控和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多重任務(wù)，中國應(yīng)加大對(duì)尼泊爾的支持力度，幫助尼泊爾抗擊疫情，展現(xiàn)中國重情義、講信義和負(fù)責(zé)任的大國形象。較美國而言，中國在尼泊爾的形象佳、民意牢、情感深，兩國應(yīng)進(jìn)一步增進(jìn)互信，加強(qiáng)各領(lǐng)域的合作，全面提升中尼傳統(tǒng)友好關(guān)系，共建中尼命運(yùn)共同體。中國需要幫助尼泊爾提升執(zhí)政能力，增進(jìn)尼泊爾維護(hù)主權(quán)、外交獨(dú)立和領(lǐng)土完整的信心及與中國真心交好的決心，使尼泊爾敢于像斯里蘭卡一樣，對(duì)美國動(dòng)機(jī)不純的千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議說“不”。中尼共建命運(yùn)共同體，有利于挫敗美國向尼泊爾兜售“印太戰(zhàn)略”，希望以尼泊爾為跳板遏制中國發(fā)展的企圖。

(二)全面深化“一帶一路”建設(shè)，打通面向南亞的大通道

2017年，中尼簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄，兩國合作進(jìn)入新的發(fā)展階段。中國是尼泊爾最大投資來源國和第二大貿(mào)易伙伴。美國利用經(jīng)濟(jì)援助，試圖幫助尼泊爾與印度的互聯(lián)互通項(xiàng)目建設(shè)。面對(duì)美國對(duì)中尼“一帶一路”建設(shè)的阻礙，中尼兩國應(yīng)全面深化“一帶一路”建設(shè)，不斷提升兩國互聯(lián)互通水平，豐富尼泊爾貿(mào)易多元化，減少尼泊爾對(duì)外國，特別是對(duì)印度、美國的依賴，助力尼泊爾實(shí)現(xiàn)從“陸鎖國”到“陸聯(lián)國”轉(zhuǎn)變的夢(mèng)想。注重打造中尼“一帶一路”建設(shè)樣板項(xiàng)目，加強(qiáng)兩國戰(zhàn)略對(duì)接，將尼泊爾緊密納入“一帶一路”建設(shè)中來，共建、共商、共享“一帶一路”成果，打通面向南亞的大通道。

(三)全面推進(jìn)南亞國家的合作，對(duì)印打拉結(jié)合，對(duì)美進(jìn)行反制

印度現(xiàn)階段將美國視作“靠山”，向美國靠攏，與美國開展軍事領(lǐng)域合作，為自己壯膽。應(yīng)看到，“美國的‘印太戰(zhàn)略’能夠向印度提供的是印度滿足民族虛榮心所需要的強(qiáng)國形象和大國地位，以及這種形象帶來的民眾狂熱情緒”(34)葉海林《中國應(yīng)對(duì)美國再版“印太”概念的策略性思考》，《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2019年第5期，第13頁。。短期內(nèi)，印度可能還會(huì)利用中美間的博弈再次挑起事端，“印美很有可能加大在印太的協(xié)同力度，共同應(yīng)對(duì)中國的挑戰(zhàn)”(35)吳琳《印度對(duì)中美競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)知與應(yīng)對(duì)》，《國際問題研究》2020年第4期，第73頁。。長期看，美印的“印太戰(zhàn)略”合作，各有利益所需，“雙方在‘印太戰(zhàn)略’定位和戰(zhàn)略目標(biāo)方面存在偏差，雖互動(dòng)頻繁但深度有待考量”(36)戴永紅、周禹朋《美印“印太”戰(zhàn)略融合與前景》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2020年第7期，第41頁。。印度視南亞為自己的地盤，不會(huì)允許美國在南亞區(qū)域?yàn)樗麨?，損害印度在南亞的利益和影響力。印度清楚，美國同其建立軍事同盟目的是遏制中國發(fā)展，在尼泊爾等南亞小國實(shí)施援助計(jì)劃針對(duì)的也是中國。美國現(xiàn)在利用各種手段打壓中國，將來可能對(duì)印度也如法炮制。美國遠(yuǎn)程監(jiān)視中印兩大發(fā)展中國家，尼泊爾是最佳戰(zhàn)略據(jù)點(diǎn)。

中國作為負(fù)責(zé)任的大國對(duì)印度不能失去耐心和信心，完全讓印度倒向美國，畢竟朋友可以選擇，但鄰國無法改變。中印互為重要貿(mào)易伙伴，合作共贏符合兩國未來發(fā)展方向和人民的期待。利用金磚組織、上合組織等國際平臺(tái)開展多邊合作符合兩國共同利益。在非敏感領(lǐng)域適時(shí)探索“中印+”或中尼印三方合作仍具可能性。前美國國務(wù)卿蓬佩奧2020年10月訪問印度、斯里蘭卡等南亞國家，散播涉華負(fù)面言論，企圖逼迫斯里蘭卡選邊站隊(duì)，阻礙“一帶一路”建設(shè)。面對(duì)美國在南亞拉攏小國，四處圍堵，中國應(yīng)予以反擊，積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)。中國應(yīng)秉持“親誠惠容”周邊外交理念，堅(jiān)持與鄰為善、以鄰為伴的周邊外交方針，發(fā)揮與南亞國家的傳統(tǒng)友好關(guān)系優(yōu)勢(shì)，團(tuán)結(jié)一切力量。加強(qiáng)中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，深化中孟、中斯“一帶一路”合作，團(tuán)結(jié)互助，形成合力，對(duì)美國進(jìn)行反制，不讓美國的企圖得逞。

(四)全面做好輿論引導(dǎo)工作，牢牢把握話語權(quán)

隨著美國不斷惡意抹黑與攻擊中國，炒作“中國威脅論”，在國際上積極發(fā)出中國聲音，掌握中國話語權(quán)越顯重要、迫切。面對(duì)美國推行“印太戰(zhàn)略”，拉攏南亞小國加入美國隊(duì)伍，批評(píng)“一帶一路”倡議，編造“債務(wù)陷阱”論，我們應(yīng)主動(dòng)回應(yīng)，全面做好輿論引導(dǎo)工作，予以反駁，否則將對(duì)中國聲譽(yù)及中尼關(guān)系產(chǎn)生不利影響。中國應(yīng)總結(jié)中尼“一帶一路”建設(shè)成果，精心策劃方案并向尼泊爾展示，讓尼泊爾人民知曉“一帶一路”建設(shè)為他們帶來的實(shí)實(shí)在在利益，理解“一帶一路”共商、共建、共享的理念。大力宣傳中尼面向發(fā)展與繁榮的世代友好的戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，樹立良好的中國形象，讓中尼命運(yùn)共同體、“一帶一路”合作成為尼泊爾主流聲音，加強(qiáng)與尼泊爾各界的合作，推動(dòng)尼泊爾媒體、智庫、學(xué)者發(fā)聲，揭露“印太戰(zhàn)略”、千禧年挑戰(zhàn)公司對(duì)外援助的本質(zhì)，對(duì)沖美國在尼泊爾的影響，把話語權(quán)掌握在中國手中。

六 結(jié)語

美國督促尼泊爾通過千禧年挑戰(zhàn)公司協(xié)議有其戰(zhàn)略需要，以便對(duì)尼實(shí)施更好管控，迫使尼泊爾選邊站隊(duì)。千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議損害尼泊爾的國家利益，尼泊爾不得不慎重對(duì)待。協(xié)議能否通過雖仍待觀察，但美國將會(huì)使用威逼利誘的手段，擾亂尼泊爾政局，強(qiáng)迫尼泊爾通過協(xié)議。相較于尼泊爾，斯里蘭卡對(duì)千禧年挑戰(zhàn)的態(tài)度較為明確，直接拒絕簽署協(xié)議。從斯里蘭卡明確拒絕，尼泊爾不愿通過千禧年挑戰(zhàn)協(xié)議，說明美國借經(jīng)濟(jì)援助為幌子對(duì)他國進(jìn)行軟管控的做法效果不佳，越來越引起質(zhì)疑。隨著拜登的上臺(tái)，美印關(guān)系未來可能進(jìn)一步走近。在南亞，美國將繼續(xù)聯(lián)合大國、拉攏小國。小國中，美國主要挑選尼泊爾、斯里蘭卡等“一帶一路”沿線及中國周邊國家，將其作為戰(zhàn)略支點(diǎn)，阻礙“一帶一路”建設(shè)，對(duì)沖中國在南亞的影響力。

短期內(nèi)，美國打壓、遏制中國發(fā)展的態(tài)勢(shì)不會(huì)明顯改變。千禧年挑戰(zhàn)公司作為美國對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助的手段之一，雖在南亞發(fā)揮的作用甚微，但仍不能輕視。中國宜未雨綢繆，做好充分準(zhǔn)備及應(yīng)對(duì)策略，保障“一帶一路”建設(shè)順利推進(jìn)，堅(jiān)決維護(hù)中國在南亞的利益及西南邊疆的安全穩(wěn)定。