楊楠

2021年6月13日，英國康沃爾G7峰會最后一天，美國總統(tǒng)拜登出席新聞發(fā)布會。

6月13日，在英國康沃爾西方七國集團（G7）峰會閉幕式上，一項名為“重建美好世界”（Build Back Better World， 以下簡稱B3W）的倡議被寫入聯(lián)合聲明。這是一項預計耗資巨大的“全球基建計劃”，由美國總統(tǒng)拜登提出，雖以“協(xié)助中等收入和低收入國家建設基礎設施”為公開宣示的核心目標，背后戰(zhàn)略邏輯和意圖卻“昭然若揭”。倡議一經推出，即被輿論解讀為應對中國“一帶一路”倡議的“西方方案”。

美版“一帶一路”？

特朗普執(zhí)政時期，美國將抗衡中國“一帶一路”倡議逐步上升為“戰(zhàn)略要務”。然而，“一帶一路”憑借中國的資金、裝備、技術、市場等優(yōu)勢，推行已近八年，合作成員數(shù)量達百余國，在全球范圍內獲得廣泛影響及認同。對于能否成功對沖“一帶一路”，美國戰(zhàn)略界莫衷一是。2018年后，特朗普一改其針對海外基建的“鄙夷”態(tài)度，推進并簽署《善用投資引導發(fā)展法》（BUILD法），整合美行政當局內部多方力量創(chuàng)建美國國際開發(fā)金融公司（IDFC），舉資600億美元為中低收入國家基建項目提供發(fā)展融資。2019年，特朗普政府協(xié)同日本、澳大利亞啟動“藍點網絡”（Blue Dot Network）計劃，企圖以“米其林餐廳式的標準”吸納成員國，共同針對中國開展基礎設施項目評估認證的“標準之戰(zhàn)”。

拜登當選以來，傳遞出有別于特朗普政府的外交理念，但在對抗“一帶一路”方面選擇“接棒”。2021年3月26日，拜登致電英國首相約翰遜，首次提出由“民主國家”牽頭施行一個全球基建方案。一個月后，拜登在會見日本首相菅義偉時，表達了相同意愿。6月5日，拜登在動身前往歐洲前夕在《華盛頓郵報》上發(fā)文明確表示，將把強化基建這一“國內優(yōu)先事項”擴展至全球。路透社援引一位拜登政府“關鍵成員”的話說，該政府將在特朗普時期“為競爭而競爭”的打壓策略上更進一步，借助盟友力量向全世界展示一套 “替代性方案”，從而弱化中國通過“一帶一路”倡議所獲得的全球影響力。B3W倡議的提出，正式吹響了拜登政府實施美版全球基建計劃的“出發(fā)號”。

G7聯(lián)合聲明對這項被白宮稱為“大膽的全球基礎設施新倡議”做了進一步闡釋。盡管這份“說明書”的描述在總體上看宏觀且模糊，但字里行間透露出拜登政府對華“借鑒+超越”的總體考量。

理念方面，B3W首先強調將秉持“價值觀驅動”（Values-Driven）的合作，令這一在公開層面以緩解全球“基建赤字”為要務的倡議從一開始便被打上鮮明的意識形態(tài)烙印。同時，B3W將“善治”（Good Governance）和“高標準”（High Standard）作為行事準則，試圖藉此彰顯項目利益的公平性、質量的優(yōu)越性和合作的可持續(xù)性。該倡議也將“氣候友好”（Climate-Friendly）納入原則，表示將嚴格遵守《巴黎氣候協(xié)定》。

項目方面，B3W明確意識到“一帶一路”倡議在全球港口、高速公路、機場和水壩等設施建設方面業(yè)已取得的較大優(yōu)勢，對是否也會繼續(xù)投入這些傳統(tǒng)項目保持緘默。與此同時，B3W試圖另辟蹊徑，聚焦于氣候變化、健康安全、數(shù)字技術、性別平等這四個“高質量領域”，并通過所謂“強勁的戰(zhàn)略伙伴關系”（Strong Strategic Partnerships）來促成具體合作項目。這既回應了“后疫情時代”全球欠發(fā)達地區(qū)的客觀需要，也高度契合拜登政府“聯(lián)歐制華”的總體戰(zhàn)略思路。

融資方面，B3W暗示將選擇私人融資為主、公共融資為輔、貸款和補貼相結合的方式，來滿足基礎設施建設的具體需求，并表示將致力于擴充“可使用的發(fā)展融資工具”。在此背景下，B3W或將轉而“擁抱”私營部門和國際開發(fā)金融公司的融資計劃。該計劃也強調國際金融機構的“催化劑”作用，意味著美國及其盟友將從包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、國際貨幣基金組織、歐洲復興開發(fā)銀行、歐洲投資銀行等多邊機構“截流取水”。

“重建”屬于美國的“美好世界”

2018年，二十國集團（G20）旗下全球基礎設施中心（GIH）曾在其發(fā)布的《全球基礎設施建設展望》報告中提出，至2040年，全球基礎設施投資將增至94萬億美元，年均增長3.7萬億美元。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的數(shù)據(jù)，到2030年，僅亞洲發(fā)展中國家就需要26萬億美元的基建投資。新冠疫情加劇了這種投資需求。在全球“基建赤字”的背景下，大國有義務去主導建設這些有助于提振地區(qū)復蘇和導流全球資本的公共產品，而鑒于產業(yè)結構和能力方面的互補性，國家間圍繞該議題訴諸合作與協(xié)調，實現(xiàn)共贏，應是一種“不壞且必須的選擇”。

然而，B3W的內容與意識形態(tài)、標準、貿易、安全等競爭性議題緊密相連，不僅政治意味濃厚，亦時刻“暗示”著美國在推進倡議過程中的“主導性地位”。由此，該如何理解拜登政府大力推動B3W背后的戰(zhàn)略邏輯呢？

B3W是拜登政府“重建美好”口號的延續(xù)。在拜登秉持的“中產階級外交”理念中，強化國內建設是對外政策的“起點”，而美國中產階級的繁榮、團結和安全則是對外政策的目標。美國對外關系委員會研究員查爾斯·庫普錢將這種思路描述為“連接國內優(yōu)先事項和海外目標”。從選舉時提出的“Build Back Better”到此次的“Build Back Better World”，從在國內提出2.25萬億美元的“美國就業(yè)計劃”到面向國際社會拋出40萬億美元的基建倡議，拜登不倦于將國內治理與國際治理“對接”，試圖在“利他”與“利己”之間“長袖善舞”。從這個角度講，所謂“美好的世界”更多意味著“美國的世界”。

B3W也是拜登政府“修復聯(lián)盟”任務的支撐。在特朗普“美國優(yōu)先”理念指導下，美國退出多個國際機制和雙邊條約，放棄一些領域的國際規(guī)則主導權，與盟友的關系也遭到破壞。重視聯(lián)盟戰(zhàn)略的拜登政府則在其執(zhí)政首個百日內陸續(xù)采取多項舉措，試圖重振盟友關系。順應這一背景，拜登政府將此次歐洲之行和G7峰會視為“后特朗普時代”重啟美歐關系的重要舞臺。為此，亟需提出一系列具體計劃和實質舉措，將其作為修復盟友關系的“粘合劑”。如果將此次拜登訪問倫敦期間美英率先簽署、涵蓋經濟發(fā)展與安全合作等內容的《新大西洋憲章》視為“重塑聯(lián)盟”的范例，那么B3W的出臺就是為拜登政府“重構多邊聯(lián)盟”奠定基礎。

B3W更是拜登政府對華競爭戰(zhàn)略的投射。在延續(xù)特朗普時期全面制華的預設下，拜登及其團隊意圖對開展競爭的路徑予以細化，因此在入主白宮后立即啟動對華政策審議。盡管結果尚未公諸于世，但可以推測的是，海外基建已逐步上升為美國戰(zhàn)略界謀求對華競爭的優(yōu)先領域。而作為美國政府首次對“一帶一路”進行遏制的系統(tǒng)性藍圖，B3W將在整合包括“藍點網絡”計劃在內的各類既有方案基礎上，將臂展延伸至拉丁美洲、加勒比海地區(qū)、非洲以及印太等“中國影響力”較為集中的地區(qū)，同時聚焦美國優(yōu)勢，最終抗衡乃至“擠出”中國的相應存在。

2021年6月24日，美國佛羅里達州邁阿密一棟12層住宅樓發(fā)生垮塌，場面慘烈，再次凸顯美國基礎設施更新的緊迫性。

說易行難，落地維艱

美國與G7面向全球高調提出作為“一帶一路”倡議“替代選項”的B3W計劃，競爭色彩濃厚，進攻性姿態(tài)明顯。但反觀倡議本身，B3W缺乏操作層面內容，更像是一份“宏觀藍圖”，而非具體的“行動指南”。一如專業(yè)分析網站“絲路簡報”（Silk Road Briefing）的評述：單憑B3W這一“營銷言論居多，實質內容較少”的倡議，難以撼動“一帶一路”倡議“一步一個腳印”所積累下的戰(zhàn)略籌碼。

首先是聚焦資金，融資能否如愿到位？B3W表示將“嚴控”資金來源，將G7、私營部門和各大利益相關方等“志同道合伙伴”視為唯一合法“注資方”。從國家行為體的角度看，倡議忽略了G7國家近年債務水平持續(xù)飆升的事實。而從非國家行為體的角度看，如何同時兼顧私營部門的商業(yè)機密和資金來源的透明度，成為一項頗具挑戰(zhàn)性、甚至難以完成的任務。美國伍德羅·威爾遜中心基辛格中美研究所所長戴博（Robert Daly）懷疑，“這種基礎設施建設模式到底是在該地區(qū)投入新資金、拓展新能力，還是對現(xiàn)有資源的重新利用和重新包裝？”

其次是聚焦盟友，行動能否鐵板一塊？B3W的一個前提假設是，G7秉持相同的對華理念，能夠在統(tǒng)一的戰(zhàn)略驅動下訴諸一致行動。這引發(fā)各界巨大懷疑。我們已經看到，拜登政府最近撤銷了從加拿大向美國輸送石油的“拱心石”（Keystone XL）輸油管道項目，引發(fā)加方抗議;G7最大的經濟體德國極其重視與中國的貿易關系，將中國視為其汽車行業(yè)最主要的海外市場。《華爾街日報》6月14日社論指出，一些歐洲領導人不愿冒與中國在氣候變化、貿易和金融等問題上“合作終止”的風險，來迎合B3W這一尚未成型的倡議。

第三是聚焦路徑，模式能否“深入人心”？6月28日，美國國務卿布林肯與意大利外長迪馬會晤。當在記者會上被問及“一帶一路”倡議與B3W倡議之間的關系時，布林肯表示，對全球中低收入國家的基礎設施進行投資是必要的，但競賽必須“逐優(yōu)而非逐底”（a race to the top not a race to the bottom）。布林肯的言外之意是，B3W倡議所獲得的資金將以人權、氣候變化、腐敗和國內法律法規(guī)等作為“附加條件”。美國憑什么自信地認為，中低收入國家會選擇放棄流程簡化且無條件附加的“一帶一路”倡議，而選擇會影響其內政、具有“入侵性”前提條件的融資計劃進行合作？

總的看，B3W的提出發(fā)出了美西方要在全球基礎設施建設領域同中國競爭的明確信號，雙方必將掀起一場持久的布局和投入之戰(zhàn)。不過，全球基建畢竟是一項各國均高度認同其迫切性的國際議程和宏大領域，并非任何大國能夠單獨引領。美西方提出B3W，并不否認將來與“一帶一路”倡議開展協(xié)調的可能性，甚至在某種程度上可能填補中方的“能力短板”。從長遠看，中國要能化競爭為動力，會同沿線國家和相關國際組織按部就班不斷充實、完善“一帶一路”建設，豐富其“數(shù)字之路”、綠色基建等內容。同時，各方需跳出惡性競爭思維，不放棄中美、中西方在全球基建領域開展第三方合作的可能性，推動形成發(fā)揮各自優(yōu)勢共同振興全球基建的實際效果。