邱澤奇 彭斯琦

在中國人的生活哲學(xué)里，安居與樂業(yè)緊密相連。對安居考量的優(yōu)先性讓住房成為中國家戶生活的必需品，直接影響著家戶成員日常生活的多個維度包括社會認(rèn)同度（陳春、馮長春，2011；宋健、戚晶晶，2011；王桂新、武俊奎，2011；尹銀等，2010）。在世界范圍內(nèi)，《世界人權(quán)宣言》把住房權(quán)益定義為每個人生來便有權(quán)享受的社會保障之一，《住宅人權(quán)宣言》則把居住權(quán)定義為基本人權(quán)之一。

自20世紀(jì)末年實施住房制度改革以來，中國居民家戶的住房面貌發(fā)生了巨大改變。第一，自有住房的比例不斷提高，在總?cè)丝谥?0%到80%的28-47 歲的成年人和35%的18-27 歲的年輕人擁有自己的住房，住房自有率尤其是青年的住房自有率遠高于美國和歐洲（Huang,2012;Huang et al.,2021）。第二，人均住房面積逐步擴大、質(zhì)量不斷改善，城市居民2019年人均住房建筑面積為39.8 平方米，比1978年增加33.1 平方米（國家統(tǒng)計局，2020）。第三，地區(qū)之間人均住房面積差距較大，2018年北京市和上海市城市居民人均住房建筑面積35 平方米左右，深圳等地更低于30 平方米，均遠低于中國人均39 平方米的水平（湛東升等，2020）。促進住房公平，實現(xiàn)住房條件不斷改善一直是中國政府推動住房制度改革的方向。

一、公共租賃住房政策及其演變

在中國，城市居民住房保障制度始于1957年，主要以職工保障性住房制度形式體現(xiàn)。住房供給由國家負(fù)擔(dān)、工作單位（路風(fēng)，1989）負(fù)責(zé)執(zhí)行。住房產(chǎn)權(quán)公有，職工繳納租金。經(jīng)過30年的運行，城市住房福利制度從初期的優(yōu)越性制度逐步成為國家財政的沉重負(fù)擔(dān)，在實施中也難以保證公平公正，更嚴(yán)重脫離經(jīng)濟發(fā)展水平低的國情（張亮、譚宗澤，2013）。

（一）政策沿革

1994年7月18日國務(wù)院頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，1998年7月3日又頒布《關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》。這兩份政策文件的歷史意義在于它標(biāo)志著城市居民住房被納入市場化軌道，住房的可及性更多因市場供需影響。1998年下半年開始國家逐步停止住房實物分配，實行住房分配貨幣化。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，2016年商品住宅施工面積521310 萬平方米，占住宅房屋施工面積的80%，較2009年增加269981 萬平方米，增幅達107%。

為避免在市場化推進中帶來住房不平等，從一開始，中央政府就希望“穩(wěn)步推進住房商品化、社會化，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制和國情的城鎮(zhèn)住房新制度；加快住房建設(shè)，促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟增長點，不斷滿足城鎮(zhèn)日益增長的住房需求”。作為政策支撐，“經(jīng)濟適用房”概念應(yīng)時而生。在住房分配貨幣化后，中央政府及時推出了住房公積金制度，同時還推出了廉租房政策。

房地產(chǎn)市場的迅速發(fā)展和商品房價格的大幅度提升導(dǎo)致地方政府對房地產(chǎn)經(jīng)濟依賴加深，忽視住房保障，致使政策房的供給嚴(yán)重不足。一方面，城市經(jīng)濟快速發(fā)展吸引了大量外來勞動力。另一方面，大量外來人口在為城市發(fā)展注入活力的同時，也對城市住房保障提出了巨大挑戰(zhàn)，住房供需矛盾日益尖銳，尤其是在“北上廣深”等特大城市。為緩解住房供需矛盾，深圳市作為公租房試點城市于2008年頒布了《深圳市公共租賃住房管理暫行辦法》?；谏钲谑械脑圏c經(jīng)驗，公租房政策2009年在其他城市進行了更大規(guī)模的試點。在此之前，從1990年代初到2010年，城市住房保障制度以實物形式已經(jīng)解決了2179 萬戶中低收入家戶的住房困難，城市家戶保障房的惠及面達9.4%左右（齊驥，2011）。

為更系統(tǒng)地掌握住房保障制度尤其是住房公積金制度的政策惠及面，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2011年啟動了住房公積金利用狀況調(diào)查，對342 個地級市及以上的城市的住房公積金使用狀況進行抽樣調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，在繳存職工中，有1/3 的無需使用住房公積金便可以滿足住房需求，有1/3 的有住房需求卻夠不著使用公積金的門檻，想用住房公積金卻用不上，只有1/3 的使用過住房公積金。簡單地說，只有中間收入繳存職工從住房公積金制度中獲得了制度紅利，低收入繳存職工從公積金制度受益比較困難。在低收入繳存職工中，近七成的無法使用公積金（邱澤奇，2011）。

作為住房保障政策組合的一部分，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》和國務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》精神，2010年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合制定了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》。2012年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部又頒布了《公共租賃住房管理辦法》，公租房政策從此廣泛鋪開（與公租房相關(guān)的政策演變，請參見圖1）。如今，城市住房保障體系包括了經(jīng)濟適用房、公共租賃住房、安置住房、雙限商品住房以及共有產(chǎn)權(quán)住房等多個類型，有效涵蓋了城市各類住房困難家戶的需求。其中，公共租賃住房的目標(biāo)是解決中低收入家戶的短期住房困難；經(jīng)濟適用房、雙限商品住房（“限套型、限房價”）和共有產(chǎn)權(quán)住房的目標(biāo)是解決住房困難家戶買房難問題；安置住房的目標(biāo)則是為了保障拆遷住戶的權(quán)益。

圖1 城鎮(zhèn)公租房政策梳理

（二）政策對象

早在住建部《公共租賃住房管理辦法》發(fā)布之前，國家發(fā)改委和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2005年聯(lián)合發(fā)布了《城鎮(zhèn)廉租住房租金管理辦法》，政策目標(biāo)指向城市低收入住房困難家庭。為加強廉租房管理和完善廉租房制度，2006年城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《城鎮(zhèn)廉租住房工作規(guī)范化管理實施辦法》。隨后，國務(wù)院于2007年發(fā)布了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》。

2010年七部委的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》明確了公租房政策的目標(biāo)人群，即旨在滿足“城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員”等“夾心層”住房需求，提出了經(jīng)濟適用房的退出、公租房廉租房并軌政策，要求到“十二五”末期，公租房成為城市最主要（甚至唯一）的保障房形式。為達成政策整合目的，《指導(dǎo)意見》要求政府?dāng)U大保障房建設(shè)規(guī)模，相繼提出747 萬套（2009-2011年）、1540萬套（2010-2012）和3600萬套（2011-2015）的建設(shè)任務(wù)，使住房保障制度的政策惠及面進一步提高到20%。

作為對之前各類相關(guān)政策的融匯，《公共租賃住房管理辦法》再次明確了公租房的政策對象，指出了公租房是政策性“出租的保障性住房”。與其他城鎮(zhèn)住房保障制度比較，公租房有四個顯著特征。

第一，政府主導(dǎo)性。作為公租房投資者和政策設(shè)計者，政府在公租房發(fā)展中起著決定性作用。

第二，目標(biāo)公益性。作為保障性住房政策的關(guān)鍵一環(huán)，公租房的目標(biāo)是保障中低收入群體的住房權(quán)益，促進社會公平。作為保障公平性的政策工具之一，公租房的租金設(shè)置優(yōu)惠，低于市場同地段同住房質(zhì)量的商品房。

第三，對象明確性。在住房需求遠遠大于供給的環(huán)境下，公租房現(xiàn)階段保障的對象以中低收入家戶為主體，且有詳細(xì)和可操作的準(zhǔn)入門檻。

第四，對象流動性。當(dāng)承租對象經(jīng)濟改善、超過保障對象范圍時，公租房政策有退出機制以保持公租房的健康流動。

（三）地區(qū)差異

地區(qū)之間氣候、住房習(xí)俗以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性決定了公租房政策的地方性。為有效利用既有數(shù)據(jù)分析中國公租房政策的地方性，我們選擇了中國東西南北中5 個省級行政區(qū)（上海市、甘肅省、廣東省、遼寧省、河南?。┳鳛椴町愋缘湫?，分別考察其政策的地方性特點。

東部的上海市是中國經(jīng)濟最發(fā)達區(qū)域的龍頭，也是人口最密集、外來人口偏中高層次的代表。早在2007年12月上海市政府就發(fā)布了《貫徹國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難若干意見的實施意見》，“對暫無購房能力或購房意愿、符合規(guī)定條件的家庭，鼓勵其通過租賃渠道改善居住條件”，“改善來滬務(wù)工人員的居住條件，……新建和改建一部分集體宿舍和集體公寓，定向出租給來滬務(wù)工人員”。2010年9月，上海市政府進一步出臺了《上海市發(fā)展公共租賃住房的實施意見（意見征求稿）》，提出公租房保障人群為上海市常住人口而區(qū)別于僅保障擁有上海市戶籍家戶的廉租房政策。2011年11月，首批公租房面向目標(biāo)家戶開放申請。2013年，上海市房管局發(fā)布的《實施意見》標(biāo)志著廉租房也納入公租房政策體系。

根據(jù)住建部數(shù)據(jù)，截止到2020年，上海市廉租房家戶達13.3 萬戶；公租房新增供應(yīng)房源1 萬套，達15.2 萬套，保障家戶達72 萬戶；共有產(chǎn)權(quán)保障房新增購房簽約2.05 萬套（戶）、150 萬平方米，累計購房簽約達12.75 萬套（戶），政策成效顯著。

西部的甘肅省是中國經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的省份，也是胡煥庸線以西地區(qū)人口分布不均衡地區(qū)的代表。伴隨國家公租房政策的啟動，2010年6月簽訂的《保障性住房建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書》《甘肅省公共租賃住房管理辦法》規(guī)定了公租房的各項基礎(chǔ)性內(nèi)容，并將公租房的政策對象擴展至各類專業(yè)人才。此外，還在公租房面積之外，以60 平方米小戶型為主提供多種選擇。對于引進人才，政府可配租90 平方米三居室，對勞動密集型企業(yè)利用自有土地建設(shè)的公租房則將面積限制在40 平方米內(nèi)。

根據(jù)甘肅省住建廳2021年的數(shù)據(jù)，2008年以來甘肅省已經(jīng)累計建成公租房43.3 萬套，占中國公租房總量（1613 萬套）的2.7%。截至2020年12月底，已經(jīng)分配完成42.68 萬套，分配率為98.6%。累計發(fā)放住房保障家庭租賃補貼120.64 萬戶（次）、人民幣26.32 億元。

南部的廣東省是中國經(jīng)濟最發(fā)達且內(nèi)部差異相對較大的地區(qū)，還是外來人口最多且低技能勞動力相對集中的省份。廣東省直到2011年才根據(jù)住建部的《公共租賃住房管理辦法》頒布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房實施意見的通知》，2012年進一步頒布《廣東省住房保障制度改革創(chuàng)新方案的通知》，對廣東省公租房實施細(xì)則和流程做出明確規(guī)定，包括保障對象范圍、準(zhǔn)入條件、建設(shè)管理辦法和退出機制等。

匯集各來源的數(shù)據(jù)，廣東省在“十三五”期間共建設(shè)了130 萬套保障性住房，包括公租房50 多萬套。其中，公租房供應(yīng)量較“十二五”時期增加150%。根據(jù)廣東省住建廳數(shù)據(jù)，到2018年3月廣東省公租房出租率為78%（廖翠儀，2019），空置率達到22%。

北部的遼寧省是中國經(jīng)濟欠發(fā)達的省份，也是胡煥庸線以東地區(qū)人口流動相對均衡地區(qū)的代表。需要說明的是，在公開渠道我們難以找到遼寧省與國家政策配套的地方性政策。可以搜尋到的公開政策是2013年出臺的規(guī)章條例，旨在對公租房進行規(guī)范與指導(dǎo)。已知數(shù)據(jù)顯示，2011年和2012年遼寧省建成的公租房分別為92800 套和58300 套，竣工面積分別為3897600 平方米和2448600 平方米，還有公租房建設(shè)在陸續(xù)展開（徐詩琇，2018）。

中部的河南省是中國經(jīng)濟發(fā)展處于中間的省份，還是人口流動頻繁且流出數(shù)量巨大的代表。河南省2010年頒布了兩份政策文件對公租房進行部署，此后的2011-2014年期間，每年有大于5 份文件關(guān)涉或?qū)ｉT針對公租房政策。其中，2012年發(fā)了12 份文件，為政策發(fā)布最多的年份。之后，隨著公租房制度逐步完善、相關(guān)政策的發(fā)布數(shù)量逐漸減少，調(diào)整也趨于平穩(wěn)。

匯集相關(guān)數(shù)據(jù)可知，2010-2015年期間，河南省建設(shè)的公租房有76.88 萬套，其中2013年修建數(shù)量最多，為22 萬套。此后，2018年新建公租房494398 套，2019年160858 戶。

縱觀東西南北中，各地或因需求差異，或因經(jīng)濟發(fā)展程度不同，在國家公租房政策執(zhí)行的時間節(jié)點不同，政策落地方式不同，政策對象的覆蓋形式和內(nèi)容也不相同。在國家層面，這些差異產(chǎn)生了非常不同的影響，且體現(xiàn)在可及性上，對住房公平性的影響意義重大。

二、公共租賃住房的可及性

公租房政策如何惠及政策對象，“可及性”是第一道門檻。20世紀(jì)50年代可及性被界定為與相關(guān)事件或服務(wù)的接觸概率。到21世紀(jì)初年，《世界衛(wèi)生報告》首次以官方文件形式界定可及性是公共服務(wù)對于目標(biāo)受眾可獲得的水平，并逐漸成為公共服務(wù)評估的重要指標(biāo)。

（一）可及性的界定

20世紀(jì)60年代以來，學(xué)術(shù)界對可及性內(nèi)涵的爭議不斷（Anderson，1968；Bashsher et al.1970；Penchansky and Thomas，1981；Goddard，2001；Levesque et al.，2013），盡管如此，其基礎(chǔ)含義卻非常穩(wěn)定。從供給角度觀察，可及性指公共政策或服務(wù)提供的覆蓋面，包括如數(shù)量、距離、流程與便利等。從需求角度觀察，指與公共政策或服務(wù)利用相關(guān)的參數(shù)如符合性、準(zhǔn)備性、利用性等（馮獻、李瑾，2020；代佳欣，2017，2020；丁浩，2018）。

針對公租房政策與實踐，既有文獻對可及性的分析大多聚焦于某個維度。有的關(guān)注機會獲得性，如通過對40 個城市的政策文本分析，探討公租房準(zhǔn)入設(shè)置給政策對象帶來的機會（馬秀蓮、范翻，2020）；也有研究探討分配方式對機會的影響，如電腦搖號配租和積分輪候配租對機會的影響（魏麗艷，2012；袁本芳，2006；曾龍，2015；張煒維，2016）。有的聚焦地理位置可達性，如對深圳市的公租房用ArcGIS 和層次分析法構(gòu)建指標(biāo)，對地理位置可達性進行排序（龔岳等，2020）；對北京市公租房的基礎(chǔ)設(shè)施可達性進行排序（楊贊等，2013），對地理位置可達性水平進行分析（付曉等，2016）等。有的對費用可負(fù)擔(dān)性進行探討，如分析租金設(shè)置的定價特征（虞曉芬、李星，2011；周小寒，2014）對可及性的影響（廖治宇，2016；李寶龍，2012；莊治磊，2011）。

以5 省市的實踐為基礎(chǔ)，對公租房的可及性，盡管我們可以從政策規(guī)定的機會性、公租房地理區(qū)位的可達性、公租房屋面積的適切性、租金設(shè)置的可負(fù)擔(dān)性以及政策對象的心理接受性等多個維度進行綜合分析，可是，政策對象是否最終住進公租房才是可及性的本質(zhì)所在。據(jù)此我們認(rèn)為，公租房的可及性取決于兩個關(guān)鍵因素。第一，配租方式。無論各省市政策口徑寬或窄，配租方式?jīng)Q定了哪些家戶有機會住進公租房。配租方式是把政策給定的機會落實到政策對象的環(huán)節(jié)。沒有機會，一切無從談起。第二，如果政策對象有機會，公租房的地理區(qū)位、面積還有政策對象心理等因素的確會對居住選擇產(chǎn)生影響。如果政策對象只有公租房一個選擇，那么，接受公租房便是最優(yōu)決策。因此，這些因素不是決定性的。真正影響政策對象選擇是租金高低。如果租金是可負(fù)擔(dān)的，住進公租房的概率便會大大提高，反之亦然。因此，各省市的租金設(shè)置也是關(guān)鍵因素。

基于上述認(rèn)識，以既有研究的方法和結(jié)論為基礎(chǔ)，我們設(shè)定了影響公租房可及性的基本維度，即配租方式和租金設(shè)置。在定量分析中，我們用5 個省市的配租方式和租金設(shè)置為自變量，探討其對公租房可及性的影響。因變量為公租房可及性（政策對象是否租住公租房），為二分變量。依據(jù)既有文獻，電腦搖號帶有更大的隨機性即更好的公平性；同理，雙向定租具有更好的租金可負(fù)擔(dān)性；故，我們以此為基準(zhǔn)，設(shè)置兩個自變量的0 值（參見表1）。

表1 變量處理方法

如果說配租方式和租金設(shè)置是影響真正剛需（如無處安身）家戶公租房可及性的關(guān)鍵因素，那么，對有需求卻也有選擇的家戶而言，地理區(qū)位可達性則是重要影響因素。故在探討配租方式和租金設(shè)置的影響之后，我們還將附帶探討公租房地理區(qū)位的特征。

數(shù)據(jù)來自北京大學(xué)中國社會科學(xué)調(diào)查中心的中國家庭追蹤調(diào)查（以下簡稱CFPS）。CFPS 是一項覆蓋了中國25 個省市自治區(qū)的概率抽樣追蹤調(diào)查，2010年的初訪調(diào)查了14960個家戶，與住房相關(guān)的內(nèi)容包含了樣本家戶的住房面積、購房成本、住房性質(zhì)等相關(guān)數(shù)據(jù)。為在家戶層次呈現(xiàn)公租房政策演變及實施效果，我們整合2010-2018年5 期追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)。在CFPS 樣本中，上海、甘肅、廣東、遼寧、河南為5 個可在省級層次進行推論的大子樣本。

基于5 省市公租房的政策實踐和數(shù)據(jù)，我們選用二元Logit 模型擬合政策對象在兩個指標(biāo)上對公租房的可及性，即配租方式和租金設(shè)置如何影響了政策對象對公租房的可及性。

此外，我們還對5 個省市的公租房政策文本進行搜集和分析。綜合運用CFPS 數(shù)據(jù)和5 省市的政策文本，我們獲得了對公租房可及性的基本判斷。

（二）配租方式對可及性的影響

政策對象如何獲得居住公租房的機會？理想的情況是，在政策框定范圍內(nèi)，讓每個政策對象都有機會?？墒聦嵅⒎侨绱?。在實踐中，由于各地的公租房供給都面臨巨大的供需矛盾，配租方式便成為了影響可及性的第一個環(huán)節(jié)。

圖2（胡吉亞，2020）顯示，2018年中國GDP 前10 城市中只有兩個城市的公租房配置達到國際標(biāo)準(zhǔn)。

圖2 中國GDP 前10 城市公租房供給（套）

住建部的數(shù)據(jù)顯示，2020年上海市新增公租房1 萬套，累計房源15.2 萬套。流動人口監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2020年流入上海市的外來人口958.84 萬人，以3 人1 套計算，約為累計房源的21 倍，供需差距由此可見。同年，遼寧省沈陽市新增公租房補貼指標(biāo)8000 戶，新增戶籍人數(shù)卻有5.8 萬戶；河南省鄭州常住人口至少新增182 萬人，新增公租房數(shù)量僅為15000 余套。公租房供小于求的局面普遍存在。

在高需求環(huán)境下，為平衡供給與需求的矛盾，各省市因地制宜制定了自己的準(zhǔn)入門檻。歸納5 省市的政策文本可知，申請對象主要有兩種：具有本地戶籍的中低收入家庭；暫時不具備當(dāng)?shù)貞艏耐鈦韯?wù)工人員和新就業(yè)畢業(yè)生。在供給不足的條件下，政府不得不制定較高的公租房準(zhǔn)入門檻。如廣州市將公租房的申請對象明確限定為當(dāng)?shù)貞艏覒簟Ｉ虾Ｊ?、遼寧省、河南省則對本地戶籍和非本地戶籍設(shè)置不同門檻，如有上海市戶籍的申請者僅需有一年及以上社保繳納記錄和勞動合同，無上海戶籍的申請者除了社保記錄和勞動合同外，還需兩年及兩年以上《上海市居住證》累計持有記錄時間。再如遼寧省和河南省明確規(guī)定，除了滿足本地申請者的條件外，無本地戶籍申請者還須有社保繳費記錄。在5 個省市中，僅甘肅省對無當(dāng)?shù)貞艏暾堈咄葘Υ?/p>

各地的供需矛盾不同，準(zhǔn)入實踐也各異。從5 個省市的實踐來看，公租房的配租大致有兩種形式（參見表1）。第一種，電腦隨機搖號。申請公租房并通過了資格審核的家戶獲得輪候號碼，并加入公租房輪候庫。當(dāng)公租房有空時，系統(tǒng)在輪候庫中以完全隨機的方式抽選號碼。被抽中的家戶隨即獲得公租房租賃資格。第二種，人為輪候配租。政府工作人員對通過了審核的家戶從經(jīng)濟狀況、當(dāng)前住房水平、申請時間以及申請意愿等指標(biāo)進行評估，確定相應(yīng)公租房范圍和輪候順序。在5 個省市中，上海市、河南省和廣東省采用人為輪候方式配租，遼寧省和甘肅省則采用電腦隨機搖號方式配租。①配租方式的選擇是否與房源的充足性有關(guān)，我們不得而知，本文也將不予討論。

兩種配租方式對可及性有怎樣的影響呢？運用CFPS 數(shù)據(jù)，我們將沒有固定住房家戶和住房面積小于各省市公租房準(zhǔn)入面積標(biāo)準(zhǔn)且沒有加入公租房的家戶（上海市、廣東省的住房面積標(biāo)準(zhǔn)為15 平方米；遼寧省，河南省為16平方米；甘肅省則為13 平方米）合并為待加入公租房家戶（風(fēng)險集，表2）。在兩種配租方式下，風(fēng)險集家戶數(shù)差異不大，人為輪候配租的風(fēng)險集略大于電腦搖號配租家戶的風(fēng)險集。

表2 待加入公租房家戶（戶）

運用人為輪候配租方式獲得公租房的家戶（表3）比例（表4）遠多于電腦搖號配租，電腦搖號配租的家戶比例低于人為輪候配租的家戶。在不同時期，兩者之間的差異均較為顯著。這意味著人為輪號配租方式較完全電腦搖號配租方式更可能增加政策對象的可及性。

表3 新加入公租房家戶（戶）

表4 新加入公租房家戶占比（%）

比照5 個省市公租房的空置率，我們認(rèn)為，盡管影響公租房空置率的因素很多，配租方式仍可能是重要因素之一。在政策實踐中值得進一步思考的是，電腦搖號配租在形式上的確植入了公平性因素，簡化了申請審批流程，節(jié)約了行政成本?？墒?，完全依賴計算機隨機分配則忽略了政策對象對公租房的個性化要求，如公租房需求緊急程度、公租房地理區(qū)位等，結(jié)果是急需公租房的家戶得不到公租房。人工輪候配租雖然因人工審核而面臨對公平性質(zhì)疑，可在政策執(zhí)行中增加了更綜合的因素作為審核參考，能更加適配政策對象對公租房租住意愿和需求的急切程度。簡言之，從公租房政策目標(biāo)出發(fā)，人工輪候配租相較電腦搖號配租具有更大的可及性。

（三）租金設(shè)置方式對可及性的影響

擁有租住機會并不意味著政策對象會最終住進公租房，因為租住是有成本的。在租住成本中，一個重要組成部分是租金。中國的公租房政策秉承“保本微利”原則，對租金的設(shè)置可分為成本法、市場法、收入法和雙向定價法，其中，市場法是大多數(shù)省份采用的設(shè)置，租金約為市場租價的60-80%（曹麗娟，2014），雙向定價法也在多個省份獲得了采用。

在5 個省市中，上海市、遼寧省和甘肅省采用市場法。市場法的基本實踐是，參考同地段且同質(zhì)量的市場租價制定轄區(qū)公租房的租價水平。如，遼寧省明確規(guī)定以市場租價的70%定租。甘肅省為60%。上海市雖未對租價作明確說明，在實踐中卻采用了與市場租價綁定的浮動租金制，一般不高于市場租金的90%（葛茵、王秀慧，2020）。

雙向定價法的核心是以市場租價為基礎(chǔ)因地制宜地確定公租房租金。在5 省市中，廣東省和河南省便采用了雙向定價法對公租房租金進行調(diào)整。河南省已形成由政府主導(dǎo)，物價部門和公租房相關(guān)部門共同定租格局。一方面以同地段商品房租金的70%為基準(zhǔn)，另一方面依據(jù)公租房承租家戶的情況再制定個性化租金。廣東省則從市場租金水平和承租家戶經(jīng)濟承受能力出發(fā)，綜合參考“租房區(qū)域、位置條件和建設(shè)管理成本等”設(shè)置公租房租金。

不同租金設(shè)置方式對公租房可及性究竟有怎樣的影響呢？對待加入公租房家戶的分析結(jié)果顯示，在公租房政策開始的2010-2012年間的樣本量為2570 戶，為近些年最大樣本量。隨著公租房政策的推進，待加入公租房的家戶數(shù)量逐年下降，2012-2014年為1254 戶，2014-2016年為1151 戶，2016-2018年為1069 戶（表5）。

表5 待加入公租房家戶（戶）

比較兩種租金設(shè)置方式的結(jié)果顯示，作為較早使用且獲得了廣泛采用的市場法定價，其覆蓋的政策對象相對較廣；雙向定價法雖起步較晚，在實施后覆蓋的政策對象在逐年增加且整體呈上升趨勢。進一步比較5 個省市的數(shù)據(jù)可知，在采用市場法設(shè)置租金的三個省市中，符合條件家戶獲得公租房（表6）的比例（表7）高于采用雙向定價法的甘肅省和廣東省，其差異在2010-2012年、2012-2014年兩個時期是顯著的。換句話說，或許在特定時期運用市場法對公租房可及性的影響顯著高于雙向定價法。

表6 新加入公租房家戶（戶）

表7 歷年新加入公租房家戶占比（%）

兩種租金設(shè)置方式對可及性影響差異在不同時間段的波動意味著或許存在其他影響因素，如市場法更清晰的租金信息和更簡化的申請流程?？梢宰糇C我們推測的是，2014年后甘肅省 和廣東省推行公租房信息化，大大簡化材料提交和承租家戶經(jīng)濟核對等流程，克服了雙向定價法的短板。簡言之，兩種租金設(shè)置方式之間有差異，可由于數(shù)據(jù)約束性，其差異的穩(wěn)健性還有待于進一步檢驗。

（四）公租房的地理區(qū)位特征

對生活便利性的追求是人類在城市聚集的根本動因。公租房的地理區(qū)位是影響其可及性的重要因素。由于數(shù)據(jù)約束，我們無法在地理區(qū)位與可及性之間進行關(guān)聯(lián)分析，卻可以對其便利性進行刻畫，為進一步的可及性分析提供依據(jù)。在這里，便利性指服務(wù)送達需要克服的空間距離、交通時間與經(jīng)濟成本。對公租房則主要表現(xiàn)為公租房附近基礎(chǔ)設(shè)施分布的便捷性。

2012年的CFPS 對住房周邊服務(wù)網(wǎng)點的可達性設(shè)置了4 道訪題，分別詢問家戶附近的4個核心基礎(chǔ)設(shè)施：公交站、醫(yī)療點、學(xué)校、購物中心。在對極值和缺失值進行處理后，我們將應(yīng)答取中位數(shù)得到表8。

從表8 可知，2012年公租房家戶到公交車站的距離與租房和住在公房的家戶一樣，都為200 米；比租住親友家（距離250 米）和住在自有房（距離500 米）的家戶更近。5 類家戶距離學(xué)校的中位數(shù)在1000 米以上，其中租房家庭最近，其次為公租房家戶和公房家戶，分別為1250 米和1325 米，接下來為租住親友家的家戶和自有房家戶，其距離學(xué)校的距離分別為3000 米和6000 米。距離購物中心的距離五類家戶差不多，都為10-20 分鐘，其中租房家戶前往購物中心的距離最近，僅10 分鐘步行路程，公租房家戶和公房家戶的距離中位數(shù)均為15 分鐘，租住親友家和自有房家戶最遠，需要20 分鐘步行路程。

表8 2012年公租房家戶與非公租房家戶空間可達性比較

數(shù)據(jù)分析表明，公租房家戶與公房家戶到達4 項核心基礎(chǔ)設(shè)施的距離一致，比租住親友家和自有住房家戶要更近，只是遠于更靈活的租房家戶，意味著城市公租房的地理區(qū)位不應(yīng)該是影響公租房可及性的主要因素，也進一步佐證了配租方式和租金設(shè)置對可及性影響的重要性。既有研究也證明，公租房地理區(qū)位的便捷性是有保障的，無論是北京（付曉、周愛華、何丹，2016），還是上海（陳肖，2018），深圳（龔岳等，2020）。當(dāng)然，不同區(qū)域之間也有差異，如昆明市公租房的可達性就相對較差（陳樂，2014）。

簡而言之，在城市公租房政策實踐中，影響可及性的關(guān)鍵因素是配租方式。配租方式的機會性，也是影響公租房政策公平性的關(guān)鍵實踐環(huán)節(jié)。

三、公共租賃住房政策與實踐改善的建議

進入21世紀(jì)以來，中國的城市化不斷加速。綜合各來源的數(shù)據(jù)可知，20年間，城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋戎貜?000年36%增長到2020年的63.89%，基本上實現(xiàn)了城市化躍遷。城市人口快速增長帶來的第一個生活需求是住房。如何滿足人民對美好生活的向往，有效利用公共資源為城市中低收入尤其是低收入家戶提供可負(fù)擔(dān)的公租房不只是人道主義的倡導(dǎo)，更是中國特色社會主義制度的實踐和優(yōu)越性的體現(xiàn)。

在實施住房制度改革之初，中國政府就把滿足城市中低收入家戶的住房需求納入政策改進之中，在摸索中不斷出臺了一系列相關(guān)政策，尤其是把經(jīng)濟發(fā)展水平、城市人口結(jié)構(gòu)特征等在地區(qū)之間具有差異性的因素與公租房政策結(jié)合起來，形成了既目標(biāo)一致又各具特色的公租房政策和實踐，極大地緩解了快速城市化進程中住房的供需矛盾和沖突。CFPS 的數(shù)據(jù)顯示，2010-2014年期間，在2010年住房有困難的家戶中，有近60%的住房獲得了改善，我們對5個代表性省市公租房可及性的分析有力地證明了這一點。

當(dāng)然，既有政策依然還有改進空間。僅從可及性視角出發(fā)，我們認(rèn)為可以考慮以下調(diào)整。

第一，多渠道匯集資源，提高公租房可及的有效性。到目前為止，公租房建設(shè)主要以公共資源或集體資源為主?？梢钥紤]激發(fā)多主體參與公租房建設(shè)與管理的積極性，在新建公租房的同時多渠道收儲適宜的社會房源。如中央政府在政策上允許地方政府匯集社會資源，地方政府根據(jù)供需格局因地制宜地出臺優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)、居民將閑置房源轉(zhuǎn)化為公租房，在減少建設(shè)成本的同時最大限度地發(fā)揮閑置資源的社會效用。只有在供給側(cè)改革，讓公租房有更大的房源池，才能讓中低收入家戶尤其是低收入家戶在政策層面規(guī)定的可及性更加有效。

第二，加快公租房政策實施的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，提高公租房可及的準(zhǔn)確性。在公租房政策實踐中，需要高度關(guān)注的悖論是，一方面是公租房資源供不應(yīng)求，另一方面又是公租房的高空置率。2012年上海建成公租房5100 套，卻僅1900 戶申請。其中，楊浦區(qū)的申請率為50%，徐匯區(qū)的申請率為30%；武漢市首次配租后公租房空置率達73.4%（習(xí)鳳，2017）。當(dāng)然，影響高空置率的因素很復(fù)雜，如配套不到位，地理位置偏僻，房源信息公開度不高等。還有，企業(yè)自建公租房常常會優(yōu)先配租企業(yè)員工，可部分企業(yè)員工申請量不足，加上對外開放程序復(fù)雜，降低了公租房出租率。盡管如此，準(zhǔn)入配置實踐依然是非常關(guān)鍵的因素。

要提高公租房的供需匹配率，既需要改善配租方式，也需要改善租金設(shè)置，而實現(xiàn)這兩個改善的一個關(guān)鍵影響因素是供需之間的信息對稱性。甘肅省和廣東省對供需信息的數(shù)字化改革為實踐的改善提供了啟示，加快公租房政策實施的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，讓供需雙方的信息獲得及時有效的匹配。在數(shù)字化匹配的基礎(chǔ)上，像上海市那樣加強針對政策對象的精細(xì)化動態(tài)管理，進一步優(yōu)化配租方式和租金設(shè)置，提高供需匹配率。

第三，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中完善退出機制，提高公租房可及的公平性。公租房政策的目標(biāo)是解決中低收入尤其是低收入家戶的住房困難，強調(diào)對住房困難的“過渡性”保障，這就意味著退出機制是保障公租房房源池健康、保障公租房政策實施公平的重要組成部分。各地雖然在政策文件中都提及退出程序，可對如何退出仍然缺乏清晰規(guī)定。為增加政策實施的健康性和公平性，各地需要制定明確的公租房退出標(biāo)準(zhǔn)，再基于數(shù)字化資格監(jiān)管，建立健全退出機制和操作細(xì)則。