劉永東

摘要：為貫徹落實《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，各地按照轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)作風(fēng)、轉(zhuǎn)方式的要求，逐步推進農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，目的是整合歸并執(zhí)法隊伍，完善執(zhí)法程序，明確執(zhí)法責(zé)任，提高執(zhí)法效力。然而縱觀各地的執(zhí)法改革，不同程度出現(xiàn)了體制不順、機制不全、權(quán)責(zé)混亂、推諉扯皮、執(zhí)法空檔現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法軟弱，有法不依，違法不究，執(zhí)法效率低下等問題。本文對A縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革進程中，在《動物防疫法》的執(zhí)行和監(jiān)督中所遇到的一些典型問題進行了全面深入分析，提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：改革;綜合執(zhí)法;動物防疫;執(zhí)行效力

《動物防疫法》是預(yù)防、控制、消滅動物疫病，促進畜牧業(yè)發(fā)展，保護人體健康的主要法律，該法的頒布實施，將從事動物飼養(yǎng)、出售、流通、屠宰、動物產(chǎn)品的加工等行為納入法制化管理軌道。多年來的執(zhí)法主體一直是畜牧獸醫(yī)主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督部門，隨著改革開放步伐的加快，經(jīng)濟蒸蒸日上，信息日益發(fā)達，國際貿(mào)易日趨活躍，外來重大動物疫病如小反芻獸疫、非洲豬瘟伴隨而來，舊的法制體制已經(jīng)越來越不適應(yīng)世界經(jīng)濟發(fā)展的需要。為此，2015年中央編辦印發(fā)《中央編辦關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》的文件后，多地逐步開展了試點工作，A縣也成立了綜合執(zhí)法局，將農(nóng)業(yè)、畜牧、林業(yè)、水利、水保、城建、環(huán)保等多部門歸并，集中力量，統(tǒng)一執(zhí)法。2019年為貫徹落實《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，又將獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰、動物衛(wèi)生監(jiān)督、種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等執(zhí)法職責(zé)從綜合執(zhí)法局剝離，整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊，隸屬縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局。2年來，在重大動物疫病流行特別是非洲豬瘟在全國大面積暴發(fā)的嚴(yán)峻背景下，更加需要規(guī)范約束行為人，打擊違法犯罪，切斷非洲豬瘟傳播途徑，達到控制疫病、依法治牧、執(zhí)法為民的目的。但是由于農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革只停留在歸并整合上，忽略了管理體制建設(shè)[1]，在《動物防疫法》的執(zhí)法和監(jiān)督管理中出現(xiàn)了體制不順、機制不全、權(quán)責(zé)混亂、推諉扯皮、執(zhí)法空檔現(xiàn)象，導(dǎo)致執(zhí)法不力、有法不依、違法不究、執(zhí)法效力低下。

1 存在問題

1.1 動物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法職能“一刀切”，基層執(zhí)法出現(xiàn)斷層

A縣成立農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊后，撤銷動物衛(wèi)生監(jiān)督所大部分行政職能，只保留產(chǎn)地檢疫及出證，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物衛(wèi)生監(jiān)督分所官方獸醫(yī)的執(zhí)法資格被取消，使?jié)B透到養(yǎng)殖一線，經(jīng)常督查和服務(wù)合二為一的雙身份人員（官方獸醫(yī)、行政執(zhí)法）只能為養(yǎng)殖戶提供技術(shù)服務(wù)，發(fā)現(xiàn)違法行為人，一不能亮證警告，二不能調(diào)查取證，更不能查扣處置，等到逐級報告，違法行為人早已逃之夭夭，執(zhí)法大隊到達時往往無功而返，造成動物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法工作難以有效落實和開展的不良局面。

1.2 綜合執(zhí)法隊伍人員調(diào)配失當(dāng)，綜合業(yè)務(wù)水平較低

新組建的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊成員是畜牧、農(nóng)機、農(nóng)技部門的參管人員，執(zhí)法經(jīng)驗不足，行業(yè)技術(shù)又生疏，自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平與其崗位職能要求存在一定差距，平時督查看重的是書面上記錄痕跡的完整性，忽略了各種記錄的關(guān)聯(lián)性，如生豬屠宰廠有入場、巡回留觀、同步檢驗檢疫、出廠，養(yǎng)殖場有生產(chǎn)、死亡、出售等記錄。這些記錄是環(huán)環(huán)相扣，相互關(guān)聯(lián)的，不吻合就有編造的嫌疑，督查只是片面的看每種記錄的完整性，沒有詳細(xì)分析其關(guān)聯(lián)性，對檢疫、消毒等技術(shù)操作性強的工作更是看不出貓膩，查不出實質(zhì)問題，導(dǎo)致從事這些行業(yè)的行為越來越不規(guī)范。

1.3 產(chǎn)地檢疫失去法律后盾，“一對一”監(jiān)管落而不實

產(chǎn)地檢疫是《動物防疫法》賦予的行政許可，行政強制措施。新修訂的《動物防疫法》仍然將產(chǎn)地檢疫行政主體和行政職能賦予動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)和官方獸醫(yī)，官方獸醫(yī)實施檢疫是代表國家的執(zhí)法行為，有國家強制力為后盾。但在實際生產(chǎn)中，養(yǎng)殖戶不可能自覺地申報檢疫，必須在日常的監(jiān)督檢查、宣傳教育和依法處罰緊密結(jié)合的前提下迫使其申報，這些大量的工作只有最基層的官方獸醫(yī)才能完成。取消了官方獸醫(yī)的執(zhí)法資格無形中弱化了動物檢疫工作，多年努力形成的良好產(chǎn)地檢疫環(huán)境不復(fù)存在，養(yǎng)殖戶瞞報畜禽存欄，“一對一”監(jiān)管措施難以到位，不報檢出售動物現(xiàn)象普遍存在。

1.4 基層執(zhí)法力量薄弱，專業(yè)設(shè)備資源缺乏

農(nóng)業(yè)執(zhí)法關(guān)乎百姓切身利益，對執(zhí)法人員素質(zhì)、數(shù)量、裝備配置、技術(shù)水平要求都很高，A縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊執(zhí)法涵蓋種子、農(nóng)資、農(nóng)機、動物衛(wèi)生監(jiān)督等多項工作，但執(zhí)法人員僅有幾個，人員配備不足，力量比較薄弱。大部分人員非法律專業(yè)，且基層工作又多又雜又亂，農(nóng)業(yè)執(zhí)法培訓(xùn)機會和時間較少，對農(nóng)業(yè)法律知識不熟悉，在具體執(zhí)法過程中處理案件能力明顯欠缺。辦公條件及辦案設(shè)備更是簡單、簡陋，僅有30m2的辦公室和簡單的辦公設(shè)施如桌椅、電腦、打印機等，無專用車輛及必要的執(zhí)法設(shè)備，接到案件線索和日常監(jiān)督檢查都要向機關(guān)事務(wù)局申請派車，使隨機性、偶然性很強的執(zhí)法行為變成被動執(zhí)法、等著執(zhí)法，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效力。

2 產(chǎn)生問題的原因

2.1 領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，綜合執(zhí)法改革相對緩慢

相關(guān)部門對農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革工作重視不夠，思想認(rèn)識和工作措施不到位，只是依據(jù)《中共中央、國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2018〕61號）簡單地落實，劃轉(zhuǎn)了人員，組建了隊伍。但在解決農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法人員的身份、編制、裝備、經(jīng)費等細(xì)節(jié)工作進展緩慢，難以形成高效農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法環(huán)境和專業(yè)的執(zhí)法隊伍，造成了有法難依，執(zhí)法不力的不良局面。

2.2 簡單“一刀切”，忽視動物衛(wèi)生監(jiān)督和農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的關(guān)系

動物衛(wèi)生監(jiān)督最大的特點是專業(yè)性，需要具備獸醫(yī)專業(yè)資質(zhì)的技術(shù)人員擔(dān)任[2]。一些機構(gòu)在推進落實農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革中，混淆農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法和動物衛(wèi)生監(jiān)督的關(guān)系[3]，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法是履行法律、法規(guī)賦予的行政職能，是規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，打擊違法犯罪，維護群眾合法權(quán)益的手段，動物衛(wèi)生監(jiān)督等行業(yè)管理為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法提供標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)服務(wù)，二者有密不可分的聯(lián)系。沒有充分認(rèn)識到動物防疫監(jiān)督和執(zhí)法的內(nèi)在邏輯以及相關(guān)工作的連續(xù)性，撤銷動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)，取消官方獸醫(yī)的行政執(zhí)法資格，弱化動物衛(wèi)生監(jiān)督職能和動物產(chǎn)地檢疫工作，一定程度上創(chuàng)造了從事畜禽養(yǎng)殖、販運、屠宰人員投機鉆營，乘機違法的環(huán)境。

3 對策與建議

3.1 理順完善執(zhí)法機制，明確職能分工

3.1.1 明確農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊的機構(gòu)性質(zhì) 統(tǒng)一農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)名稱，明確單位性質(zhì)，提升行政地位，樹立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法的權(quán)威形象。解決執(zhí)法人員的身份，明確工作方向，提升執(zhí)法效力，為銜接配合落實三項制度打下良好的基礎(chǔ)。

3.1.2 合理定編，壯大執(zhí)法隊伍 農(nóng)業(yè)執(zhí)法，特別是《動物防疫法》執(zhí)法面寬量大，往往要深入到養(yǎng)殖一線調(diào)查取證，沒有足夠的人力資源保障，難以提升執(zhí)法效力，打擊違法行為，維護社會秩序。

3.1.3 理順綜合執(zhí)法與行業(yè)管理的關(guān)系 行政許可、技術(shù)推廣、檢測檢疫等服務(wù)職能是行業(yè)監(jiān)管的主要組成部分，為綜合行政執(zhí)法提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。行業(yè)管理需要法律震懾為后盾，依法執(zhí)法需要行業(yè)管理為支撐，二者要明確各自職責(zé)，緊密協(xié)作，使農(nóng)業(yè)部門形成了執(zhí)法合力，達到執(zhí)法與服務(wù)“雙贏”的效果。

3.1.4 下放執(zhí)法權(quán)力，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法 按照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定合理委托執(zhí)法權(quán)限，如日常行政檢查權(quán)、調(diào)查取證、臨時查扣違法工具等相關(guān)職能，細(xì)化明確二者責(zé)任，各盡其職，各負(fù)其責(zé)。再按屬地管理原則，吸納素質(zhì)高，能力強，具有敬業(yè)精神的鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站官方獸醫(yī)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法成員，行使《動物防疫法》等相關(guān)法律的執(zhí)法工作。

3.2 提高領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識，樹立政府形象

長期以來，《動物防疫法》的執(zhí)法是行業(yè)內(nèi)部的一項行政職能工作，沒有引起各級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的高度重視，特別是實行綜合執(zhí)法的試點以來，業(yè)務(wù)部門不能管，執(zhí)法單位又力不能及，無證販運、違法屠宰、不報檢未經(jīng)檢疫出售生豬現(xiàn)象隨處可見。從2020年官方公布的非洲豬瘟疫情信息中發(fā)病豬多數(shù)是販運仔豬，而無育肥生產(chǎn)豬的報道這種不符合流行病學(xué)的現(xiàn)象和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、交通運輸部、公安部關(guān)于開展違法違規(guī)調(diào)運生豬百日專項打擊行動的效果中可以看出各地對《動物防疫法》的執(zhí)法力度軟弱，體現(xiàn)了各級政府領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體系建設(shè)的遲緩和滯后，使《動物防疫法》的作用不能發(fā)揮，震懾、壓制不了違法行為，造成疫情持續(xù)蔓延，生豬產(chǎn)能恢復(fù)緩慢。

3.3 落實執(zhí)法經(jīng)費，完善執(zhí)法設(shè)備

為農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法提供必要的物質(zhì)保障，營造良好的執(zhí)法環(huán)境。解決必要的專用交通工具、辦公場所、現(xiàn)場查驗、取證工具，將辦公經(jīng)費納入財政預(yù)算，做到有案即出、有案必查、查而必究、執(zhí)法必嚴(yán)。

3.4 整頓執(zhí)法隊伍，加強執(zhí)法培訓(xùn)，提高隊伍整體素質(zhì)

打破參管公務(wù)員進入執(zhí)法隊伍的界限，推行"凡進必考"，公開選拔制度，挑選政治站位高、業(yè)務(wù)技術(shù)過硬、法律知識淵博，有膽識和膽量，具有敬業(yè)精神的一專多能人才充實執(zhí)法隊伍，定期不定期的采用現(xiàn)場以案說法等多種方式，加強法制與業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)和水平。保證案情判斷清晰、條理清楚、執(zhí)法嚴(yán)明，提高法律的執(zhí)行效力，樹立良好的社會形象。

參考文獻：

[1] 張林夕，王要龍，翟寶安，等.基層農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革存在的問題及研究對策[J].基層農(nóng)技推廣，2020（8）：1-3.

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