周密

美國總統(tǒng)特朗普執(zhí)政時期，“國家安全”成為其出臺包括加征關(guān)稅在內(nèi)的各項措施的尚方寶劍。拜登雖然在競選時對特朗普的政策大加指責，但上任后同樣把“國家安全”作為其政策制定的重要考量。只不過與特朗普相比，拜登更多的是基于供應鏈視角，謀求采取更為系統(tǒng)的政策措施。

四部門發(fā)布報告，為拜登施政提供依據(jù)和指導

6月4日，美國白宮發(fā)布了由商務(wù)部、能源部、國防部和衛(wèi)生與人類服務(wù)部等四部門聯(lián)合完成的報告《構(gòu)建強韌供應鏈，復興美國制造業(yè)并促進廣泛增長》（以下簡稱《報告》），以執(zhí)行拜登在2月24日發(fā)布的進行供應鏈安全審查的14017號總統(tǒng)行政令。這份報告涵蓋了半導體制造和先進封裝、大容量電池、關(guān)鍵礦物和材料，以及藥品和先進藥物成分（API）等四個領(lǐng)域。報告認為，更安全和強韌的供應鏈對于美國的國家安全、經(jīng)濟安全和技術(shù)引領(lǐng)十分關(guān)鍵，增強美國的關(guān)鍵供應鏈需要持續(xù)關(guān)注和投資，需要持續(xù)發(fā)明和推動新產(chǎn)品商業(yè)化，增強與美國盟友和伙伴的關(guān)系。同時，上述四部門又啟動了第二階段涵蓋國防工業(yè)、公共衛(wèi)生和生物防備產(chǎn)業(yè)、信息和通信產(chǎn)業(yè)、能源產(chǎn)業(yè)、交通產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品和食品供應鏈等六個領(lǐng)域的調(diào)查?；诠湴踩倪@份報告，預計不僅將為拜登政府下一步的施政提供依據(jù)，也將成為美國未來處理對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系的重要指引和參考。

對供應鏈的關(guān)注并非始于拜登。特朗普在2017年就通過13817號總統(tǒng)令，要求通過聯(lián)邦戰(zhàn)略確保關(guān)鍵礦產(chǎn)品的供應安全。拜登上任以來，在減少供應鏈脆弱性方面更加強化了行動。除了增強疫苗和關(guān)鍵藥品器械的供應、協(xié)調(diào)制造企業(yè)增強半導體供應鏈韌性以外，美國國防部宣布了一項在中國以外的最大規(guī)模的稀土投資。該投資以美國國防生產(chǎn)法案（DPA）為依據(jù)，通過3000萬美元的技術(shù)投資，支持澳大利亞萊納斯稀土公司在美國得克薩斯州的洪多建造輕稀土元素（LREE）加工廠。事實上，這種直接投資標志著美國政府政策的重要調(diào)整。自19世紀以來，美國政府從未積極參與任何在美國領(lǐng)土上的采礦或增加產(chǎn)能的經(jīng)濟活動。

有可能導致貿(mào)易保護主義對全球市場的更大損害

從日前提出的這份《報告》來看，《報告》提出的建議可以分為六大類：一，重建生產(chǎn)和創(chuàng)新能力;二，通過高標準的道路模型、勞動標準和產(chǎn)品質(zhì)量支持市場發(fā)展;三，充分發(fā)揮政府在市場中的作用;四，增強包括貿(mào)易執(zhí)行機制在內(nèi)的國際貿(mào)易規(guī)則;五，與聯(lián)盟和伙伴協(xié)同減少全球供應鏈脆弱性;六，與產(chǎn)業(yè)一塊，共同、立即采取措施以解決當前的短缺。除了第一大類建議主要以美國國內(nèi)問題為主，可能涉及通過政府補貼形成不正當競爭外，其他各類建議大多涉及調(diào)整與其他國家的關(guān)系，不少做法都將產(chǎn)生直接或間接的保護主義效果。

在第二條標準方面，《報告》建議要對關(guān)鍵礦產(chǎn)的提取和加工制訂“21世紀標準”，關(guān)鍵礦產(chǎn)包括鋰、鈷、鎳、銅等，涉及全周期的環(huán)境影響控制。通過制訂此類標準，美國既可以對外樹立保護環(huán)境的形象，減少國際國內(nèi)環(huán)保組織對礦物供應環(huán)境影響的指責，同時又能夠為美國獲得更為穩(wěn)定的礦產(chǎn)資源提供保障。對醫(yī)藥供應鏈增加透明度，要求提供從原材料到最終成品的各環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)信息。此類信息的提供往往涉及企業(yè)的生產(chǎn)流程和安排，美國的藥品監(jiān)管機構(gòu)和生產(chǎn)企業(yè)通過獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，將增加對上游原料醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)的影響力度，改變?nèi)蜥t(yī)藥領(lǐng)域的供應鏈網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，削弱上游藥企的議價能力，甚至可能在增加美國醫(yī)藥供應鏈安全的同時降低上游藥企所在國的供應鏈安全。

2021年2月24日，美國總統(tǒng)拜登簽署一項行政令，指示聯(lián)邦政府對四個系列產(chǎn)品的供應鏈進行為期100天的審查，其中包括電腦芯片和大容量電池等產(chǎn)品。

在第三條政府干預方面，《報告》建議要繼續(xù)發(fā)揮政府采購和對研發(fā)的資金支持作用，同時要改革并大幅增加美國戰(zhàn)略物資儲備，增加對關(guān)鍵礦物和材料的國防儲備。根據(jù)《1979戰(zhàn)略和關(guān)鍵原材料儲備法修正案》，對于關(guān)鍵的原材料和戰(zhàn)略物資，美國國防部負責進行采購。按照2022財年的計劃，美國從國防儲備中可能出售包括鈹金屬在內(nèi)的17種材料，其中鎢礦石和精礦出售量可能達到300萬噸，航空合金也可能有150萬磅;同時計劃購入包括銻在內(nèi)的17種原材料，其中電解金屬錳可能購入達5000噸。與企業(yè)需求對原材料市場價格的影響相比，政府的買賣行為對市場的影響力更大。疫情后全球原材料市場價格已出現(xiàn)明顯上漲。美國政府入場與市場共同購入主要礦產(chǎn)資源的做法將不僅在短期內(nèi)導致全球原料供需關(guān)系的進一步緊張，而且還將增加市場對美國囤積資源的擔憂預期，而這將進一步抬升資源價格并導致貿(mào)易活動無法按照正常的方式開展。

在第四條貿(mào)易規(guī)則方面，《報告》提出要在美國貿(mào)易代表（USTR）下建立貿(mào)易執(zhí)法力量，要將增強供應鏈韌性置于對華貿(mào)易政策之中，通過貿(mào)易協(xié)定增強供應鏈韌性，并提出要對釹永磁產(chǎn)品開展232調(diào)查。在拜登政府將對華競爭作為主基調(diào)的情況下，美國預計將在對華貿(mào)易政策方面采取更為系統(tǒng)和有針對性的策略，通過貿(mào)易政策維護美國供應鏈安全，要求中國擴大并穩(wěn)定對美國關(guān)鍵原材料需求的保障，并限制中國企業(yè)通過與美國企業(yè)合作在產(chǎn)業(yè)鏈上向上游移動的能力。

在第五條對外協(xié)作方面，《報告》建議美國與盟友共同降低供應鏈的脆弱性，建議美國舉辦由盟友和伙伴參加的供應鏈韌性全球論壇，通過美國國際開發(fā)金融公司（DFC）對其他國家的關(guān)鍵資源開發(fā)提供融資支持。上述舉措將增加美國對其盟友和伙伴的影響力，使得各國的發(fā)展利益與美國實現(xiàn)更強的綁定。與美國單打獨干相比，與其他國家的協(xié)同配合有助于降低美國需要付出的成本，并提高可能獲得的收益。經(jīng)濟合作反過來又可能增強參與國對美國價值觀的認可，從而使拜登政府達到修復特朗普時期美國受損的國際聲譽的目的。但事實上，此類行動將導致全球化下的大市場被人為地分割，改變市場發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用的機制，導致貿(mào)易保護主義對全球市場的更大損害。

在第六條應對新冠疫情短期沖擊方面，《報告》建議建立由商務(wù)部牽頭，運輸和農(nóng)業(yè)部分別參與應對供需錯配的全政府協(xié)同機制，調(diào)動各個利益相關(guān)者共同解決供給瓶頸限制。《報告》還建議由商務(wù)部牽頭建立數(shù)據(jù)中心以監(jiān)測短期的供應鏈脆弱性。

由此可見，拜登政府企圖通過對供應鏈安全的審查，擴大政府對市場經(jīng)濟活動的干預。對市場干預程度的上升，雖然在短期內(nèi)可能有利于美國企業(yè)對發(fā)展形成更為確定的預期，但這無疑會增加美國政府的財政支出，限制市場在配置資源中作用的發(fā)揮，使得其他國家的競爭者處于更為不利的地位。而且，對美國而言，供應鏈也并不一定會因為所有環(huán)節(jié)在美國生產(chǎn)而變得更為安全，資源、產(chǎn)業(yè)和市場的限制將使得企業(yè)投資和創(chuàng)新活動的積極性下降，對政府的政策和行為產(chǎn)生更強的依賴，保證原有需求的供給成本將會更高，甚至在外部沖擊下供應鏈可能變得更加不安全。