馬亞紅

摘 要：國家審計作為重要的外部監(jiān)督機制，是提升國家治理能力的重要組成部分，應(yīng)充分發(fā)揮審計預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。突發(fā)事件發(fā)生后及時開展審計工作具有重要的意義，它是確保救助資金合法高效使用和人民生命財產(chǎn)安全的保障之一。文章研究了國家審計參與重大突發(fā)公共事件審計問題，從突發(fā)公共事件預(yù)防與應(yīng)急準備、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建三個環(huán)節(jié)入手，分析國家審計在三個階段中如何發(fā)揮作用，同時提出了國家審計參與重大突發(fā)公共事件跟蹤審計的對策。

關(guān)鍵詞：國家審計;突發(fā)公共事件;跟蹤審計

中共中央《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中提出要建立和健全公共安全體制與機制。構(gòu)建由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，同時具備日常及專項應(yīng)對能力，自上而下協(xié)調(diào)的公共應(yīng)急管理體系，改進和完善職能建設(shè)，健全和落實安全生產(chǎn)責任制和管理制度，建立公共安全隱患調(diào)查和安全防范管理體系，提升災(zāi)害防治、災(zāi)害減滅和災(zāi)害救援能力。這一方面是建立國家整體治理體系和加強治理能力不可或缺的內(nèi)容，另一方面應(yīng)對重大公共突發(fā)事件也是應(yīng)急管理體系的重要組成部分。自然災(zāi)害、災(zāi)難事故、公共衛(wèi)生事件及社會安全事件均屬于突發(fā)事件，此類事項發(fā)生緊急且猝然、產(chǎn)生的危害范圍廣泛且影響深遠、救援工作及措施要求緊迫且具有難度。突發(fā)事件的發(fā)生對人類生命、自然環(huán)境及財產(chǎn)物資造成巨大損害、導(dǎo)致嚴重的負面影響和巨額恢復(fù)重建費用。我國由于地域廣闊，受自然條件影響，自然災(zāi)害事件頻發(fā)，且由于社會處于轉(zhuǎn)型時期，影響社會安定和公共安全的社會事件也較多。在這種情況下，各級政府和社會組織等承擔公共受托責任的機構(gòu)和部門都需要加強應(yīng)急管理能力。

作為重要外部監(jiān)督機制之一，國家審計“免疫系統(tǒng)”功能的發(fā)揮是國家善治的必要保障。在突發(fā)事件發(fā)生后，對承擔公共受托責任的政府部門和社會組織進行審計，有效發(fā)揮審計預(yù)防違法違規(guī)行為、揭示應(yīng)對突發(fā)事件過程中的問題及通過處理處罰抵御可能產(chǎn)生的風險，進而使得突發(fā)事件應(yīng)對過程措施得當、財政資金及社會公共捐贈資金能夠有效使用、受災(zāi)群眾生命財產(chǎn)安全得到合理保障?！丁笆濉眹覍徲嫻ぷ靼l(fā)展規(guī)劃》針對突發(fā)事件審計問題，提出參與到預(yù)防體系建設(shè)、災(zāi)害救援救助及災(zāi)后恢復(fù)重建的過程中去，實施跟蹤審計。2014年，《關(guān)于加強審計運作的意見》也提出對重大突發(fā)公共事件實施跟蹤審計。跟蹤審計的實質(zhì)是對審計項目形成全過程、全方位、經(jīng)常性的監(jiān)督制約機制，審計人員提前介入到審計項目的各個重要環(huán)節(jié)，有利于實時發(fā)現(xiàn)項目執(zhí)行中的漏洞和問題，并及時提出改進建議和措施，有利于促進規(guī)范管理和提高財政資金績效，從源頭遏制項目執(zhí)行過程中的違法違紀、損失浪費行為。

黨的十八大以來，審計機關(guān)主要開展了災(zāi)后恢復(fù)重建項目審計，包括汶川地震、玉樹地震等公共突發(fā)事件跟蹤審計，以項目建設(shè)的資金和物資為審計對象，重點關(guān)注資金來源、資金分配的合理性和使用過程的合規(guī)性，同時對資金撥付和使用進行審計，為提高重大突發(fā)公共事件處理和應(yīng)對能力，提升公共資金的使用效率，保障資金使用的合法法規(guī)做出了貢獻。但重大突發(fā)公共事件審計不同于一般的審計項目，在審計內(nèi)容、方法和程序上存在特殊性，所以應(yīng)對重大突發(fā)公共事件審計問題進行研究和規(guī)范，為實務(wù)工作者提供理論依據(jù)。國家審計在參與重大突發(fā)公共事件時，需要從哪些角度入手，如何開展，是本文關(guān)注的問題。突發(fā)事件的應(yīng)對活動可分為三個環(huán)節(jié)，一是預(yù)防與應(yīng)急準備環(huán)節(jié)，指建立健全應(yīng)急管理體系，做好預(yù)警工作和救援物資等儲備和保管工作;二是應(yīng)急處置與救援環(huán)節(jié)，即在事件發(fā)生后，進行應(yīng)急處置，實施救援;三是事后恢復(fù)與重建環(huán)節(jié)，指恢復(fù)災(zāi)害疫情造成的損害，進行公共基礎(chǔ)設(shè)施等的恢復(fù)重建。由于不同的環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)內(nèi)容差異較大，國家審計也應(yīng)根據(jù)這幾個環(huán)節(jié)制定不同的審計策略和實施方案。

一、國家審計參與突發(fā)公共事件預(yù)防預(yù)警階段

隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會發(fā)展，公共事件時有發(fā)生，導(dǎo)致應(yīng)急管理能力成為國家治理能力的重要組成部分，“十三五”規(guī)劃綱要對完善應(yīng)急管理能力做出了詳盡要求。我國已形成中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，中央和地方分類管理及分級負責，地方進行屬地管理和實施的應(yīng)急管理體系。2018年3月，根據(jù)機構(gòu)改革要求，應(yīng)急管理部單獨成為一個部門，各省市依據(jù)要求也成立了各級應(yīng)急管理部門，其部門職責中對預(yù)防預(yù)警工作做出了詳盡的規(guī)范。

在突發(fā)事件發(fā)生前，如能夠進行有效的應(yīng)急準備，進行實時的監(jiān)測和預(yù)警，便可能防患于未然，所以在應(yīng)對過程中，應(yīng)以預(yù)防為主;對于切實不可預(yù)防的災(zāi)害，如地震等自然災(zāi)害，則應(yīng)加強應(yīng)急能力的提升和應(yīng)急物資和資金的儲備，在發(fā)生以后實施有效的救援和恢復(fù)重建，預(yù)防與應(yīng)對有效結(jié)合。建立有效的風險評估體系則可以對上述能力進行評估，在盡可能減少災(zāi)情疫情等發(fā)生的同時，最大程度降低產(chǎn)生的損害，減少恢復(fù)重建成本。政府相關(guān)部門需根據(jù)災(zāi)情疫情等本身的性質(zhì)，評估可能產(chǎn)生的危害、程度和范圍，確定應(yīng)對措施。在國家建立的應(yīng)急體系中，各部門和各級政府各司其職。國務(wù)院負責制定總體應(yīng)急預(yù)案以及國家特別應(yīng)急預(yù)案;國家部委則根據(jù)國務(wù)院要求及各自職能，制定與自身業(yè)務(wù)相關(guān)的應(yīng)急預(yù)案?；鶎诱畱?yīng)依法依規(guī)，遵循上級政府的要求，結(jié)合本地區(qū)實際情況，制定本地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案應(yīng)符合法規(guī)，明確應(yīng)急管理的組織體系和職責，針對應(yīng)急事件的性質(zhì)、特點和可能的社會危害，制定處置程度、預(yù)防預(yù)警機制、救災(zāi)防疫保障措施及災(zāi)后恢復(fù)重建措施。各級政府財政還應(yīng)采取措施，保證應(yīng)急工作所需資金?？h級以上政府和有關(guān)部門還應(yīng)當建立關(guān)于信息檢測的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，形成檢測網(wǎng)絡(luò)，確定檢測區(qū)域和檢測項目，根據(jù)這些信息對可能發(fā)生的突發(fā)公共事件予以檢測，并有助于災(zāi)害具體情形的判斷和識別。作為重要的政府資產(chǎn)之一，公共儲備物資的充分儲備對應(yīng)急管理能力具有重要影響，所以在應(yīng)急預(yù)案體系中，必須包含此方面的內(nèi)容，對關(guān)系國計民生的重要儲備物資生產(chǎn)、儲備、分配和調(diào)用等情況應(yīng)制定完善的制度并予以實施。

國家審計應(yīng)對各級政府的應(yīng)急管理工作進行審計，促進政府提高應(yīng)急管理能力。國家審計參與突發(fā)公共事件預(yù)防預(yù)警階段的主要職能應(yīng)重點關(guān)注以下方面：關(guān)注應(yīng)急管理部的內(nèi)部管理情況;作為應(yīng)對主體，各級政府部門的應(yīng)對能力事關(guān)重大，因此要關(guān)注其工作開展情況，檢查是否已經(jīng)制定完備的法律法規(guī)并執(zhí)行、在編制政府預(yù)算時是否考慮突發(fā)事件應(yīng)對成本、考慮非政府及民間組織參與突發(fā)事件的情形、政府機構(gòu)與非政府及民間組織之間的協(xié)作，以及對非營利組織的外部監(jiān)督情況;關(guān)注具體突發(fā)事件發(fā)生后，承擔應(yīng)對責任的部門的應(yīng)對措施及管理能力。作為試點項目，汶川地震災(zāi)后重建跟蹤等項目雖已完成并取得成效，但經(jīng)過我們查看并整理相應(yīng)的審計公告，審計過程中并未從宏觀上評價政府及各職能部門的應(yīng)急管理能力和應(yīng)對情況，對于各職能部門之間、中央與地方政府在應(yīng)急管理方面的合作與協(xié)調(diào)也未進行關(guān)注和評價。隨著國家應(yīng)急管理體系的逐步建立健全，審計機構(gòu)除了進行災(zāi)害處置過程中的審計和災(zāi)后重建恢復(fù)跟蹤審計，也需要加強災(zāi)害預(yù)防和應(yīng)急管理能力的審計和監(jiān)督，關(guān)注救災(zāi)物資儲備情況、應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施和能力的建設(shè)情況和應(yīng)急資源協(xié)調(diào)支持能力建設(shè)，保障公共安全體系的建立健全，促進國家治理能力的提升。

突發(fā)事件的不可預(yù)測性對政府部門的應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)提出了更高的要求。我國突發(fā)事件高發(fā)，且呈現(xiàn)出多樣性和地區(qū)差異的特點。各級政府要加強防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急風險管理控制能力，也需要針對不同的緊急情況采取不同的應(yīng)急措施和救援政策。因此，審計機關(guān)在制定審計計劃的過程中，需要考慮應(yīng)急管理的需要。國家審計參與突發(fā)公共事件預(yù)防預(yù)警階段審計工作應(yīng)作為一項常規(guī)審計內(nèi)容，在編制年度審計計劃時予以考慮，在對應(yīng)急管理部及地方政府進行審計時，需要對其應(yīng)對重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、準備情況進行審計。在常規(guī)事項審計如經(jīng)濟責任審計、離任審計、政策跟蹤審計項目中，也必須將應(yīng)急管理能力審計作為一個方面。同時對一些事關(guān)應(yīng)急管理的職能部門和地區(qū)政府部門，開展專項審計，關(guān)注應(yīng)急資金的使用情況，對救災(zāi)物資儲備，應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各級政府和不同部門的應(yīng)急管理等進行專項審計調(diào)查，提出審計建議和整改要求。應(yīng)急準備也包括資金的準備，目前我國僅僅是在預(yù)算中保留1%-3%的預(yù)備費，作為應(yīng)急財政資金，而沒有結(jié)合各個地方的實際情況，確定可能的預(yù)算資金。預(yù)備費是眾多應(yīng)急資金來源中的第一道防線，有至關(guān)重要的作用。審計部門應(yīng)關(guān)注應(yīng)急資金的準備情況，以免在重大突發(fā)事件發(fā)生以后，地方政府無力承擔巨額的應(yīng)急處置費用。作為應(yīng)急管理的應(yīng)對環(huán)節(jié)之一，審計部門和人員應(yīng)對此有強烈的應(yīng)對意識，在日常工作中，業(yè)務(wù)培訓(xùn)和應(yīng)急演練必不可少。不同區(qū)域突發(fā)事件發(fā)生情況不同，造成審計機關(guān)應(yīng)對經(jīng)驗存在差異，所以也應(yīng)加強各審計機關(guān)之間的交流學習與經(jīng)驗分享等，全方位提升審計機關(guān)突發(fā)公共事件審計的應(yīng)對能力。

二、國家審計參與突發(fā)公共事件應(yīng)急處置與救援階段

不同于一般的審計事項按照年度計劃執(zhí)行并完成，突發(fā)事件的發(fā)生無規(guī)律可循，導(dǎo)致應(yīng)急處置工作在地域、對象和行動方案方面存在不確定性，而相應(yīng)的審計對象也存在不確定性，且無法像其他審計項目一樣充分計劃和準備，審計過程中不僅僅涉及財產(chǎn)、物資等財務(wù)審計，更涉及應(yīng)急處置流程等具體業(yè)務(wù)活動的審計，審計涉及的部門較多，范圍廣泛，情況變化多端且審計工作具有緊迫性。因此，在審計程序和內(nèi)容方面與一般審計項目存在較大差異。在突發(fā)公共事件發(fā)生后，審計機關(guān)需要迅速進行審計準備，簡化審計程序，完成審計監(jiān)督任務(wù)。

（一）建立突發(fā)公共事件應(yīng)急處置與救援階段審計預(yù)案

不可預(yù)測是突發(fā)公共事件的重要特征，但其影響深遠、涉及人員較多且資金耗費巨大，不得不進行預(yù)防應(yīng)對。國家審計部門已參與了汶川地震等重大突發(fā)事件審計，但項目具有一定的臨時性，無完善的制度體系，與依法審計的要求不符，影響審計效果的發(fā)揮。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，為了讓審計機關(guān)有效履職，必須要建立突發(fā)公共事件審計預(yù)案。首先，在政府制定突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案時，審計監(jiān)督也應(yīng)作為其中之一，作為預(yù)案中的重要監(jiān)督機制。其次，應(yīng)完善審計法規(guī)，制定突發(fā)公共事件審計程序和操作規(guī)程，對可能涉及的審計事項做出規(guī)范，如審計管理辦法、審計程序和方法、審計指南和底稿、報告等文書格式。應(yīng)充分利用審計人員的豐富經(jīng)驗，將實踐經(jīng)驗總結(jié)成理論。第三，在政府制定整體的突發(fā)公共事件審計預(yù)算時，應(yīng)考慮審計人員和經(jīng)費保障情況。第四，突發(fā)公共事件應(yīng)急處置結(jié)束后，應(yīng)向社會公布審計情況及其審計結(jié)果，以便社會公眾監(jiān)督。為提高工作效率，有序開展審計工作，應(yīng)成立應(yīng)急審計領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)置專門的部門負責制定審計工作方案，組織開展審計工作。一旦突發(fā)事件發(fā)生后，即可迅速啟動應(yīng)急審計預(yù)案，發(fā)出審計通知書，進點開展審計工作。

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對提升各級政府的應(yīng)急管理能力發(fā)揮有效作用。為滿足實施審計業(yè)務(wù)的需要，根據(jù)審計實踐中的經(jīng)驗總結(jié)，審計部門也應(yīng)制定《重大突發(fā)性公共事項審計應(yīng)急預(yù)案》，對應(yīng)急審計的啟動條件、各級審計部門對審計資源的調(diào)度權(quán)限、審計主體的組織方式、審計客體的范圍、審計目標及審計實施程序、審計結(jié)果的應(yīng)用等方面進行規(guī)范。經(jīng)過實施2008年汶川地震及2012年玉樹地震等重大突發(fā)公共事件審計項目，審計部門已經(jīng)探索對重大突發(fā)公共事件實施全過程跟蹤審計，積累了一定的經(jīng)驗，應(yīng)基于此類項目的經(jīng)驗，建立審計預(yù)案。在制定審計預(yù)案的過程中，應(yīng)廣泛征求參與過突發(fā)公共事件審計的部門和人員的意見，對他們進行訪談，邀請應(yīng)急管理部等相關(guān)部門的人員進行論證。

（二）突發(fā)公共事件應(yīng)急處置與救援階段審計的特殊性

突發(fā)公共事件審計的特殊性主要體現(xiàn)在審計目標、程序和理念方面。任何審計活動中，審計目標均具有統(tǒng)領(lǐng)作用。從審計計劃應(yīng)圍繞審計目標進行編制，審計方案的制定和實施也要以完成審計目標為目的，最終審計結(jié)果的應(yīng)用也應(yīng)該以是否完成審計目標作為考核評價指標。不同于一般項目中審計目標的確定性和唯一性，在突發(fā)公共事件審計中，審計目標因突發(fā)事件本身和其發(fā)展階段而異，應(yīng)急處置活動因事件的發(fā)展階段而異，審計目標也因此需要不斷調(diào)整。因此，需要根據(jù)具體的審計對象，確定審計目標。突發(fā)公共事件審計因事項特殊、時間緊迫具有特殊性。缺乏事前周密的計劃，無法實施審前調(diào)查，無具體的審計實施方案。審計通知和實施審計日期間隔較短，被審計單位沒有足夠的時間準備，審計人員一般由多個部門臨時抽調(diào)組成，審計報告征求意見反饋時間短。另外，突發(fā)公共事件跟蹤審計過程中，思路和理念需要轉(zhuǎn)變，重點在于防患于未然，審計過程中整改應(yīng)是常態(tài)。

（三）突發(fā)公共事件應(yīng)急處置與救援階段審計中的難點問題

審計證據(jù)可以是實物形態(tài)，也可以是口頭和書面形態(tài)，是證明審計事實、形成審計結(jié)論的依據(jù)。審計證據(jù)的獲取程序可以有檢查、計算、監(jiān)盤、函證、觀察、分析等。在突發(fā)公共事件審計中，很難獲得具有較高佐證力的實物證據(jù)和書面證據(jù)，而獲取證據(jù)的過程也會耗費被審計單位較多的時間和精力，如對實物證據(jù)的獲取一般是進行現(xiàn)場盤點，但在突發(fā)事件發(fā)生后，物資的流轉(zhuǎn)數(shù)量大、速度快，要完成對物資的監(jiān)盤等工作存在難度。如果按照一般審計項目的要求獲取審計證據(jù)，則在應(yīng)急管理過程中不太可能實現(xiàn)。但如果僅依賴于較容易獲得的口頭證據(jù)和觀察到的環(huán)境證據(jù)，此類證據(jù)的可靠性又比較差。審計人員需要在效率性和可靠性之間進行權(quán)衡。由于審計任務(wù)的緊迫性，突發(fā)公共事件審計中無法按照常規(guī)的審計規(guī)范實施，導(dǎo)致審計質(zhì)量無法保證，審計風險較高。跟蹤審計中特殊事項和情況較多，而審計評價標準的缺乏導(dǎo)致難以對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行定性。業(yè)績評價是重要的激勵機制，在實施跟蹤審計時，若以常規(guī)的審計發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量和查出違規(guī)金額作為評價標準，則可能導(dǎo)致激勵機制失效，因為跟蹤審計的存在導(dǎo)致問題在萌芽階段就被消滅，上述兩個指標無法體現(xiàn)審計的預(yù)防功能，不能有效激勵審計人員。

（四）突發(fā)公共事件應(yīng)急處置與救援階段的審計內(nèi)容

突發(fā)公共事件類型較多，涉及的應(yīng)對活動也存在較大差異，因此在確定審計內(nèi)容時，應(yīng)根據(jù)事件類型有的放矢。以自然災(zāi)害事件為例，應(yīng)急處置階段的審計內(nèi)容主要包括以下幾個方面：（1）災(zāi)害造成損失情況的評估和核實。這也是后續(xù)科學救災(zāi)、合理配置救援力量、分配救災(zāi)款和物資的依據(jù)。災(zāi)害的發(fā)生往往會導(dǎo)致交通、信息傳播渠道的中斷，審計機關(guān)應(yīng)重點關(guān)注各地方政府是否存在低估或夸大災(zāi)情的情況。應(yīng)實施實地查看程序，對上報數(shù)據(jù)進行核實，檢查上報所依賴的原始數(shù)據(jù)及依據(jù)，關(guān)注地方政府是否存在虛報受災(zāi)損失而牟利的情形。（2）救災(zāi)防疫資金和物資的籌集、分配、管控、使用及保管情況。首先，全面核實并掌握政府財政資金撥款和捐款捐物情況，災(zāi)害發(fā)生后，一旦啟動應(yīng)急響應(yīng)機制，公共儲備物資會被運輸至災(zāi)區(qū)，各級政府財政部門也會撥付救援資金至受災(zāi)區(qū)，社會捐助和國際援助的款物也會以各種渠道匯集至災(zāi)區(qū)，審計部門需要全面掌握此類資金和物資的撥付情況。對于救災(zāi)物資的采購，是否做到了符合當時情形要求的詢價比價，有無質(zhì)量不符合要求的采購，有無通過采購向相關(guān)方輸送利益、有無采購物資不符合要求被閑置等違規(guī)情形。對于募捐物資，需要審查民間組織是否具備開展募捐的資質(zhì)，有無存在違規(guī)開展募捐活動，募捐過程中收取管理費是否符合規(guī)定等。其次，對救災(zāi)物資的管理，核實涉及救災(zāi)物資管理的部門是否建立了救災(zāi)資金和物資管理制度，災(zāi)害發(fā)生時可能難以建立完備的規(guī)章制度，但也應(yīng)建立高效和規(guī)范的業(yè)務(wù)流程，防止救災(zāi)款物閑置、挪用、冒領(lǐng)等情形的發(fā)生。也要落實管理部門流程的執(zhí)行情況，對救災(zāi)物資的收發(fā)是否建立規(guī)范的臺賬，保管救災(zāi)物資的人員、環(huán)境和條件是否符合規(guī)范，儲存物資是否能夠妥善保管，比如藥品等需要特殊儲存和保管的物資，若不能妥善保管，則存在毀損風險。檢查救災(zāi)物資和資金的撥付情況，是否存在撥付不及時和不符合救災(zāi)需要等情形。審計人員應(yīng)通過查看財務(wù)、倉庫的會計資料、實地檢查盤點、走訪核實、調(diào)研、關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情等方式進行核實。第三，救災(zāi)物資和資金的使用是否合規(guī)合理，是否存在虛報冒領(lǐng)救災(zāi)款物的情形。同時也要關(guān)注救災(zāi)物資的使用效益，是否存在款物被浪費、閑置、過期等問題，以及資金的使用是否發(fā)揮應(yīng)有的作用。（3）救災(zāi)防疫政策是否有效政策的貫徹，實施效果是否不打折扣，次生災(zāi)害有無有效預(yù)防等方面。在自然災(zāi)害發(fā)生后，國家會出臺一系列的救災(zāi)政策，涉及救助、安置、重建等各個方面，而這些救災(zāi)政策能否有效落實，依賴于各部門和基層政府的貫徹執(zhí)行情況。在執(zhí)行審計程序時，為得到更為真實的審計證據(jù)，應(yīng)通過實地檢查、入戶走訪及發(fā)放調(diào)查問卷等方式，重點關(guān)注救災(zāi)政策是否符合實際需要，根據(jù)實際證據(jù)判斷政策制定是否科學，實施中是否存在制定初衷與落實效果相悖的情形，若有此類情況，應(yīng)及時向政策制定部門予以反饋，及時進行糾偏。救災(zāi)政策在各個地區(qū)執(zhí)行是否公平，防止因政策執(zhí)行不一致引發(fā)社會群體性事件。

突發(fā)公共事件審計一般時間緊，任務(wù)重，不能按部就班，需要在方式方法方面進行創(chuàng)新，提高工作效率，尤其是需要運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等計算機輔助審計技術(shù)，擴大數(shù)據(jù)信息的采集，在增加業(yè)務(wù)覆蓋面的同時，也能有的放矢，重點突出。在審計實施過程中，除了糾錯和整改以外，也應(yīng)對審計中發(fā)現(xiàn)的經(jīng)驗予以推廣，對實際存在的困難問題進行反映，以便審計能夠有助于實際問題的解決。

三、國家審計參與突發(fā)公共事件恢復(fù)重建階段

突發(fā)事件發(fā)生以后，往往會造成財產(chǎn)的損失、公共基礎(chǔ)設(shè)施的破壞等，需要進行恢復(fù)重建。與一般項目審計不同，突發(fā)公共事件恢復(fù)重建項目需要進行跟蹤審計，審計參與整個重建恢復(fù)過程?；謴?fù)重建跟蹤審計在審計時間、方式、內(nèi)容、作用與風險方面與一般審計項目都存在差異。突發(fā)事件跟蹤審計在項目開始時即介入，根據(jù)項目的進展情況進行多次審計;審計過程中注重現(xiàn)場觀察和檢查，獲取直接的審計證據(jù)，審計工作分散在各個階段;工程施工的各個環(huán)節(jié)，從項目立項申請及批復(fù)到工程實施及驗收，都是審計對象;審計的作用也不僅僅是降低工程造價，而是要規(guī)范工程管理、防止舞弊造假、提高工程質(zhì)量、節(jié)約工程成本，與一般事后審計相比，可以減少亡羊補牢的缺陷，能夠提高資源利用效率。百聞不如一見，跟蹤審計因為能進行現(xiàn)場過程中的觀察觀測，從而提高審計證據(jù)的鑒證力度，降低審計人員被審計單位蒙蔽的概率;同時審計中發(fā)現(xiàn)實施過程中存在的問題，能夠及時進行糾正，在造成損失、形成事實前便可以要求被審計單位進行整改，能更好地發(fā)揮審計的功能，達到審計目的。

跟蹤審計可能存在的風險：審計范圍廣，不僅僅涉及工程項目的投資和竣工決算，也涉及環(huán)境保護、民生項目等各方面，建設(shè)資金涉及的管理鏈條更長，審計對象更為復(fù)雜，公眾的關(guān)注程度較高，可能會增加審計風險;跟蹤審計綜合性超出常規(guī)項目，業(yè)務(wù)范圍廣，項目金額大，事無巨細均需關(guān)注，只有經(jīng)驗較為豐富的審計人員才能勝任，審計人員安排不當則會產(chǎn)生風險;在跟蹤審計過程中，由于審計參與的經(jīng)常性，導(dǎo)致審計監(jiān)督中審計人員會向項目管理人員提出較多的審計建議，糾正被審計單位的行為，審計建議和管理決策可能同時影響最終的結(jié)果，導(dǎo)致審計責任和管理責任難以劃分的風險;跟蹤審計過程中，由于涉及面廣，增加了審計范圍、審計內(nèi)容和審計周期，而且面臨較為復(fù)雜的審計環(huán)境，可能會增加審計成本;目前跟蹤審計尚未制定完善的制度，也缺乏相應(yīng)的操作指南規(guī)范審計程序與行為，審計依據(jù)不足，導(dǎo)致審計風險加大。囿于項目本身業(yè)務(wù)龐雜，建設(shè)過程中的不確定性，導(dǎo)致無法確定單一的審計標準進行判斷，標準的缺失一方面使得審計人員執(zhí)行業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一性，判斷標準莫衷一是，另一方面也會引起被審計單位的質(zhì)疑，這些都會增加風險。

進行災(zāi)后恢復(fù)與重建跟蹤審計，要求審計師不僅具有財務(wù)審計相關(guān)的知識，還需要具備工程施工與建設(shè)、生態(tài)保護、公共安全、惠民政策等相關(guān)的專業(yè)知識。目前審計機構(gòu)的人員專業(yè)背景和知識結(jié)構(gòu)很難獨立有效地完成該項工作。因此，在開展項目前，審計部門在確定審計人員配置時，就要考慮和分析現(xiàn)有的狀況和實際的需要，對確實不具備能力的專業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)聘請相應(yīng)的外部專家，或聘請社會中介機構(gòu)完成此項工作，以避免因?qū)徲嬋藛T能力問題而造成的審計風險。作為一項新的業(yè)務(wù)類型，審計部門和人員的認識需要突破，審計方法的應(yīng)用也應(yīng)有所創(chuàng)新，與時俱進，唯有如此，才能更好地發(fā)揮審計的實時監(jiān)督作用。根據(jù)審計署公告的跟蹤審計結(jié)果公告，審計部門發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題較多，金額較大，但由于審計的介入，在公告結(jié)果梳理中可以發(fā)現(xiàn)，后期違規(guī)事項明顯減少，說明審計是有效果的，此類業(yè)務(wù)經(jīng)驗應(yīng)進一步梳理和總結(jié)，上升至理論高度。

四、完善重大突發(fā)公共事件跟蹤審計的對策

（一）健全突發(fā)公共事件審計相關(guān)法律

審計參與突發(fā)公共事件需要法制的保障，盡管關(guān)于應(yīng)急管理的法律法規(guī)已經(jīng)較多，但該部分法規(guī)還不能直接作為進行審計的依據(jù)，沒有以法規(guī)形式明確審計參與的權(quán)威性。審計署自成立以來尚未發(fā)布專門的準則和指南來規(guī)范突發(fā)公共事件審計。審計工作自身的權(quán)威性對審計效果影響極大，有法可依便是解決此問題的關(guān)鍵。完善的法律法規(guī)能夠為提高審計機關(guān)應(yīng)急處理能力提供制度保障。在制定突發(fā)公共事件審計法規(guī)時，針對審計由誰領(lǐng)導(dǎo)、立項方式和程序及審計人員的分配等組織問題，同時明確審計方法的具體應(yīng)用，審計程序的組織實施，審計證據(jù)的有效獲取等具體實施問題，最后對審計結(jié)果及應(yīng)用，包括審計報告、審計移送及審計檔案保管等方面逐一進行規(guī)范。

（二）開展突發(fā)公共事件審計的理論研究

從首次實施此類業(yè)務(wù)算起，突發(fā)公共事件審計僅是起步階段，理論研究工作遠滯后于業(yè)務(wù)實踐，造成實踐中缺乏理論依據(jù)，無法提供有效的指導(dǎo)。為建立和完善突發(fā)公共事件審計的程序和審計規(guī)范，為審計人員提供切實可行的工作標準，降低審計實施過程中隨意性，提高審計人員實施此類業(yè)務(wù)的能力。與其他公共管理活動相比，突發(fā)事件發(fā)生過程的持續(xù)時間較短、過程一旦完成，相關(guān)過程資料容易消失。這也就決定了審計參與的方式、審計過程中的要點、審計實施的程序、審計應(yīng)用的方法等異于常規(guī)審計項目。因此，為能夠更好地應(yīng)對公共突發(fā)事件審計，審計部門應(yīng)總結(jié)已經(jīng)完成的審計項目經(jīng)驗，聯(lián)系理論界人士，研究公共突發(fā)事件審計方法，編制可供實務(wù)界人士參考的審計指南，提審計業(yè)務(wù)的標準化和科學化，進而增加可操作性和工作效率。無論是應(yīng)急準備、應(yīng)對處置還是災(zāi)后重建跟蹤審計，都具有自身的特點，需要根據(jù)這些特點確定各個環(huán)節(jié)的審計重點。世界審計組織研究發(fā)現(xiàn)，審計部門參與公共突發(fā)事件審計，能夠有效降低事件的負面影響，提高政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力。這一組織陸續(xù)編制了《備災(zāi)審計》《救災(zāi)援助審計》等相關(guān)的審計指南，我國審計部門也應(yīng)借鑒和參考。

（三）加強突發(fā)公共事件審計人才隊伍建設(shè)

突發(fā)公共事件審計涉及的業(yè)務(wù)范圍廣，且部分業(yè)務(wù)涉及專業(yè)領(lǐng)域，需要審計人員具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，審計團隊的專業(yè)背景應(yīng)該綜合化，因此在人才隊伍建設(shè)中，應(yīng)注重各個學科背景人才的儲備。在審計人員日常業(yè)務(wù)培訓(xùn)中，應(yīng)對該部分內(nèi)容進行強化。同時應(yīng)組織理論界和實務(wù)界的專家，制定一套具有可操作性的審計評價標準體系。在制定過程中，要考慮突發(fā)公共事件審計的特殊性，評價標準的制定應(yīng)兼顧定性評價指標和定量評價指標。由于突發(fā)公共事件跟蹤審計在業(yè)務(wù)過程中進行，所以應(yīng)將審計建議減少的損失金額等也納入評價指標體系中。

（四）推動新型技術(shù)在突發(fā)公共事件審計中的應(yīng)用

重大突發(fā)事件審計對時效性和效率性的要求極高，僅采用常規(guī)的審計技術(shù)可能無法滿足需要。在審計中應(yīng)借鑒國際公共部門審計機構(gòu)，將遙感系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)及相關(guān)數(shù)據(jù)庫應(yīng)用于突發(fā)公共事件審計，利用人工智能及區(qū)塊鏈等技術(shù)進行審計，提高審計的覆蓋面和效率。政府部門也應(yīng)加強信息的共享，以減輕基層組織信息上報壓力，減少因同時向不同部門上報信息造成的人力物力浪費和信息滯后問題，信息共享一方面可以加強事件應(yīng)對的效率，同時也能提高審計工作的效率。應(yīng)充分利用互聯(lián)網(wǎng)信息傳播特征，審計中應(yīng)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)輿情信息監(jiān)測審計，利用網(wǎng)絡(luò)爬蟲等技術(shù)，采集輿情信息，并進行審計分析，發(fā)現(xiàn)審計問題和線索。同時也應(yīng)利用互聯(lián)網(wǎng)及時發(fā)布審計結(jié)果公告，回應(yīng)社會公眾關(guān)注的熱點問題，加強審計工作的震懾力，提高公共部門的公信力。

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