高旭

摘 要：目前，各地區(qū)非稅收入劃轉(zhuǎn)工作進(jìn)度不一，難度較大。從對(duì)地方非稅收入歷年征管工作的研究中發(fā)現(xiàn)，基層部門(mén)工作協(xié)調(diào)不統(tǒng)一、相關(guān)法律法規(guī)不健全、相關(guān)部門(mén)宣傳培訓(xùn)不充分、工作人員配置不合理、征管主體部門(mén)信息化程度不一致等問(wèn)題。結(jié)合稅務(wù)部門(mén)征收非稅收入的歷史經(jīng)驗(yàn)，從建立省級(jí)統(tǒng)一的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，建立非稅收入“同征同管”的征收機(jī)制、內(nèi)外宣傳培訓(xùn)制度、非稅收入考核督辦制度等角度提出可行性建議。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)部門(mén);非稅收入;征管改革;規(guī)范化管理

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.423? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2021）25-0058-03

一、非稅收入概念理論界定

（一）非稅收入的內(nèi)涵

非稅收入概念的界定是理論研究與財(cái)政實(shí)踐的基礎(chǔ)性課題，也是非稅收入問(wèn)題研究的重要出發(fā)點(diǎn)。從國(guó)外研究來(lái)看，并不存在“非稅收入”這個(gè)專(zhuān)有名詞，關(guān)于政府非稅收入的概念界定[1]，不同的部門(mén)對(duì)于非稅收入有著不同的理解。

經(jīng)合組織（OECD）主要從有償性與無(wú)償性角度考量稅收收入與非稅收入（費(fèi)）的界定。

國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)體系是目前世界上運(yùn)用最為廣泛的政府收入統(tǒng)計(jì)體系。IMF指出政府收入一般被劃分為經(jīng)常性收入、資本收入和贈(zèng)與收入三類(lèi)，其中經(jīng)常性收入包括稅收收入（Tax）和非稅收入（Nontax）。經(jīng)常性非稅收入是指政府為公共目的而取得的無(wú)須償還的收入，包括罰款、管理費(fèi)、政府財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入等，以及政府以外的單位自愿和無(wú)償?shù)叵蛘Ц兜目铐?xiàng)，不包括政府間撥款、借款、前期貸款回收、固定資產(chǎn)、股票、土地、無(wú)形資產(chǎn)的售賣(mài)變現(xiàn)的收入[2]。

從財(cái)政的觀點(diǎn)來(lái)看，《政府非稅收入管理辦法》（財(cái)稅〔2016〕33號(hào)）明確指出，非稅收入是除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式（不包括社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、住房公積金）[3]。

（二）非稅收入在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的作用

1.重要的財(cái)政收入來(lái)源。2019年全國(guó)財(cái)政總收入36萬(wàn)億元，其中稅收收入15.8萬(wàn)億元，非稅收入12.1萬(wàn)億元（包括一般公共預(yù)算中的非稅收入、全國(guó)政府性基金收入、全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入），非稅收入與稅收收入比為43∶57。由表1可知，這個(gè)比例在2015—2019年分別為：37∶63、38∶62、39∶61、40∶60、43∶57。由此可見(jiàn)，非稅收入在財(cái)政收入中的比例是逐年升高的。

2.重要的分配關(guān)系，是政府參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入分配與再分配的主要途徑。在實(shí)際工作中，很多地方是非常重視非稅收入的。政府通過(guò)非稅收入在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中經(jīng)過(guò)初次或二次分配，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或交通設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)籌集了大量資金。

3.重要的民生保障。非稅收入涉及所有民生領(lǐng)域，衣食住行、業(yè)教保醫(yī);伴隨日常生活每一天，關(guān)系千家萬(wàn)戶，甚至可以說(shuō)是涵蓋生老病死的全過(guò)程。比如，買(mǎi)房辦房產(chǎn)證涉及到不動(dòng)產(chǎn)登記費(fèi)、開(kāi)展技能培訓(xùn)涉及到職業(yè)技能培訓(xùn)鑒定費(fèi)、家家戶戶傾倒的生活垃圾涉及到城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)，還有職業(yè)資格考試考務(wù)費(fèi)等等，輻射到生活的方方面面。

二、稅務(wù)征收非稅收入的演變軌跡

稅務(wù)部門(mén)征收非稅收入的工作起始于1986年代征的教育費(fèi)附加，經(jīng)歷了“要我征”“我要征”、適宜征收三個(gè)發(fā)展階段。

（一）“要我征”階段

第一階段是以提高征收效率為主要目的“要”稅務(wù)征。2015 年10月之前，各級(jí)政府著眼于稅務(wù)部門(mén)高征管、低成本的優(yōu)勢(shì)，將部分適宜稅務(wù)部門(mén)征收的非稅收入劃轉(zhuǎn)由稅務(wù)部門(mén)征收。比如教育費(fèi)附加征收起步于1984年，1986年即明確由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)代為征收;2008年開(kāi)始，各省財(cái)政部門(mén)陸續(xù)委托稅務(wù)部門(mén)代征地方教育附加;最典型的例子要屬殘疾人就業(yè)保障金的改革路徑，殘保金的征繳首先由部分省市代征，然后逐步擴(kuò)大范圍，最后由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年前，全國(guó)稅務(wù)部門(mén)代征非稅收入共計(jì)14項(xiàng)。

（二）“我要征”階段

第二階段是以充實(shí)職能為主要目的的稅務(wù)“要”征。2015年10月至2018年2月期間，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化國(guó)稅、地稅征管體制改革方案》（中辦發(fā)〔2015〕56號(hào)），在“營(yíng)改增”和國(guó)稅地稅征管體制改革的背景下，明確地稅部門(mén)對(duì)收費(fèi)基金等的征管職責(zé)，全國(guó)各省市共計(jì)劃將10多項(xiàng)非稅收入交由稅務(wù)部門(mén)征收，包括彩票公益基金、防空地下室易地建設(shè)費(fèi)等。

（三）適宜征收階段

第三階段是以提升治理能力為主要目的的適宜征收階段。2018 年3月開(kāi)始，按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕74號(hào)）文件要求，到2020年12月31日前分批完成依法保留、適宜劃轉(zhuǎn)的非稅收入項(xiàng)目交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征管的總體目標(biāo)，財(cái)政部已分兩批劃轉(zhuǎn)部分非稅收入至稅務(wù)部門(mén)征收。比如湖北省，將三峽電站水資源費(fèi)、農(nóng)網(wǎng)還貸基金、大中型水庫(kù)移民后期扶持基金、三峽水庫(kù)區(qū)基金、跨省際大中型水庫(kù)庫(kù)區(qū)基金、可再生能源發(fā)展基金、油價(jià)調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、免稅商品特許權(quán)經(jīng)營(yíng)費(fèi)、石油特別收益金9項(xiàng)專(zhuān)員辦劃轉(zhuǎn)項(xiàng)目，及公路橋梁路產(chǎn)賠償費(fèi)1項(xiàng)省級(jí)非稅項(xiàng)目，劃入稅務(wù)部門(mén)征收。2019年湖北省彩票公益基金、土地出讓金等非稅項(xiàng)目已經(jīng)經(jīng)過(guò)多次摸底調(diào)研，待時(shí)機(jī)成熟也將逐步劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門(mén)征收。

三、地方稅務(wù)部門(mén)征收非稅收入面臨的困境和挑戰(zhàn)

非稅收入作為重要的財(cái)政收入來(lái)源，征收工作早在新中國(guó)成立初期就已經(jīng)存在，經(jīng)過(guò)半世紀(jì)的發(fā)展和演變，目前也取得了階段性成效，但與“逐步建立職責(zé)清晰、流轉(zhuǎn)順暢、征管規(guī)范、便民高效的非稅收入征繳體制”的總體要求，還有一定的差距。目前一些突出問(wèn)題亟待解決。